Detta kapitel avser följande delfråga i granskningen: Har regeringen styrt och följt upp myndigheternas verksamhet så att arbetet mot invasiva främmande arter bedrivs på ett effektivt sätt?
Granskningen visar att det finns brister både i regeringens styrning och uppföljning, vilket har fördröjt ett effektivt arbete mot invasiva främmande arter. Regeringen har tagit flera initiativ sedan slutet av 1990-talet för att få igång arbetet med invasiva främmande arter i Sverige. Regeringen pekade dock inte ut berörda myndigheters ansvar och uppgifter förrän 2019, och det kvarstår fortfarande oklarheter i lagstiftningen som har fördröjt arbetet. Regeringen har inte följt upp varför flera av insatserna, som initierades för mer än tio år sedan, fortfarande inte kommit längre. Regeringen har heller inte följt upp hur myndigheterna använt tilldelade medel och vilka konsekvenser myndigheternas prioritering av insatser de senaste åren har fått för det samlade arbetet.
Avsnitt
Regeringens styrning av ansvar och uppgifter
Det gick mer än tio år från att behovet lyftes till att regeringen pekade ut berörda myndigheters ansvar för och uppgifter gällande invasiva främmande arter. Detta kan vara en bidragande orsak till att arbetet gått långsamt. Det finns fortfarande vissa otydligheter i lagstiftningen gällande ansvar och uppgifter för de granskade myndigheterna, vilket fördröjer ett effektivt arbete. Regeringen har inte tydliggjort vilket ansvar statliga myndigheter och kommuner har för att kartlägga förekomster och utbredning av invasiva främmande arter. Otydligheten gäller även inrapportering av resultat.
Regeringen tydliggjorde inte myndigheternas ansvar förrän 2019
Trots att behovet av en tydlig ansvarsfördelning lyftes fram redan 2008, tydliggjorde inte regeringen myndigheternas ansvar inom arbetet med invasiva främmande arter förrän 2019.[253] Som vi beskrivit i kapitel 2 började regeringen i slutet av 1990-talet arbetet avseende invasiva främmande arter, för att uppfylla Sveriges åtaganden enligt FN:s konvention om biologisk mångfald. Drygt tio år senare tillkom en EU‑strategi om biologisk mångfald och 2015 kom EU‑förordningen om invasiva främmande arter. Regeringen tog flera initiativ på området, till exempel gavs Naturvårdsverket 2006 i uppdrag att ta fram en strategi och handlingsplan och 2012 infördes ett särskilt etappmål om invasiva främmande arter inom miljömålssystemet. Naturvårdsverket betonade i sin avrapportering av uppdraget 2008 att ansvarsfördelningen mellan olika aktörer måste förtydligas.[254] Naturvårdsverket upprepade detta behov i den reviderade handlingsplan som myndigheten tog fram 2014, som del i att förbereda inför den kommande EU‑förordningen.[255] Regeringen gjorde dock inget sådant förtydligande förrän i januari 2019, då förordningen om invasiva främmande arter trädde i kraft. Bestämmelser om ansvar för tillsyn av invasiva främmande arter började gälla ett par månader tidigare, i november 2018. Bestämmelser som förtydligade Havs- och vattenmyndighetens ansvar för tillsynsvägledning infördes i miljötillsynsförordningen först 2020. Ett motsvarande ansvar fanns redan tidigare för Naturvårdsverket. Enligt företrädare för Regeringskansliet var det fråga om en helt ny lagstiftning som tog tid att analysera och bereda.[256]
Avsaknaden av utpekat ansvar kan också förklara varför myndigheterna inte bildade någon samverkansgrupp för dessa frågor förrän 2019 (se även avsnittet Samordning och samverkan).[257]
Det finns fortfarande otydligheter i lagstiftningen om vissa uppgifter
EU‑förordningen ställer krav på att medlemsstaterna ska ha infört effektiva hanteringsåtgärder inom 18 månader från att en invasiv främmande art med stor spridning har förts upp på EU‑förteckningen.[258] Det innebär att åtgärder skulle ha varit införda för arter med konstaterad stor spridning i Sverige senast i januari 2019. Enligt den svenska förordningen om invasiva främmande arter är det Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten som ska utreda och besluta om hanteringsåtgärder, samt redovisa hanteringsåtgärderna i hanteringsprogram.[259]
Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten har ännu inte fastställt hanteringsåtgärder för tre av de fyra EU‑listade arterna med konstaterad stor spridning. Avsaknaden av fastställda hanteringsåtgärder för dessa arter har medfört att flera länsstyrelser avvaktar med att bedriva tillsyn mot fastighetsägare som ska vidta bekämpningsåtgärder. För arterna jätteloka och jättebalsamin innebär detta att Sverige inte uppfyller EU‑förordningens krav om att införa effektiva hanteringsåtgärder senast januari 2019.[260] Enligt Naturvårdsverket är en förklaring till att hanteringsåtgärder ännu inte är fastställda att det finns otydligheter i lagstiftningen när det gäller definitionen av hanteringsåtgärder och därmed vilken myndighet som ska ta vilka beslut. I början av 2022 har Naturvårdsverket lämnat in en hemställan till regeringen om ändring i förordningen om invasiva främmande arter avseende uppgiften om hanteringsåtgärder, se avsnittet Oklarheter om vem som ska utreda och besluta om hanteringsåtgärder i lagstiftningen.
Fastställandet av hanteringsåtgärder är mer än tre år försenat i förhållande till EU‑förordningens krav om när åtgärder mot arter med stor spridning senast ska ha vidtagits. Vi konstaterar att regeringen, trots detta, inte förefaller ha gett någon tydlig signal till Naturvårdsverket att prioritera frågan.
Som nämnts i avsnittet Oklart i vilken utsträckning information om utbredning rapporteras in är det otydligt i den svenska förordningen om invasiva främmande arter vilket ansvar statliga myndigheter och kommuner har för att kartlägga och rapportera in förekomster och utbredning i Artportalen. Enligt företrädare för Regeringskansliet och Naturvårdsverket framgår statliga förvaltningsmyndigheters och kommuners inrapporteringsansvar av 19 § i förordningen om invasiva främmande arter. Enligt 19 § ska en statlig förvaltningsmyndighet eller kommun som ansvarar för eller utför miljöövervakning skyndsamt underrätta den ansvariga myndigheten om den får kännedom om en EU‑listad art i miljön. Vi konstaterar dock att det idag är oklart vad som utgör miljöövervakning och därmed vilken typ av uppgifter som avses i 19 §.[261] Det är därmed även oklart om detta krav i förordningen också är tänkt att gälla fynd som myndigheter och kommuner gör vid andra typer av kartläggningar, till exempel olika slags inventeringar. Det framgår inte heller hur myndigheter och kommuner ska underrätta den ansvariga myndigheten om uppgifterna. Detta innebär att det inte finns någon tydlig skyldighet för myndigheter och kommuner att inventera och rapportera in förekomster och utbredning av invasiva främmande arter. Det finns heller ingen tydlig skyldighet att rapportera in genomförda åtgärder. Regeringen har inte gett Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten möjlighet att meddela föreskrifter om skyldigheter att kartlägga och rapportera.
Uppföljning av arbetet mot invasiva främmande arter
Regeringens uppföljning av de granskade myndigheternas insatser har varit otillräcklig. Under perioden 2008–2014 tog regeringen flera initiativ men följde inte upp vilka resultat initiativen ledde till. Regeringen har heller inte följt upp vilka konsekvenser myndigheternas prioritering av insatser under de senaste åren fått för det samlade arbetet. Det gäller till exempel konsekvenser av att Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten prioriterat information till allmänheten medan andra uppgifter som de har enligt lagstiftningen ännu inte färdigställts, såsom att föreslå en nationell förteckning och fastställa hanteringsåtgärder för arter med stor spridning. Regeringen har heller inte följt upp hur de granskade myndigheterna använt den senaste tidens ökning av tilldelade medel för invasiva främmande arter.
