5. Myndigheternas arbete med att utveckla tjänster

Avsnitt

5.1 Myndigheterna lägger olika mycket resurser på utveckling av de digitala tjänsterna

I stort sett samtliga tio myndigheter som vi granskat uppger att arbetet med utveckling av digitala tjänster är organiserat i utvecklingsteam som leds av en produktansvarig. Dessa team kallas ibland även leveransteam. Teamen har ansvar för att utveckla digital service och informationsgivning kopplad till tjänsterna. Utvecklingsteamen kan i sin tur vara inrymda i olika enheter eller avdelningar. Det ser olika ut i myndigheterna, men i merparten av de myndigheter vi granskat tillhör utvecklingsteamen inte myndighetens it-avdelning.

Utvecklingsteamen behöver inte nödvändigtvis bara arbeta med att utveckla nya tjänster, de kan också arbeta med utveckling inom ramen för en löpande förvaltning av redan etablerade digitala tjänster. Teamen kan också ha i uppdrag att utveckla tjänster som exempelvis utvecklar intern digitalisering eller renodlad informationsgivning på myndighetens webbsida.

Vi har ställt frågor till de tio myndigheterna kring resurserna för att arbeta med att utveckla digitala tjänster. Det visar sig då att det har varit mer eller mindre svårt för myndigheterna att skilja ut resurser för att utveckla digitala tjänster gentemot allmänheten mot alla andra utvecklingsinsatser. Här presenteras myndigheternas försök att uppskatta hur många som i huvudsak arbetar med att förvalta och utveckla digitala tjänster gentemot allmänheten (privatpersoner och företag):

Tabell 2 Uppskattat antal utvecklingsteam och årsarbetskrafter, inklusive konsulter, som arbetar med att förvalta och utveckla digitala tjänster gentemot allmänheten.

Anm.: * Arbetsförmedlingen har uppgett en siffra som omfattar utveckling och förvaltning av samtliga digitala tjänster, digitala självservicetjänster, för alla kundmöten samt digitala tjänster för fristående aktörer. ** Skatteverket har uppgett en siffra som omfattar alla team och individer som arbetar med att utveckla och förvalta Skatteverkets kundmöte. Dessa personer arbetar också med andra uppgifter som inte rör kundmötet, och Skatteverket uppger att självbetjäningstjänster är en liten del av deras arbete.
Källa: Skriftliga svar från myndigheterna på Riksrevisionens förfrågan.

Den övervägande andelen av alla som arbetar med att utveckla digitala tjänster är anställda internt inom myndigheten. Försäkringskassan uppger dock att knappt en tredjedel av de som arbetar med utvecklingen av digitala tjänster är konsulter. Transportstyrelsen uppger att ett fåtal av deras utvecklingsteam består av enbart konsulter och ytterligare några team av en blandning mellan internt anställda och konsulter. Kronofogdemyndigheten har en speciell situation där två av deras tre utvecklingsteam är anställda på Försäkringskassan. Detta regleras i ett särskilt samverkansavtal mellan de två myndigheterna.

Resursåtgången för att utveckla de digitala tjänsterna kan ställas i relation till de resurser myndigheterna lägger på att utveckla verksamhet med it-inslag. Myndigheterna lägger i dag omfattande resurser på att utveckla verksamheter med it-inslag. Ett exempel är Försäkringskassan, som år 2021 använde 618 miljoner kronor och 923 000 timmar på utveckling med it-inslag. Denna resursåtgång inbegriper då även investeringar och utveckling av nya it-system som ersätter föråldrade it-system med underliggande tekniska plattformar, alltså ett verksamhetsområde som är betydligt bredare än att utveckla digitala tjänster gentemot allmänheten. Försäkringskassan är också i sin tur en myndighet med en mycket stor it-avdelning, totalt ca 1 200 anställda. Detta kan jämföras med myndighetens ca 14 100 anställda totalt (ca 12 600 årsarbetskrafter).[78]

5.2 Myndigheterna involverar inte användarna tillräckligt

Att undersöka kvaliteten på de digitala tjänsterna från användarens perspektiv är ett viktigt arbete för myndigheterna. Detta arbete pågår kontinuerligt. Samtidigt visar vår analys i kapitel 4 att det fortfarande finns brister i användbarhet och tillgänglighet i de digitala tjänsterna. Enligt vår bedömning beror detta på att myndigheterna i otillräcklig omfattning arbetar med användarinvolvering.

