1. Inledning

1.1 Motiv till granskning

Nödnumret 112 är en viktig del av samhällets infrastruktur och behöver fungera väl.

SOS Alarm Sverige AB (nedan SOS Alarm eller bolaget) har genom alarmeringsavtalet med staten ett särskilt beslutat samhällsuppdrag att ta emot och besvara nödsamtal samt annan nödkommunikation till nödnumret 112, inklusive att bedöma och hantera de uppgifter som följer av samtalen (så kallad larmbehandling).[1] SOS Alarm ägs till hälften av staten och till hälften av SKR Företag AB (nedan SKR Företag).[2] SOS Alarm har genom alarmeringsavtalet även i uppdrag att erbjuda samhällets statliga, kommunala och regionala hjälporgan att ingå avtal om efterföljande larmbehandling.[3] SOS Alarm ska enligt alarmeringsavtalet dessutom upprätthålla och kontinuerligt utveckla sin förmåga att utföra efterföljande larmbehandling i enlighet med de separata avtalen med hjälporganen.[4] Därutöver har SOS Alarm andra uppdrag som inte direkt hör till ansvaret för nödnumret 112.[5]

Det sammantagna samhällsuppdraget är komplext och förutsätter en fungerande verksamhet med tillräcklig bemanning dygnet runt, årets alla dagar. SOS Alarm har under de senaste tio åren inte nått upp till de mål för larmbehandlingen som följer av alarmeringsavtalet och ägaranvisningarna.[6] Detta gäller till exempel målet att en hjälpsökande i genomsnitt inte ska behöva vänta längre än 8 sekunder på att få svar på 112. SOS Alarms genomsnittliga svarstider under 2021 och 2022 var 15,4 respektive 25,6 sekunder. Som en jämförelse hade det finska Nödcentralsverket, som är ansvarigt för 112-numret i Finland, under samma år genomsnittliga svarstider på 4 respektive 3 sekunder.[7]

Vi granskar om SOS Alarms larmbehandling, tillsynen av den och regeringens styrning av bolaget är effektiv. Granskningsobjekt är regeringen, SOS Alarm, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) och Inspektionen för vård och omsorg (IVO).

1.2 Övergripande revisionsfråga och avgränsningar

Den övergripande revisionsfrågan är följande:

Frågan omfattar den larmbehandling som SOS Alarm genomför samt styrningen och tillsynen av denna larmbehandling. Den övergripande frågan delas därför upp i följande delfrågor:

1. Ger SOS Alarm genom larmbehandlingen hjälpsökande i hela landet möjlighet att alltid snabbt komma i kontakt med rätt hjälporgan vid nödsituationer?
2. Är tillsynen av SOS Alarms larmbehandling effektiv?
3. Genomför SOS Alarm ett effektivt uppföljnings- och utvecklingsarbete avseende larmbehandlingen?
4. Är styrningen av SOS Alarms larmbehandling effektiv?

1.2.1 Avgränsningar

Granskningen fokuserar på det som är det huvudsakliga syftet med alarmeringsavtalet, nämligen att säkerställa en säker och effektiv 112-tjänst som ger enskilda hjälpsökande goda möjligheter att tillkalla eller komma i förbindelse med polis, ambulans och statlig eller kommunal räddningstjänst (i alarmeringsavtalet kallade samhällets hjälporgan) samt på SOS Alarms roll i den efterföljande larmbehandlingen.[8] Det innebär att vi inte kommer att granska SOS Alarms samhällsuppdrag inom följande områden som också omfattas av alarmeringsavtalet:

• ansvaret för informationsnumret 113 13[9]
• ansvaret för journumret 116 000 avseende försvunna barn[10]
• ansvaret för systemet för Viktigt meddelande till allmänheten (VMA) via mobil och fast telefoni[11]
• uppdrag att vidareförmedla information till tjänsteman i beredskap (TIB)[12].

SOS Alarm bedriver även verksamhet utöver alarmeringsavtalet. Detta omfattar tjänster inom säkerhet, jourverksamhet och trygghetstjänster. Dessa andra verksamheter har vi inte granskat.

Med anledning av att SOS Alarms roll i Sveriges krisberedskap och civila försvar är under utveckling har vi dessutom valt att exkludera de delar av alarmeringsavtalet som har bäring på arbetet med krisberedskap från granskningen.[13]

Efter en genomgång av SOS Alarms ekonomi, med utgångspunkt från bolagets ekonomiska mål, har vi valt att fokusera på utfallet i svarstider, uppföljningen, utvecklingsarbetet och styrningen avseende svarstider.[14]

I granskningen har vi huvudsakligen fokuserat på de uppdragsmål som gällde fram till och med den 1 oktober 2023. Den 2 oktober 2023 justerade ägarna uppdragsmålen i samband med en extra bolagsstämma.[15]

1.3 Bedömningsgrunder

1.3.1 Ger SOS Alarms larmbehandling hjälpsökande i hela landet möjlighet att alltid snabbt komma i kontakt med rätt hjälporgan?