Styrsignaler gavs men följdes inte upp under perioden 2008–2014
Som beskrivits i kapitel 2 har regeringen tagit en rad initiativ för att få igång arbete med invasiva främmande arter ända sedan början av 2000-talet. Exempelvis gav regeringen Naturvårdsverket ett uppdrag att ta fram en nationell strategi och handlingsplan år 2006, men lät sedan avvakta med att ge berörda myndigheter i uppdrag att verkställa de insatser som föreslogs.[262]
Regeringen införde ett etappmål om invasiva främmande arter år 2012 för att få fart på arbetet fram till 2015, då EU förväntades komma med en reglering. Etappmålet uppnåddes inte. Regeringen följde upp arbetet med etappmålet genom den årliga miljömålsrapporteringen[263] men regeringen verkar inte ha gett några mer preciserade uppdrag att verkställa åtgärder för att nå etappmålet.
År 2014 tog Naturvårdsverket, på regeringens uppdrag, fram en uppdatering av handlingsplanen. Flera av de insatser som skulle ha gjorts inom etappmålet framfördes återigen som viktiga att genomföra.[264] Detta tyder på att regeringen under perioden 2008–2014 inte följde upp varför flera av insatserna inte hade kommit längre, trots tidigare initiativ.
Regeringens uppföljning av arbetet mot invasiva främmande arter sedan 2015 är otillräcklig
År 2015 trädde EU‑förordningen i kraft och 2019 tydliggjordes ansvar och uppgifter i den svenska förordningen om invasiva främmande arter. Sedan den svenska förordningen trädde i kraft har regeringen inte sett till att Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten genomfört flera av de uppgifter som pekas ut i lagstiftningen, till exempel att fastställa hanteringsåtgärder för arter med stor spridning och föreslå arter till en nationell förteckning. Enligt företrädare för Regeringskansliet har regeringen förståelse för att arbetet med invasiva främmande arter är ett nytt och komplext område, och att det tar tid för myndigheterna att komma i gång. Enligt företrädare för Regeringskansliet har myndigheterna gjort väl avvägda prioriteringar givet sina resurser. Företrädare för Regeringskansliet menar till exempel att arbete med nationella förteckningen har prioriterats framför fastställandet av hanteringsåtgärder, eftersom bekämpningsåtgärder för att hantera arterna jätteloka och jättebalsamin genomförs ändå.[265] Men som vi beskrivit i kapitel 3 och 4 har arbetet med framtagandet av nationell förteckning gått långsamt. Det har medfört osäkerhet hos länsstyrelserna om vilka arter, utöver de EU‑listade, som bör prioriteras vid bekämpning. Det framgår även i kapitel 3 och 4 att förseningen av fastställandet av hanteringsåtgärderna för arter med stor spridning kan ha fått konsekvenser i form av ökad spridning av dessa arter. Flera länsstyrelser har uppgett att de avvaktar med att genomföra tillsynsinsatser mot EU‑listade arter med stor spridning, och att de inte vet vad de ska ge för råd till fastighetsägare som vill vidta åtgärder.
Regeringens främsta källa vid uppföljning av berörda myndigheters arbete med invasiva främmande arter är miljömålsrapporteringen. Regeringen har också återkommande dialoger om det som sker i genomförandekommittén i EU, där frågan om nya arter på EU‑förteckningen förhandlas. Återrapportering sker även via myndigheternas årsredovisningar.[266] Regeringen har genom dessa avrapporteringar fått information om att myndigheternas arbete med invasiva främmande arter pågår, men däremot är informationen begränsad om vilka konsekvenser det får att Naturvårdsverkets och Havs- och vattenmyndighetens genomförande av vissa uppgifter är försenat. Regeringen har inte begärt rapportering om sådana konsekvenser.
