1. Inledning

Motiv till granskning

Sida förmedlar en betydande del av Sveriges internationella bistånd, 26,2 miljarder kronor 2020.[1] Merparten av medlen används till att betala ut stöd och finansiera insatser som andra aktörer genomför i partnerskap med Sida. Det innebär att det är andra aktörer som driver och genomför biståndsinsatserna, medan Sidas roll är att förmedla finansiella resurser och kunskap.[2] Sidas val av samarbetspartner är därmed centrala för hur biståndsmedlen används och vad de förväntas uppnå för resultat.

Regeringen ger Sida det huvudsakliga ansvaret för att välja vilka insatser och samarbetspartner som ska få stöd. En stor del av styrningen av Sidas verksamhet sker genom strategier som anger mål som ska uppnås inom ramen för utvecklingssamarbetet (se kapitel 2).[3] Sida, eller den myndighet som får ansvar för genomförandet, ansvarar för att operationalisera hur målen ska nås.[4]

Tidigare rapporter har pekat på att Sidas arbete med att välja samarbetspartner brister i transparens och att det finns olika arbetssätt för hur valen går till. Av rapporterna framgår till exempel att:

• Sidas operationaliseringar av strategier är vaga och översiktliga, vilket gör det svårt att följa hur Sida har valt de insatser som genomförs[5]
• det saknas en gemensam process på Sida för att välja ut samarbetspartner[6]
• Sida sällan dokumenterar de överväganden som har gjorts och som har påverkat valet att gå vidare med en viss aktör som samarbetspartner. Det är otydligt varför Sida har valt en särskild kategori av partner (såsom multilaterala organisationer) framför en annan, men också varför Sida valt att gå vidare med en specifik partner framför andra[7]
• regeringens strategier innehåller många styrsignaler, avseende bland annat mål och metoder, vilket försvårar Sidas återrapportering och genomförande.[8]

Ingen av ovan nämnda rapporter har indikerat att Sidas val av insatser är eller riskerar att vara ineffektiva. Men de har inte heller närmare undersökt den faktiska processen för valen utan har främst påtalat bristerna i transparens. Riksrevisionen har därför funnit det motiverat att granska Sidas arbete med val av samarbetspartner. När det gäller Sidas val av biståndsform har det inte funnits problemindikationer i samma utsträckning som för valet av samarbetspartner. Det har dock varit motiverat att granska valet av både samarbetspartner och biståndsform, eftersom det är två grundläggande aspekter av en biståndsinsats.

Övergripande revisionsfråga och avgränsningar

Den övergripande revisionsfrågan är: Har regeringen och Sida skapat förutsättningar för effektiva val av samarbetspartner och biståndsformer i genomförandet av svenskt bistånd?

Med effektiva val menas att Sida väljer de samarbetspartner och biståndsformer som förväntas bidra till uppsatta mål i så hög grad som möjligt inom ramen för tillgängliga resurser, och att valen är väl underbyggda. Den övergripande revisionsfrågan besvaras genom följande delfrågor:

1. Har regeringens styrning skapat goda förutsättningar för Sida att göra effektiva val av samarbetspartner och biståndsformer?
2. Har Sida utformat det interna arbetet så att det främjar effektiva val av samarbetspartner och biståndsformer?
3. Är Sidas val av samarbetspartner och biståndsformer väl underbyggda?

Granskningen omfattar i huvudsak perioden 2018–2020 för att återspegla så aktuella förhållanden som möjligt. Det innebär att vi i första hand har studerat styrdokument, såsom regleringsbrev och verksamhetsplaner, som varit aktuella under dessa år. Det innebär också att vi utgått från den här tidsperioden när vi gjort våra urval, till exempel att vi valt att studera strategier och insatser bland annat utifrån storleken på utbetalt stöd under perioden 2018–2020. Vi har dock studerat ett antal strategier och insatser som regeringen respektive Sida beslutat om före 2018 (se vidare avsnitt 1.4 Metod och genomförande).

Vi har också avgränsat granskningen till Sidas långsiktiga utvecklingssamarbete, det vill säga långsiktigt stöd till länders utveckling, vilket utgjorde drygt 80 procent av Sidas totala bistånd 2020.[9] Humanitärt bistånd, som riktas mot akuta insatser vid katastrofer, ingår därmed inte i granskningen. Skälet är att dessa biståndstyper används i olika syften och kräver olika hänsyn i valet av partner och biståndsform.