5.2.1 Myndigheternas arbete med användarinvolvering varierar

De tio myndigheter vi granskar uppger genomgående att de på olika sätt och i olika grad arbetar med att ta hänsyn till användarnas synpunkter på de digitala tjänsterna. Men bara ett fåtal av myndigheterna arbetar med användarinvolvering på ett systematiskt sätt. En möjlighet som alla utnyttjar är att beakta de synpunkter på de digitala tjänsterna som framförs av användare på respektive myndighets webbsida (läs mer i avsnitt 4.1.2).

Flera av myndigheterna uppger att man hittills har använt sig av användarinvolvering i begränsad omfattning. Trafikverket har nyttjat användartester vid framtagandet av bokningstjänsten för körkortsprov, men inte vid utvecklingen av andra digitala tjänster. Transportstyrelsen säger att privatpersoner sällan involveras för att testa de digitala tjänsterna i upprättande och i förbättringar, men att man nu arbetar med att bygga upp rutiner som ska säkerställa användarinvolvering. CSN uppger att när tjänster har tagits fram har användare involverats i koncept- och i prototypstadiet, men inte i senare utvecklingsfas. CSN säger sig dock ha för avsikt att framöver involvera användare i ytterligare skeden vid utveckling av tjänster.

Några myndigheter uppger att de ibland gör användartester. UHR uppger exempelvis att användartester används vid behov för antagning.se. Till exempel görs det tester vid utveckling av nya eller större funktioner på webbplatsen. Polismyndigheten uppger att it-avdelningen ibland använder sig av fokusgrupper. Sådan användarinvolvering kan ske både vid nyutveckling och vid löpande förbättringar.

Kronofogdemyndigheten säger sig ha en stark ambition att få en högre grad av användarinvolvering än vad som finns i dag. Myndigheten upplever dock flera svårigheter med användartester. För det första är det svårt att få kunder att delta i användartester på grund av det stigma som finns kring att ha kontakt med Kronofogdemyndigheten. För det andra anser myndigheten att EU:s dataskyddsförordning (GDPR) förhindrar att man sparar kontaktuppgifter till kunder för utvecklingssyfte. Kronofogdemyndigheten har därför använt externa experter som testare.

Skatteverket uppger att man i vissa fall använt sig av användartester vid lansering av digitala tjänster. I andra fall har man låtit experter testa tjänsterna innan lansering. Den av privatpersoner mest använda digitala självbetjäningstjänsten hos Skatteverket, den digitala inkomstdeklarationen, byggdes redan kring millennieskiftet och utifrån den design och de rutiner för användarinvolvering som gällde då. Tjänsten är med digitala mått ”ålderstigen”, men har anpassats i viss mån under åren. Skatteverket uppger att interna och externa fokusgrupper bestående av personer med olika funktionsvariationer har testat tjänsterna.

Det finns också myndigheter som uppger att de arbetar aktivt med användarinvolvering vid utvecklandet av nya digitala tjänster. Ett exempel är Arbetsförmedlingen som genomför användartester både när nya tjänster och ny funktionalitet utvecklas samt vid löpande förbättringar. Det finns även en handbok för dessa processer som ska följas. Försäkringskassan uppger att de gör tester både löpande och vid utvecklingen av nya digitala tjänster. Pensionsmyndigheten arbetar löpande med användartester och fokusgrupper inför omarbetningar och förändringar av digitala tjänster.