Regeringen har inte följt upp hur finansieringen använts
Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten har i arbetet med tidigare strategier och handlingsplaner varit tydliga med att de behöver finansiering för att kunna arbeta effektivt med invasiva främmande arter.[267]
I samband med att etappmålet om invasiva främmande arter infördes, öronmärktes 5 miljoner kronor per år under perioden 2013–2016. Någon betydande extra finansiering för insatser mot invasiva främmande arter kom dock inte förrän 2020.[268] Enligt företrädare för Regeringskansliet är en viktig grund för medelstilldelning de budgetunderlag som Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten årligen skickar in till regeringen. Det är lättare att till exempel motivera att medel öronmärks om myndigheterna framför sådana önskemål i sina budgetunderlag.[269] Men eftersom det saknades bestämmelser som tydligt pekade ut ansvar för Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten fram till 2019 (se avsnittet Regeringen tydliggjorde inte myndigheternas ansvar förrän 2019) har myndigheterna inte äskat pengar tidigare. Sedan den svenska förordningen kom 2019, som pekade ut Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten som ansvariga, har de i sina budgetunderlag föreslagit mer medel för arbetet med invasiva främmande arter. Den totala medelstilldelningen har ökat sedan 2019, se avsnittet Finansiering och fördelning av resurser.
Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten behöver också göra egna prioriteringar inom sina anslag. Eftersom resurserna är begränsade är det viktigt att myndigheterna följer upp att deras insatser bidrar till att det samlade arbetet mot invasiva främmande arter kan bli så effektivt som möjligt. Som beskrivits i avsnittet Finansiering och fördelning av resurser har dock myndigheterna själva inte följt upp hur de fördelat sina samlade resurser på olika insatsområden i arbetet med invasiva främmande arter. Regeringen har heller inte efterfrågat en sådan uppföljning.
Den totala statliga finansieringen för arbete mot invasiva främmande arter har fördelats enligt diagram 3. Den statliga finansieringen som går till kommunerna består av bidrag till LONA- och LOVA-projekt[270] som handlar om åtgärder mot invasiva främmande arter.[271] Den statliga finansieringen till länsstyrelserna, Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten består av medel som dessa myndigheter använt för arbete mot invasiva främmande arter, inklusive personalkostnader.[272] Användningen av statliga medel för detta arbete har ökat för samtliga under perioden, se diagram 3. Mellan 2016 och 2019 använde Naturvårdsverket den största delen av den totala statliga finansieringen. År 2021 använde länsstyrelserna mest av de statliga medel som totalt gick till arbetet med invasiva främmande arter.
Diagram 3 Användning av statlig finansiering för arbete med invasiva främmande arter vid kommuner, länsstyrelser, Naturvårdsverket respektive Havs- och vattenmyndigheten
Källa: Riksrevisionens sammanställning av uppgifter från länsstyrelserna, Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten.
Diagram 4 visar hur mycket statliga medel som använts av myndigheterna för bekämpningsåtgärder mot invasiva främmande arter.[273] Detta kan jämföras med hur mycket medel som använts av myndigheterna för övriga insatser mot invasiva främmande arter. I början av perioden användes en stor del av de totala statliga medlen till det så kallade Mårdhundsprojektet, för bekämpning av djurarter[274]. Projektet har fått ökade medel över tid men i takt med att mer resurser har lagts på andra insatser relaterade till invasiva främmande arter, har projektets andel av totalt använda medel minskat. Användningen av medel för åtgärder mot växter och vattenlevande arter har ökat under perioden och utgjorde år 2021 en större del av totala medel än åtgärder mot djurarter. Detta beror på att länsstyrelserna fick utökade resurser för sitt arbete 2021.
Diagram 4 Statliga medel som använts för åtgärder mot djur respektive åtgärder mot växter och vattenlevande arter, samt för övriga insatser
Källa: Riksrevisionens sammanställning av uppgifter från länsstyrelserna, Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten.
Anm.: Kategorin medel till åtgärder mot växter och vattenlevande arter innefattar länsstyrelsernas arbete med åtgärder samt statlig finansiering till kommunerna för åtgärder mot invasiva främmande arter via LONA- och LOVA-bidragen. Kategorin medel till landlevande djurarter innefattar åtgärder mot djurarterna som inkluderas i uppdraget ”Svenska Jägareförbundet - Invasiva Arter” (före detta Mårdhundsprojektet) som Naturvårdsverket finansierar. Kategorin övriga insatser innefattar resterande medel som myndigheterna och länsstyrelserna använt i arbetet mot invasiva främmande arter.