Granskningen är inriktad på hur Sida väljer samarbetspartner och biståndsformer, vilket inneburit att Sidas verksamhet har stått i fokus medan regeringens styrning har granskats i förhållande till Sidas genomförande. När det gäller regeringens styrning har vi fokuserat på styrningen genom strategier, eftersom vi under granskningens gång bedömde att de var särskilt betydelsefulla för Sidas förutsättningar att välja samarbetspartner och biståndsformer. Vidare har vi inriktat oss på Sidas processer. Vi har därför inte fördjupat oss i hur potentiella eller befintliga samarbetspartner till Sida ser på Sidas verksamhet.

Bedömningsgrunder

För att bedöma om regeringen och Sida har skapat förutsättningar för effektiva val av samarbetspartner och biståndsformer hämtar vi övergripande bedömningsgrunder från budgetlagen, regeringens proposition om Sveriges politik om global utveckling, regeringens skrivelse Policyramverk för svenskt utvecklingssamarbete och humanitärt bistånd samt utrikesutskottets uttalanden.

Budgetlagen anger att hög effektivitet ska eftersträvas i statens verksamhet.[10] Med det avses att verksamheten bedrivs så att de mål som riksdagen har satt upp nås i så hög grad som möjligt inom ramen för tillgängliga resurser. Verksamheten kan då sägas vara ändamålsenligt utformad.[11] När det gäller Sida ansvarar myndighetens ledning för att verksamheten bedrivs effektivt.[12]

Regeringens proposition Sveriges politik för global utveckling (PGU)[13] är också en utgångspunkt i granskningen, liksom regeringens skrivelse Policyramverk för svenskt utvecklingssamarbete och humanitärt bistånd[14] (härefter refererat till som regeringens policyramverk). Av dessa dokument framgår hur riksdagen och regeringen anser att arbetet med bistånd bör gå till för att vara ändamålsenligt utformat. Regeringen betonar i PGU att svenskt bistånd ska ses i ett samlat perspektiv, vara målorienterat och kostnadseffektivt.[15] Av regeringens policyramverk framgår att utvecklingssamarbetet ska vara transparent och effektivt.[16]

Riksdagens utrikesutskott (UU) betonar i sitt ställningstagande till regeringens policyramverk att beslut om biståndets fortsatta utformning i hög grad bör utgå från en analys av de resultat som har uppnåtts.[17] Utskottet har även understrukit att det måste vara möjligt att följa kopplingen mellan mål, insatser, resultat och regeringens anslagsförslag inom biståndet.[18]

Dessa övergripande bedömningsgrunder har varit vägledande för granskningen som helhet. Nedan kompletterar och operationaliserar vi våra bedömningsgrunder för granskningens tre delfrågor.

Regeringen ska ge Sida tydliga ramar för verksamheten men också ett handlingsutrymme för Sida att göra val

För att bedöma regeringens styrning (delfråga 1) finns generella kriterier i den förvaltningspolitiska propositionen som riksdagen ställt sig bakom.[19] Den anger att regeringens styrning av myndigheter ska vara tydlig och verksamhetsanpassad och att den bör inriktas på att bli mer strategisk.[20] Där framgår också att mål och uppgifter ska vara formulerade så att myndigheterna själva råder över eller har rimliga möjligheter att genomföra uppdraget på ett tillfredsställande sätt.[21]

Detta har regeringen upprepat och utvecklat i flera budgetpropositioner därefter.[22] I budgetpropositionen för 2021 skriver till exempel regeringen att styrningen ska vara långsiktig, strategisk, helhetsinriktad, sammanhållen, verksamhetsanpassad och tillitsbaserad. Det innebär bland annat att regeringen ska vara tydlig med vilken inriktning myndigheternas verksamhet ska ha, men att detaljstyrning och onödig administration bör undvikas. Ordningen förutsätter en bra uppföljning av myndigheternas resultat och verksamhet och att regeringen ingriper om den bedömer att myndigheterna inte sköter sina uppgifter på ett ändamålsenligt sätt.[23]

Vi bedömer därför att regeringens styrning ger goda förutsättningar för Sida att göra effektiva val om:

• den är strategiskt inriktad
• den ger en tydlig inriktning för Sidas verksamhet i fråga om vad som ska uppnås och inom vilka ramar
• den samtidigt är flexibel och ger ett handlingsutrymme för Sida att utifrån sina kunskaper och erfarenheter välja samarbetspartner och biståndsformer för att på ett effektivt sätt bidra till uppsatta mål.

Sidas interna styrning och stöd ska ge vägledning för att välja partner och biståndsform

För att bedöma om Sidas interna arbete främjar effektiva val (delfråga 2), utgår vi från myndighetsförordningen, som anger att myndighetens ledning ansvarar för verksamheten inför regeringen och för att verksamheten bedrivs effektivt.[24] Vi bedömer därför att Sida har utformat det interna arbetet så att det främjar effektiva val av samarbetspartner och biståndsformer om:

• Sidas interna styrning och stöd[25] stödjer handläggare och chefer att välja samarbetspartner och biståndsformer för att på ett effektivt sätt bidra till uppsatta mål.