5.2.2 Bara vissa myndigheter låter personer med funktionsnedsättning testa tjänsterna

I granskningen har det framkommit att inte alla aktuella myndigheter utnyttjar möjligheten att låta personer med funktionsnedsättning testa tjänsterna. I många fall har denna typ av användartester bara använts sporadiskt. Det kan ställas mot de brister i tillgänglighet och användbarhet som vi beskriver i kapitel 4. Det bör även ses i ljuset av resultatet av Diggs tillsyn enligt DOS-lagen. I Diggs tillsyn blir nästintill ingen av de webbsidor som granskas godkända. De vanligaste bristerna har varit återkommande under de två tillsynsperioderna, enligt Digg.[79]

Några myndigheter tycks ha ett mer systematiskt arbete. Det gäller Försäkringskassan, Skatteverket och Arbetsförmedlingen. Försäkringskassan har under flera år haft samarbete med Begripsams användarnätverk som består av användare som själva har kognitiva funktionsnedsättningar. De har granskat sjukpenningtjänsten och underhållsbidrag för att se hur dessa tjänsters digitala design fungerar för de här användargrupperna. Det finns dock ett flertal andra digitala tjänster som Försäkrings­kassan tillhandahåller som inte testats av personer med funktionsnedsättning.

Skatteverket uppger att man alltid har ambitionen att testa tjänster innan lansering. Det sker bland annat genom användartester på aktuell målgrupp. I vissa fall lanseras tjänster utan att användartester genomförs. Då är ambitionen att det genomförs utvärderingar med intern kompetens. Arbetsförmedlingen har utnyttjat Begripsam för att utveckla tillgänglighet och inkludering. Arbetsförmedlingen har även kopierat Skatteverkets arbete med att ta fram en intern referensgrupp med anställda som har funktionsnedsättningar och som involveras för att testa tillgänglighet.

Några myndigheter uppger att de vid något tillfälle har testat sina tjänster på användare med behov av särskilt stöd. CSN svarar att de tjänster som är utvecklade i gammal teknik inte är tillgänglighetsanpassade. Nya tjänster tas fram i enlighet med framtagna riktlinjer, men testas inte på användare med behov av särskilt stöd. CSN har vid något tillfälle låtit en extern aktör testa tjänsternas tillgänglighet med hjälpmedel som ofta används av människor med synnedsättning. Transportstyrelsen uppger att tester för användare med behov av särskilt stöd har genomförts i liten omfattning. Polismyndighetens svarar att myndighetens e‑tjänster har granskats av externa specialister utifrån tillgänglighetsperspektivet.

Trafikverket uppger att de använt användartester, men att det inte tagits särskild hänsyn till tillgänglighetsaspekten för exempelvis kunder med kognitiva funktionsnedsättningar. Pensionsmyndigheten uppger att de lät externa leverantörer testa alla digitala tjänster när de fördes över från en gammal plattform till en ny. Det var ett projekt som pågick åren 2014–2019.

Kronofogdemyndigheten har inte låtit kunder eller direkta användare med behov av särskilt stöd testa myndighetens tjänster. Detta är till stor del kopplat till ovan nämnda svårighet som myndigheten har med att hitta och dokumentera användare som är villiga att delta i användartester. Myndigheten har i stället valt att låta externa testare särskilt specialiserade på tillgänglighet testa varje ny digital tjänst. UHR har inte testat antagning.se på användare med behov av särskilt stöd.

5.2.3 Interna tillgänglighetsexperter finns på några myndigheter

I granskningen har det framkommit att några myndigheter har interna tillgänglighetsfunktioner. Ett exempel är Arbetsförmedlingen där det till exempel finns interna tillgänglighetscoacher och experter som arbetar med undertexter, syntolkning och tillgänglighetsanpassning av dokument. Det finns även en så kallad chief accessibility officer som samordnar frågor kring digital tillgänglighet och inkludering. Ytterligare ett exempel är Försäkringskassan där det finns en stödfunktion i form av Strategiskt forum för digital tillgänglighet och inkluderande design. Försäkringskassan har även en intern expert som arbetar strategiskt med inkluderande design.