Utgångspunkten för bedömningen av delfråga 1 om SOS Alarms larmbehandling är riksdagens uttalande att alarmeringstjänsten är en central samhällsfunktion som ska garantera medborgarna tillgång till en snabb, säker och effektiv larmbehandling. Vidare har riksdagen bland annat uttryck en önskan om en utveckling mot kortare svarstider för nödsamtal.[16]

Därutöver innehåller alarmeringsavtalet och ägaranvisningarna till SOS Alarm mål och krav på larmbehandlingen. Alarmeringsavtalet innehåller avsnitt som reglerar SOS Alarms åtaganden samt verksamhets- och kompetenskrav.[17] SOS Alarms ägaranvisning innehåller dessutom mål för svarstid och tid till identifierat hjälpbehov.[18]

Ett nödsamtal kan omfatta en bedömning av en hjälpsökandes medicinska tillstånd. Därmed är SOS Alarm en vårdgivare och delar av larmbehandlingen innefattar därför hälso- och sjukvårdsverksamhet och omfattas av regleringen i hälso- och sjukvårdslagen (2017:30).[19] Målet med hälso- och sjukvården är en god hälsa och en vård på lika villkor för hela befolkningen. Detta framgår av målformuleringen i hälso- och sjukvårdslagen. Vården ska ges med respekt för alla människors lika värde och för den enskilda människans värdighet. Den som har det största behovet av hälso- och sjukvården ska ges företräde till vården.[20]

Bestämmelser som kompletterar och konkretiserar detta mål återfinns i patientlagen (2014:821). I patientlagen finns bestämmelser som rör patientens möjlighet till inflytande i hälso- och sjukvården eller som har direkt betydelse för vårdens utformning. Enligt patientlagen ska hälso- och sjukvården vara lätt tillgänglig och patienten ska snarast få en medicinsk bedömning av sitt hälsotillstånd, om det inte är uppenbart obehövligt. Av patientlagen framgår också att målet med hälso- och sjukvården är en god hälsa och vård på lika villkor för hela befolkningen.[21]

De operationaliserade bedömningsgrunderna som vi kommer att använda är:

• De tidsatta målen för 112-tjänsten ska vara uppnådda och avsevärda avvikelser bör inte förekomma.
• Stora systematiska och återkommande skillnader i svarstider mellan olika delar av landet och över året ska inte förekomma.
• Vidarekopplingar från SOS Alarm till hjälporgan ska inte medföra tidsmässiga fördröjningar av larmbehandlingen.

1.3.2 Är tillsynen av SOS Alarms larmbehandling effektiv?

Utgångspunkten för bedömningen av delfråga 2, om tillsynen av SOS Alarms larmbehandling, är regeringens skrivelse En tydlig, rättssäker och effektiv tillsyn. [22] I skrivelsen, som riksdagen välkomnade, redovisar regeringen generella bedömningar av hur tillsyn bör definieras och vara utformad.[23] Enligt regeringen bör begreppet tillsyn främst användas för verksamhet som är självständig granskning för att kontrollera om tillsynsobjekt uppfyller krav i lagar och andra bindande föreskrifter, och som vid behov kan leda till beslut om åtgärder som syftar till att åstadkomma rättelse av tillsynsobjektet.[24] I skrivelsen uppger regeringen att tillsyn bör utföras av ett organ som är självständigt från den verksamhet som tillsynen riktas mot.[25] Begreppet självständig omfattar enligt oss att tillsynen ska utföras i sådan omfattning, med sådana metoder och utifrån sådant underlag, att tillsynsmyndigheten kan komma fram till en självständig bedömning. I sin skrivelse framhåller regeringen att tillsynsmyndigheten bör ha rätt att av tillsynsobjektet få del av de upplysningar eller handlingar som behövs för tillsynen.[26] Regeringen pekar även på vikten av att tillsynsmyndigheten har sanktionsmöjligheter, exempelvis möjligheten att vidta åtgärder mot tillsynsobjektet eller att besluta om föreläggande.