Sidas val av partner och biståndsform ska hänga ihop med uppsatta mål och tidigare lärdomar

För att bedöma om Sidas val av samarbetspartner och biståndsformer är väl underbyggda (delfråga 3) utgår vi från regeringens riktlinjer för strategier inom svenskt utvecklingssamarbete och humanitärt bistånd.[26] Riktlinjerna är styrande för strategiprocessens olika steg och avsedda för bland annat Regeringskansliet, Sida och utlandsmyndigheter i genomförandet av biståndet.

Regeringen anger i sina riktlinjer för strategier bland annat att:

• den myndighet som ansvarar för genomförandet av en strategi ska operationalisera strategins mål och styra verksamheten aktivt mot dessa[27]
• det är viktigt att pröva olika arbetssätt och metoder för att förbättra möjligheterna att nå önskade resultat och att verka genom kostnadseffektiva kanaler och samarbetspartner[28]
• verksamheten ska lära av erfarenheter och tillämpa evidensbaserade metoder[29] samt att analys, lärande och erfarenhetsåterföring ska genomsyra utvecklingssamarbetet[30]
• myndigheten ska, i samband med beslut om en ny strategi, operationalisera strategin och utarbeta en förändringsteori och en plan för genomförande och uppföljning.[31]

Riktlinjerna beslutades av regeringen 2017. Dessförinnan gällde riktlinjer som regeringen beslutade om 2013.[32] Vi har bedömt att de punkter som vi angett ovan i allt väsentligt också framgick av riktlinjerna från 2013.[33] Kraven på att operationalisera strategin och att ta fram en förändringsteori är dock nya och tillkom i riktlinjerna från 2017.

Sidas val av samarbetspartner och biståndsformer är ett resultat av ett arbete och analyser som Sida gör i flera steg. För att vi ska bedöma att Sidas val är väl underbyggda bör arbetet, enligt Riksrevisionen, genomföras så att det finns en koppling mellan strategimål, Sidas operationalisering av målen, Sidas val av insatser och insatsernas resultat.[34] Sida bör också i sitt arbete, i den mån det är möjligt, ha gjort en analys av möjliga alternativ till samarbetspartner och biståndsformer i valet av nya insatser. Det bör också framgå hur tidigare resultat och lärdomar har beaktats i Sidas val. Vi bedömer därför att Sidas val av samarbetspartner och biståndsformer är väl underbyggda om följande kriterier är uppfyllda.

• Det går att följa en koppling mellan strategimål, Sidas operationalisering av strategin och Sidas val av insatser, samarbetspartner och biståndsformer.
  • Det bör vara möjligt att följa Sidas operationalisering av strategin. Med detta menar vi att det bör framgå vilka övergripande vägval och prioriteringar[35] som Sida gjort för att bidra till strategins mål och som varit vägledande för genomförandet av strategin. De övergripande vägvalen och prioriteringarna kan avse strategin som helhet, strategins olika stödområden[36] eller enskilda mål.
  • Det bör också framgå hur Sida har kommit fram till och underbyggt dessa vägval och prioriteringar.
  • Vi likställer Sidas vägval och prioriteringar för att bidra till strategins mål med begreppet ”förändringsteori” för strategier (se mer i kapitel 2). Sidas val av insatser, samarbetspartner och biståndsformer bör ha en koppling till förändringsteorin.
• Sida har i möjligaste mån valt samarbetspartner och biståndsformer utifrån en analys av möjliga alternativ.
  • Sida bör, i den mån det är möjligt, ha gjort en analys av möjliga alternativ till samarbetspartner och biståndsformer i valet av nya insatser.[37]
  • För insatser som är en fortsättning på en tidigare insats har vi bedömt det rimligt att Sida fortsätter med samarbetet med den tidigare partnern och biståndsformen, utan en analys av andra möjliga alternativ, så länge insatsen fortfarande har en koppling till förändringsteorin.[38]
• Det framgår att resultat och lärdomar från olika former av uppföljning av tidigare insatser har beaktats i valet av insatser.

Metod och genomförande

Vi har gjort dokumentstudier och intervjuer för att genomföra granskningen. Vi beskriver här hur vi har gjort vårt urval för fallstudier och hur vi genomfört granskningen.