På Pensionsmyndighetens kommunikationsavdelning finns ägare och ansvarig för arbetet med digital tillgänglighet. Inom myndigheten finns också så kallade superanvändare som arbetar med digital tillgänglighet. På varje avdelning finns även samordnare som är ansvarig för koordinering av digitala tillgänglighetsfrågor. På Skatteverket är det kundmötesavdelningen som har ansvar på området digital tillgänglighet. Frågorna hanteras av ett centralt ux-team på avdelningens tjänsteutvecklingsenhet.

På några myndigheter ligger ansvaret på en viss enhet, men inte på en särskilt utpekad person. Det kan till exempel, som på Transportstyrelsen, betyda att kommunikationsavdelningen ansvarar för att ge råd och stöd till övriga avdelningar. På CSN är det enheten för verksamhetsstöd som ger stöd och råd.

Några myndigheter uppger att ansvaret i stället ligger på samtliga medlemmar i de team som arbetar med att utveckla de digitala tjänsterna. Det gäller Kronofogdemyndigheten, Polismyndigheten och UHR. Trafikverket uppger att det saknas en gemensam modell på myndigheten, men att de genomförde en tillfällig kompetenssatsning för att säkerställa att tillgänglighetslagstiftningen efterlevs.

5.3 Flera utmaningar i informationsutbytet mellan myndigheter

I kapitel 4 konstaterar vi att myndigheterna är långt ifrån ambitionen om att en användare bara ska behöva lämna en uppgift en gång. Arbetet med att utveckla digitala tjänster innebär inte bara ett arbete inom en myndighet utan också samverkan mellan flera myndigheter. Det kan handla om informationsutbyte i löpande drift, men är också ett utvecklingsarbete för att underlätta sådant informationsutbyte. Den sammantagna bilden är att informationsutbytet försvåras av regelverket, men också att en hel del arbete i myndigheterna inte har hunnits med ännu.

5.3.1 Utbyte av uppgifter mellan myndigheter är inte helt enkelt

En myndighet ska inom sitt verksamhetsområde samverka med andra myndigheter och i rimlig utsträckning hjälpa den enskilde genom att själv inhämta upplysningar eller yttranden från andra myndigheter.[80] En viktig del i samverkan är utbyte av uppgifter mellan myndigheterna och även mellan olika verksamhetsgrenar inom en myndighet.[81]

Utbyte av uppgifter mellan myndigheter kan inte ske helt fritt.[82] Det beror på att sekretessen även gäller mellan myndigheter och mellan självständiga verksamhetsgrenar inom en myndighet.[83] För att myndigheter ska kunna utföra sina uppgifter måste de ibland få tillgång även till sekretessbelagd information hos andra myndigheter. Därför finns det sekretessbrytande bestämmelser. Dessa bestämmelser finns i 10 kap. offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Som huvudregel gäller också att ett utlämnande ska föregås av en begäran om utlämnande av en eller flera uppgifter.

En myndighet ska i en sådan situation på begäran av en annan myndighet lämna ut uppgifter som den förfogar över om inte uppgiften är sekretessbelagd eller det skulle hindra arbetets behöriga gång.[84] Det går därför med nuvarande lagstiftning inte att enkelt erhålla information från andra myndigheter i de digitala tjänsterna.

5.3.2 Folkbokföringsuppgifter används av många myndigheter

Som vi beskriver i avsnitt 4.2.1 är det främst folkbokföringsuppgifter som finns förifyllda i de digitala tjänsterna. Folkbokföring är registrering av grundläggande personuppgifter såsom födelsedatum eller ålder, födelseort, kön, make/maka, barn och bostadsadress om de individer som utgör landets befolkning. Skatteverket ansvarar för folkbokföringsregistret i Sverige. Uppgifterna som registreras i folkbokföringen är som huvudregel offentliga, men undantag i form av sekretess kan råda för enskilda personer.