Tillsyn syftar till att säkerställa efterlevnad av regleringar och den förväntade effekten är att identifierade brister åtgärdas. Regeringen framhåller att tillsynsmyndigheten, när en brist konstateras vid tillsyn, måste ha möjlighet till någon form av ingripande, som ska vara effektivt och tydligt. Ingripandet ska även ha en framåtsyftande funktion och tillse att regler följs i framtiden.[27]

När tillsynsuppgifter inom ett område är fördelade på flera aktörer framhåller regeringen behovet av samordning.[28]

Utöver dessa generella utgångspunkter utgör också bestämmelser om tillsyn och kontroll av SOS Alarms åtaganden i alarmeringsavtalet och tillsynen av SOS Alarm som vårdgivare, bedömningsgrunder i granskningen.[29]

De operationaliserade bedömningsgrunderna som vi kommer att använda är:

• Tillsynen ska utgå från ett tydligt mandat, vilket innefattar
  • befogenheter som ger tillgång till de underlag som behövs i tillsynen och
  • sanktionsmöjligheter gentemot tillsynsobjektet.
• Tillsyn ska utföras över alla moment i SOS Alarms larmbehandling som har inverkan på uppdragets resultat.
• Tillsyn som utförs av flera aktörer ska samordnas.
• Tillsynen ska utföras med den frekvens, de metoder och utifrån de underlag som möjliggör en självständig bedömning av SOS Alarms larmbehandling.
• Tillsynen ska leda till att brister identifieras och åtgärdas.

1.3.3 Genomför SOS Alarm ett effektivt uppföljnings- och utvecklingsarbete avseende larmbehandlingen?

Utgångspunkten för bedömningen av delfråga 3, om SOS Alarms uppföljnings- och utvecklingsarbete av larmbehandlingen, är alarmeringsavtalet. Där anges att bolaget ska ha en organisation och teknik som säkerställer hög kvalitet och effektivitet vid fullgörandet av åtagandena.[30] SOS Alarm ska, med beaktande av samhällsutvecklingen, utveckla sin verksamhet och vid behov i samverkan med samhällets hjälporgan.[31] Dessutom ska SOS Alarm utveckla sin förmåga att utföra efterföljande larmbehandling i enlighet med separata avtal med samhällets hjälporgan.[32] Enligt alarmeringsavtalet ska SOS Alarm ISO-certifiera verksamheten och även i övrigt vidta åtgärder som syftar till att höja eller vidmakthålla kvaliteten i verksamheten.[33]

112-operatörerna, som besvarar samtalen på nödnumret 112, ska enligt alarmeringsavtalet ha erforderlig kompetens för utförandet av uppgifterna. SOS Alarm ska dessutom kontinuerligt följa upp och säkerställa kompetenskraven.[34]

Delar av larmbehandlingen innefattar hälso- och sjukvårdsverksamhet och omfattas därför av regleringen i hälso- och sjukvårdslagen. Som vårdgivare omfattas SOS Alarm även av Socialstyrelsens föreskrifter och allmänna råd om ledningssystem för systematiskt kvalitetsarbete. Enligt dessa ska SOS Alarm ha ett ledningssystem för verksamheten.[35] Ledningssystemet ska användas för att systematiskt och fortlöpande utveckla och säkra verksamhetens kvalitet.[36] Föreskrifterna anger även att SOS Alarm ska kartlägga sina processer, göra en riskanalys, bedriva egenkontroll och utreda avvikelser.[37] På grundval av det som framkommer i dessa aktiviteter ska SOS Alarm vidta de åtgärder som krävs för att säkra verksamhetens kvalitet.[38]

De operationaliserade bedömningsgrunderna som vi kommer att använda är:

• Uppföljningen ska ske löpande och systematiskt.
• Uppföljningen ska belysa de faktorer som har betydelse för verksamhetens måluppfyllelse.
• Utvecklingsinsatserna ska utgå från
  • insikter från uppföljningsarbetet och
  • synpunkter från och samverkan med samhällets hjälporgan.
• Utvecklingsinsatserna ska implementeras och deras effekter ska följas upp.

1.3.4 Är styrningen av SOS Alarms larmbehandling effektiv?

Utgångspunkten för bedömningen av delfråga 4, om styrningen av SOS Alarms larmbehandling, är alarmeringsavtalet och den statliga ägarstyrningen för bolag med särskilt beslutade samhällsuppdrag. Staten har två huvudsakliga roller i sin styrning av SOS Alarm, dels som uppdragsgivare i alarmeringsavtalet, dels som delägare tillsammans med SKR Företag.[39]

SOS Alarms uppdrag att hantera nödnumret är ett långsiktigt statligt uppdrag som i grunden är detsamma sedan det första alarmeringsavtalet slöts 2008.

Staten har även ett ansvar för att finansiera nödnumret 112 genom ersättning till SOS Alarm. Syftet med alarmeringsavtalet är att säkerställa en säker och effektiv hantering av nödsamtal och annan nödkommunikation till nödnumret 112, och därigenom skapa goda förutsättningar för en sammanhållen alarmerings­verksamhet i samhället.[40] För att uppnå detta ska staten (regeringen) ange och precisera de krav som behövs i alarmeringsavtalet med SOS Alarm.