Urval för fallstudier

För att fokusera granskningen har vi gjort fallstudier av Sidas arbete med att välja samarbetspartner och biståndsformer i genomförandet av fem strategier. De fem strategierna som vi har analyserat är:

• landstrategin Afghanistan 2014–2019 (förlängdes och gällde till dess att en ny strategi beslutades april 2021)
• landstrategin Guatemala 2016–2020
• landstrategin Zambia 2018–2022
• den regionala strategin Afrika söder om Sahara 2016–2021
• den tematiska strategin Socialt hållbar utveckling 2018–2022.[39]

Avsikten med vårt urval av strategier var att täcka in olika typer av vanliga utmaningar som Sida kunde ha i arbetet med att välja partner och biståndsform, och därmed kunna identifiera situationer som kan ge bättre och sämre förutsättningar för en effektiv styrning och som kan påverka Sidas möjligheter att underbygga sina val på ett bra sätt. En urvalsprocess innebär dock alltid att vissa aspekter väljs bort. Vi har haft dessa begränsningar i åtanke när vi när vi har skrivit granskningsrapporten.

Urvalet till fallstudierna gjordes strategiskt utifrån en sammanvägning av ett antal kriterier, till exempel att strategierna skulle vara representativa, att olika typer av strategier skulle ingå och att olika avdelningar på Sida hade ansvar för strategierna. Efter att de fem strategierna hade valts ut, valde vi även ut ett fåtal insatser som fått stöd inom ramen för strategierna. Bilaga 1 innehåller en redogörelse av urvalsprocessen, liksom en översikt över de biståndsinsatser som ingår i granskningen.

Metodbeskrivning för varje delfråga

Granskningen har genomförts genom dokumentstudier och intervjuer. Nedan redovisas information om hur vi har genomfört granskningen för att belysa var och en av de tre delfrågorna.

Den första delfrågan avser om regeringens styrning ger goda förutsättningar för Sida att göra effektiva val av samarbetspartner och biståndsformer. För att besvara den har vi analyserat de strategier som ingått i våra fallstudier. Vi har också studerat regeringens anvisningar till Sida om att ta fram underlag till strategin och Sidas underlag till strategin. Vi har även studerat ytterligare 15 av de 44 strategier som regeringen beslutat om och som Sida ansvarar för att genomföra i syfte att få ett bredare underlag till vår analys.[40] Utöver detta har vi studerat övergripande styrdokument, såsom instruktion och regleringsbrev, för att få en förståelse för hur regeringens styrning av Sida ser ut.

Den andra delfrågan är om Sida utformat det interna arbetet så att det främjar effektiva val. För att besvara den har vi tagit del av Sidas interna styrdokument, vägledningar och metodstöd, till exempel Sidas interna föreskrift för insatshantering, handläggarsystemet för beredning av insatser och anvisningar för verksamhetsplanering.

Den tredje delfrågan handlar om huruvida Sidas val är väl underbyggda. För att besvara den har vi studerat centrala dokument som beskriver Sidas genomförande av strategierna i våra fallstudier, såsom Sidas underlag till strategierna samt strategirapporter och strategiplaner. För de insatser som ingick i våra fallstudier har vi tagit del av insatsdokumentation som beredningsplaner, berednings­promemorior, beslut och centrala uppföljningsdokument. Vi har analyserat dokumenten i förhållande till våra operationaliserade bedömningsgrunder (till exempel om de olika dokumenten tillsammans visar att det finns en koppling mellan Sidas operationalisering av strategin och Sidas val av insatser samt om det framgår hur resultat från tidigare insatser har beaktats i valet av insatser). En detaljerad beskrivning av hur vi gjort denna analys finns i bilaga 2.

Vi har också genomfört intervjuer på Sida och UD för att få ytterligare underlag till samtliga tre delfrågor i granskningen. Syftet med intervjuerna har varit att verifiera och komplettera den information som framkommit i våra dokumentanalyser, men också att få intervjupersonernas syn på hur arbetet med val av partner och biståndsform fungerar. Totalt har vi träffat 45 personer på Sida vid 39 intervjutillfällen samt 3 personer på UD vid 1 intervjutillfälle. Intervjuerna var semistrukturerade och utgick från frågeguider som var anpassade efter intervjupersonernas funktion. Se bilaga 3 för en lista över vilka personer vi har intervjuat samt ett exempel på intervjuguide.

Genomförande och kvalitetssäkring

Granskningen har genomförts av en projektgrupp bestående av Vanessa Liu (projektledare) och Linnéa Åström Tolf. En referensperson har lämnat synpunkter på granskningsupplägg och på ett utkast till granskningsrapport: Göran Sundström, professor i statsvetenskap vid Stockholms universitet. Företrädare för Regeringskansliet (Utrikesdepartementet) och Styrelsen för internationellt utvecklingssamarbete (Sida) har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på ett utkast till granskningsrapport.