En myndighet får ha så kallad direktåtkomst till uppgift om person- eller samordningsnummer, namn, adress, folkbokföringsfastighet, lägenhetsnummer, distrikt och folkbokföringsort samt avregistrering från folkbokföringen. En myndighet får – med vissa undantag – även ha direktåtkomst till andra uppgifter i databasen om myndigheten behöver uppgifterna för att fullgöra sitt uppdrag och får behandla dem. I granskningen framkommer att många myndigheter använder data från folkbokföringen i sina digitala tjänster och att det sannolikt också är den typ av information som oftast förs över mellan myndigheter. I granskningen har det inte framkommit att det skulle finnas några större problem specifikt kopplade till överföring av folkbokföringsuppgifter. Det bör dock noteras att möjligheten att använda samordningsnummer och ändringsavisera dessa är begränsad hos flera myndigheter, särskilt Försäkringskassan.

5.3.3 Informationsöverföring utförs ofta manuellt och tar tid

När myndigheter tillhandahåller digitala tjänster behöver uppgifter ofta inhämtas från andra myndigheter. Till följd av ovan nämnda regelverk och andra förhållanden får detta arbete ofta ske på ett manuellt och omständligt sätt.

Ett exempel är CSN som i sitt arbete med att kontrollera och söka adressuppgifter till personer som är bosatta utomlands behöver hämta uppgifter från passregistret via Polismyndigheten. Hanteringen är i dag manuell och CSN skickar en lista med personnummer med e-post till Polismyndigheten som i sin tur återkopplar via e‑post. En möjlighet att inhämta uppgifter elektroniskt hade underlättat för både CSN och Polismyndigheten.

Ett annat exempel är Försäkringskassan som enligt bestämmelserna i socialförsäkringsbalken (SFB) har en långtgående rätt att begära uppgifter från andra parter och ta emot uppgifterna digitalt.[85] Vissa myndigheter har också rätt att skicka uppgifterna till Försäkringskassan digitalt.[86] Men för att kunna begära uppgifterna behöver Försäkringskassan oftast skicka ett personnummer till den andra parten – och rätten att göra detta är reglerad i Förordning (2003:766) om behandling av personuppgifter inom socialförsäkringens administration. Detta begränsar Försäkringskassans möjlighet till informationsutbyte, särskilt som det enbart är för vissa uppräknade förmåner som Försäkringskassan kan begära månadsvisa inkomstuppgifter från Skatteverket.

Ett tredje exempel är Pensionsmyndigheten som när det gäller tjänsten söka allmän pension inte får ta emot uppgifter elektroniskt om utländska pensioner från Skatteverket i de fall de är skattepliktiga i Sverige. Enligt Pensionsmyndigheten skulle handläggningen för denna tjänst både kunna förkortas och felutbetalningarna minskas om de fick tillgång till dessa uppgifter elektroniskt. Detsamma gäller handläggningen av bostadstillägg och efterlevandepension.[87]

I vissa fall hämtas uppgifter från andra myndigheter in i efterhand. Ett exempel är tjänsten ansök om bostadsbidrag där Försäkringskassan gör en avstämning/kontroll med Skatteverket året efter ansökan beviljats för att se om uppgifterna stämde. Om den som ansökt hade en annan inkomst än vad som skrevs i ansökan sker en korrigering av bidraget i efterhand.

5.3.4 I vissa fall har olika insatser inte hunnits med

Det är inte alltid som regelverk hindrar möjligheten att utforma effektiva digitala tjänster; ibland har myndigheterna helt enkelt inte hunnit med att tekniskt genomföra nödvändiga förändringar för att effektivare utnyttja information från andra myndigheter.

Ett exempel är Transportstyrelsen, som skulle vinna på att få olika grundläggande uppgifter om företag från Bolagsverket, men inte ännu har hunnit genomföra nödvändiga implementeringar. För Transportstyrelsen gäller detsamma för flera andra typer av information, som registerdata från Socialstyrelsen över legitimerad hälso- och sjukvårdspersonal i syfte att kontrollera läkarlegitimationer. Enligt Transportstyrelsen behövs förändringar av förordningen om belastnings- respektive misstankeregister, om kontroll av personer inom luftfart ska kunna ske. Kronofogdemyndigheten uppger att de fått lägga kraft på att avveckla sina stordatorsystem och att de därför fortfarande har ett stort fokus på att utveckla interna handläggningssystem och att digitalisera tjänster gentemot kund, och därför inte kommit lika långt med att bedöma vilken information från andra myndigheter som behövs. Under hösten 2022 avser dock Kronofogdemyndigheten att försöka etablera ett digitalt flöde mellan Sveriges domstolar och myndigheten vad gäller mål om betalningsföreläggande (e-skick). På längre sikt ska även enheterna för skuldsanering, verkställighet och konkurstillsyn kunna utbyta information strukturerat med Sveriges domstolar. Några sådana utvecklingsinitiativ är dock ännu inte inplanerade.