Den statliga ägarstyrningen av bolag med särskilt beslutat samhällsuppdrag fördelar därutöver ansvar och roller till ägare och bolag som inbegriper uppgifter och verktyg. Vi beskriver detta i bilaga 1.[41]

De operationaliserade bedömningsgrunderna som vi kommer att använda är:

• Regeringens styrning ska sträva mot att SOS Alarm ska uppfylla avtalet med staten och de mål som följer av avtalet.
• Resultatet av tillsyn samt bolagets uppföljnings- och utvecklingsarbete ska beaktas i styrningen så att faktorer som påverkar måluppfyllelsen är identifierade och blir föremål för styrningsåtgärder.
• Styrningen ska vid behov omfatta åtgärder för att utveckla ändamåls­enligheten i tillsynen och bolagets uppföljnings- och utvecklingsarbete.
• Regeringens samverkan med SKR Företag som delägare ska fokusera på att alarmeringsavtalets alla delar uppfylls.[42]

1.4 Metod och genomförande

Granskningen har genomförts av en projektgrupp bestående av Dimitrios Ioannidis (projektledare) och Joakim Grausne. Två referenspersoner har lämnat synpunkter på granskningsupplägget och på ett utkast till granskningsrapporten: Birgitta Böhlin, tidigare bland annat generaldirektör för Försvarets materielverk, Tillväxtverket och Statens Fastighetsverk, verkställande direktör för Samhall AB och styrelse­ordförande för Apoteksgruppen, Lernia, Mittuniversitetet, Statens servicecenter och Almi AB, samt Katarina Bohm, docent vid Karolinska Institutet. Företrädare för Regeringskansliet (Finansdepartementet och Försvarsdepartementet), MSB, IVO och SOS Alarm har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på ett utkast till granskningsrapporten. SKR Företag, som inte är ett gransknings­objekt, har också fått möjlighet att faktagranska delar av rapporten.

1.4.1 Kvalitativa metoder

Granskningen utgår från intervjuer, dokumentstudier och beskrivande statistikbearbetningar. Sammantaget har cirka 40 intervjuer genomförts med representanter för SOS Alarm, ambulanssjukvård, kommunal och statlig räddningstjänst, polis, Regeringskansliet och flera statliga myndigheter. Skriftliga frågor har även ställts till dessa grupper.

Ett stort antal dokument har granskats:

• alarmeringsavtalet mellan staten och SOS Alarm
• ägaranvisning för SOS Alarm
• process- och rutinbeskrivningar från SOS Alarm
• riskanalyser, utredningar och uppföljningsrapporter från SOS Alarm
• revisionsrapporter gällande revision för SOS Alarms ISO-certifiering
• tillsynsrapporter, tillsynsbeslut och andra underlag i tillsynsärenden från MSB och IVO
• SOS Alarms affärsplaner, budgetäskanden, verksamhetsplaner, verksamhetsrapporter (112-rapporten), patientsäkerhetsberättelser, transparensredovisningar, årsberättelser och övrig finansiell rapportering samt SOS Alarms avtal med regioner och kommunal räddningstjänst
• styrelsens arbetsordning och styrelsens instruktion till vd
• styrelseutvärderingar
• protokoll från styrelsens revisionsutskott
• allehanda dokument avseende Regeringskansliets ägardialog med SOS Alarm.

I granskningen har vi även genomfört ett verksamhetsbesök vid SOS Alarms larmcentral i Stockholm. Vid besöket intervjuades operatörer, teamledare och gruppchefer. Dessutom genomfördes medlyssning av 112-samtal.

Vi har även deltagit på 112-rådets möte i syfte att få kunskap om formerna för och innehållet i dessa möten.

Vi har prövat möjligheten att jämföra SOS Alarms produktivitet med finska Nödcentralsverkets larmbehandling. Vi har därför inhämtat skriftlig information från Nödcentralsverket. Den insamlade informationen innefattar statistik för
2015–2022 om använda resurser och kostnader i olika nyckeltal, men även information om organisation och arbetssätt. Vår slutsats är att det är svårt att göra rättvisande jämförelser av de bakomliggande orsakerna till skillnader i svarstider. Larmbehandlingen i Sverige är uppdelad på flera parter än i Finland, utöver SOS Alarm. Vi har därför avstått från att göra en sådan jämförelse. Utfallet av medelsvarstid är däremot fullt jämförbart mellan Finland och Sverige.

1.4.2 Kvantitativa metoder

För att bedöma tillgången till 112-tjänsten och för att besvara delfråga 1 har vi analyserat samtalsdata från SOS Alarm. Datamaterialet är på samtalsnivå, vilket innebär att det finns uppgifter om varje enskilt samtal som gjordes till 112-tjänsten under 2016–2022. Materialet innehåller exempelvis uppgift om tidpunkt när samtalet inkom, besvarades, vidarekopplades och avslutades samt varifrån i landet samtalet kom.

Se bilaga 4 för en mer utförlig beskrivning av datamaterialet och en beskrivning av vissa centrala mått i denna granskning.