Arbetsförmedlingen önskar information om körkort och dess behörighetsnivåer från Transportstyrelsen, för att höja kvaliteten i handläggningen. Myndigheten har dock hittills inte undersökt hur detta skulle gå till i praktiken.

Trafikverket uppger att även om rättsliga hinder finns så finns en hel del andra hinder som kan lösas ut i samverkan med andra statliga och kommunala myndigheter. Trafikverket uppger att man ännu inte har löst ut frågan med Transportstyrelsen om att automatiskt få tillgång till deras utbildarregister.

5.4 Kostnadsnyttoanalyser används inte alltid

Att utveckla digitala tjänster genererar kostnader, men också nyttor som ofta överstiger kostnaden. Granskningen visar att kostnadsnyttoanalyser används som prioriteringsgrund och beslutsunderlag, vilket stämmer överens med Diggs vägledningar. Vi bedömer dock att det finns flera brister i myndigheternas arbete med att ta fram och använda kostnadsnyttoanalyser.

5.4.1 Att utveckla digitala tjänster genererar både kostnader och nyttor

Typiskt för utvecklingsprojekt kopplade till en myndighets digitala tjänster är att de är resurskrävande. Samtidigt leder projekten också till kostnadsbesparingar för myndigheten själv och för de medborgare som använder tjänsten. Eftersom det ofta finns ett stort antal möjliga utvecklingsprojekt att välja mellan och alla inte heller kan genomföras på en gång, är det viktigt att det finns en systematisk prioritering av de möjliga projekten. Det kräver i sin tur prioriteringskriterier. Riksrevisionens utgångspunkt är att dessa bör vara baserade på kostnadsnyttoanalyser, och att utvecklingsprojekt med förhållandevis stor nytta i förhållande till resursinsats ska ha företräde.

Ett exempel på ett projekt med tydlig positiv nettonytta är Försäkringskassans projekt Digitala brev först. Projektet gick ut på att skicka digital post, i stället för fysisk. Utvecklingsprojekt av den här typen belastar inte myndighetens kostnader långsiktigt, givet att beräkningarna är korrekta.

• Totala projektkostnader åren 2018–2019: 13 248 342 kr
• Totala nyttor åren 2019–2024: 26 100 000 kr
• Typ av nyttor: inbesparad fysisk administration

5.4.2 Digg har vägledningar kring nyttorealisering

Digg använder begreppet nyttorealisering för att beteckna prioriteringsgrunden. Digg har utformat en vägledning som dels innehåller en närmare beskrivning av hur nyttorealiseringen bör beräknas, dels en processbeskrivning för hur arbetet bör bedrivas. Vägledningen ska vara ett konkret stöd till offentliga organisationer i arbetet med behovsdrivet och värdebaserat förändringsarbete, för att stärka förmågan att optimera och realisera nyttor.

Vägledningarna bygger på tidigare vägledningar från ESV. Vägledningarna är inte helt tydliga, bland annat ger Digg inga råd kring frågan om vad som är lämplig diskonteringsränta vid nyttoberäkningar.[88] I intervju säger dock företrädare för Digg att kostnadsnyttoanalyser bör vara grund för interna prioriteringar och att positiv nettonytta bör vara avgörande för att ett projekt ska genomföras.

Digg samordnar även ett nationellt nätverk för nyttorealisering, som är ett forum för informations- och erfarenhetsutbyte. Det är totalt 300 medlemmar i nätverket, de flesta kommuner eller regioner. Antalet statliga myndigheter i nätverket är 36, och alla stora myndigheter med mycket medborgarkontakter är med. Ett samarbete sker även i arbetet inom Ena, där nyttorealisering är ett kompetensområde som utgör stöd till de tekniska byggblocken inom Ena. (Läs om Ena i avsnitt 6.2.5.)

Digg följer löpande upp statliga myndigheters digitalisering, senast 2021.[89] I rapporten konstaterar Digg att statsförvaltningen som helhet behöver bli bättre på att prioritera, styra och realisera verksamhetsutveckling och att mognaden inom området är låg. Digg uppger dock att man i dag inte följer upp i vilken grad som statliga myndigheter följer Diggs vägledningar vad gäller kostnadsnyttoanalyser.

Digg har fått i uppdrag av regeringen att ta fram en modell och verktyg för beräkning och visualisering av kostnadsnyttoanalyser ur ett samhällsekonomiskt perspektiv.[90] I denna del ska myndigheten bland annat dra nytta av det arbete och de erfarenheter som Post- och telestyrelsen (PTS) har från uppdraget att ta fram en modell för beräkning av nyttan med att använda bredbandstjänster i offentlig verksamhet, den så kallade Digitaliseringssnurran. Uppdraget rapporterades till regeringen den 1 mars 2023.

5.4.3 Flera myndigheter använder sig av kostnadsnyttoanalyser

De flesta av de tio myndigheter som är föremål för denna granskning använder sig av någon form av kostnadsnyttoanalyser. Samtidigt arbetar myndigheterna med sådana kalkyler på olika sätt och de exempel på analyser som vi tagit del av utgår inte ifrån en enhetlig modell som exempelvis bygger på Diggs vägledningar.

Trafikverket arbetar med en portföljstruktur som består av en central utvecklingsportfölj för projekt som kostar mer än 3 miljoner kronor och/eller har hög komplexitet, samt ett flertal verksamhetsanknutna utvecklingsportföljer. Dessa portföljer har delvis utvecklat olika arbetssätt och inom de flesta finns någon form av interna kriterier för prioritering. Enligt myndigheten ska alltid kostnadsnyttoanalyser tas fram och användas som en grund för beslut.

Försäkringskassan säger att de tillämpar en portföljstyrning där portföljägaren prioriterar och styr över portföljens innehåll. Till grund för prioriteringen finns olika kriterier, exempelvis strategisk nytta, regelefterlevnad och livscykelhantering. Inom ramen för sådana kan kostnadsnyttoanalyser användas. Det finns inga övergripande prioriteringsriktlinjer inom myndigheten annat än vad som kan härledas till Försäkringskassans verksamhetsplan.

Pensionsmyndigheten uppger att de tar fram underlag som ligger till grund för bedömning och prioritering av utvecklingsinitiativ. Av underlaget ska framgå på vilket sätt föreslagen utveckling bidrar till myndighetens strategiska mål och inriktning, uppskattning av kostnad för föreslaget arbete, kapacitetsåtgång för föreslaget arbete, uppskattade kvantitativa och kvalitativa effekter samt analys av risker. För små utvecklingsprojekt tas dock inte så omfattande underlag fram.

CSN arbetar med interna kriterier för vad som prioriteras för genomförande. Myndighetens ledningsgrupp fastställer dessa kriterier och prioriteringar en gång per år. Kriterierna utgår från myndighetens långsiktiga inriktningar som bryts ner i effekter som ska uppnås. Ledningsgruppen gör inför varje planeringsomgång en prioritering av vilka effekter som är viktigast. Inför 2023 har ledningsgruppen prioriterat utvecklingsinsatser som bidrar till effektivare kundverksamhet och utvecklingsverksamhet, rätt kompetens samt förbättrad säkerhet. Kostnadsnyttoanalyser tas fram som underlag vid dessa planeringsprocesser.

Kronofogdemyndigheten uppger att man inför varje utvecklingsprojekt tar fram ett så kallat business case, vari en kostnadsnyttokalkyl ingår. Prioritering och beslut om finansiering sker i Kronofogdemyndighetens portföljstyrningsutskott. Det är nyttan i relation till kostnaden som ska avgöra vilka utvecklingsinitiativ som genomförs.

5.4.4 Vissa myndigheter använder sällan kostnadsnyttoanalyser

Det finns myndigheter som uppger att de inte använder kostnadsnyttoanalyser på ett systematiskt sätt. Skatteverket säger sig inte ha några uttalade kriterier, men arbetar aktivt med prioriteringar. Myndigheten tar däremot fram en så kallad lean business case för alla större utvecklingsinsatser oavsett ändrad lagstiftning eller inte. Sådana case innehåller moment av både kostnadsuppskattningar och nyttobedömningar. UHR har hittills inte heller använt kostnadsnyttoanalyser och har inte heller några centrala riktlinjer för detta.

Arbetsförmedlingen uppger att prioriteringar, både strategiska och taktiska, sker på flera nivåer i organisationen och utgår från myndighetens verksamhetsplan. Hittills har myndigheten inte systematiskt använt kostnadsnyttoanalyser för sina interna prioriteringar, men det har pågått ett arbete med att utveckla ett systematiskt arbetssätt inom ramen för ett verksamhetsutvecklingsinitiativ. Från slutet av 2022 och framåt kommer det enligt myndigheten att finnas krav på att ta fram kostnadsnyttokalkyler för större strategiska utvecklingssatsningar med it-innehåll.

Transportstyrelsen använder sig inte av några myndighetsövergripande kriterier som tillämpas av alla verksamhetsområden. Man använder kriterier, men i olika omfattning och viktningen kan skilja sig åt mellan olika verksamhetsområden. Det förekommer inte någon särskild kostnadsnyttoanalys riktad specifikt mot utveckling av digitala tjänster. Eftersom det ofta är lagkrav som tvingar fram utvecklingen har kostnader beaktats, sällan nyttorna. Kostnadsnyttoanalyser kan däremot förekomma vid val mellan olika tekniska lösningar.

5.4.5 Myndighetens nyttor viktigare än medborgarnas nyttor

Inom ramen för denna granskning har vi tagit del av ett begränsat antal exempel på analyser som har använts inom de aktuella myndigheterna. I exemplen vi fått ser vi att kostnaderna för utvecklingsprojekten tycks beräknas noggrant, liksom de nyttor som uppstår för den aktuella myndigheten. Däremot ser vi inte att det på samma sätt görs en kvantifiering av medborgarnas nyttor.

En förklaring skulle kunna vara att det är lättare att kvantifiera den egna organisationens nyttor jämfört med medborgarnas. En annan förklaring kan vara att projektet visar sig vara lönsamt redan vid en jämförelse av de egna kostnaderna och nyttorna, och att det därför inte bedöms vara ändamålsenligt att även lägga resurser på att bedöma medborgarnas nyttor. Denna typ av förenklade analyser innebär samtidigt att hela nyttan med ett digitalt utvecklingsprojekt inte tas fram. Analysen får därmed karaktär av företagsekonomisk modell snarare än samhällsekonomisk.

5.4.6 Kostnadsnyttoanalyserna tas ibland fram för sent

Digg framför i intervjuer att det ofta tas fram kalkyler för sent, under själva projektets gång. Det är viktigt att dessa kalkyler genomförs tidigt, innan beslut tas. Digg menar också att de sett exempel där myndigheter inte prioriterar att ta fram nyttokalkyler. Enligt Digg är detta en viktig orsak till att kompetensområdet ”samhällsekonomi och nytta” inom Ena verkligen behövs. Digg menar att det behövs ökad kompetens kring metoder och modeller, samt analyser som går att jämföra. De menar också att myndigheter inte kan vara beroende av konsulter i detta arbete. Om myndigheterna inte gör analyserna i en tidig fas finns en risk för att det blir för få projekt genomförda, då man kanske inte tar tillräcklig hänsyn till att utvecklingsprojekt inom digitala tjänster ofta betalar av sig på bara några få år och därefter är direkt lönsamma.