I detta kapitel besvarar vi den första delfrågan, om SOS Alarm genom larmbehandlingen ger hjälpsökande i hela landet möjlighet att alltid snabbt komma i kontakt med rätt hjälporgan.
Utgångspunkten är de tidsatta uppdragsmål som SOS Alarm har och som beslutats av ägarna (se mål a–b, avsnitt 2.1). SOS Alarm har under en lång tid haft svårt att nå dessa mål förutom ett. Svarstider över 180 sekunder för vårdrelaterade samtal, kan enligt SOS Alarms egna bedömningar utgöra en risk för patienterna. Samtal med så långa svarstider förekommer i varierande utsträckning men har ökat väsentligt sedan 2020.
Det finns återkommande skillnader mellan svarstider beroende på vilket län samtalen kommer ifrån. Över åren förekommer samma län återkommande bland de som har kortast svarstider. Samma sak gäller för de län som har längst svarstider. Skillnaderna har visat sig bero på SOS Alarms arbetsmodell. Vi har även iakttagit återkommande skillnader i svarstid utifrån när på året eller under veckan samtalen görs. Skillnaderna har bestått över åren, trots att de bakomliggande faktorerna har kunnat förutses.
Det förekommer långa väntetider vid vidarekopplingar av samtal till hjälporganen. Vi har dessutom identifierat att det finns ett enskilt avtal med ett hjälporgan som påverkar svarstiderna för hela 112-tjänsten negativt.
Avsnitt
3.1 Svars- och handläggningstider
Fram till och med den 1 oktober 2023 fanns det fyra uppdragsmål gällande svars- och handläggningstider för SOS Alarms särskilt beslutade samhällsuppdrag att utföra 112-tjänsten. SOS Alarm har haft svårt att uppnå tre av dessa uppdragsmål under en lång tid. De har inte nåtts någon gång under de senaste tio åren och dessförinnan nåddes ett av målen under två år. Det har funnits perioder med sjunkande svarstider men denna positiva utveckling har följts av perioder med försämrade svarstider. Undantaget är målet gällande handläggningstiden fram tills att hjälpbehov är identifierat, vilket ska ta högst 40 sekunder i genomsnitt. Detta mål har SOS Alarm uppnått sedan det infördes.
3.1.1 SOS Alarm har inte uppnått svarstidsmålen någon gång under de senaste tio åren
Tre av uppdragsmålen berör SOS Alarms förmåga att svara snabbt på inkommande samtal. Ett av dessa mål anger att den genomsnittliga svarstiden ska vara högst 8 sekunder. De två andra målen anger hur stor andel av samtalen som ska ha en svarstid om högst 15 respektive 30 sekunder. Enligt dessa ska 92 procent av samtalen ha en svarstid som är högst 15 sekunder och 100 procent en svarstid som högst är 30 sekunder. Av naturliga skäl samvarierar måluppfyllelsen på dessa mål. Om SOS Alarm är snabbare på att besvara samtal påverkas alla dessa tre mål.
SOS Alarm har inte uppnått målet om en medelsvarstid på högst 8 sekunder något år sedan 2012 (se diagram 1).[77] Målet om att 92 procent av samtalen ska besvaras inom 15 sekunder har inte uppnåtts någon gång sedan 2008 (se diagram 2).[78] Detsamma gäller målet om att alla samtal ska besvaras inom 30 sekunder (se diagram 3).
Diagram 1 Medelsvarstiden för samtal till nödnumret 112, år 2008–2022
Källa: Verksamhetsrapporter från SOS Alarm, MSB:s tillsynsrapport 2017.
Diagram 2 Andelen samtal till nödnumret 112 som besvarats inom 15 sekunder, år 2008–2022
Källa: Verksamhetsrapporter från SOS Alarm, MSB:s tillsynsrapport 2017.
Diagram 3 Andelen samtal till nödnumret 112 som besvaras inom 30 sekunder, år 2008–2022
Källa: Verksamhetsrapporter från SOS Alarm, MSB:s tillsynsrapport 2017.
SOS Alarm har i olika sammanhang gett sin förklaring till varför svarstiderna utvecklats så som de gjort. Svarstidernas ökning efter 2012 har bolaget förklarat med de neddragningar som bolaget gjorde efter flera års underfinansiering av alarmeringsavtalet. Bland annat stängdes flera larmcentraler och bolaget övergick från en regional mottagning av 112-samtal till en nationell. Förändringarna av organisation och arbetssätt skapade, enligt bolaget, påfrestningar på personal vilket i sin tur gav en ökad personalomsättning.[79] Detta bidrog till flera års förhöjda svarstider. Därefter följde några års positiv utveckling, efter 2016. Enligt bolaget skedde detta som en följd av ökad ersättning från staten samt olika insatser som genomfördes i syfte att förbättra arbetssätt och arbetsmiljö. Den sjunkande medelsvarstiden sammanföll även med minskad personalomsättning.[80] Den positiva utvecklingen bröts 2020, enligt bolaget som en följd av pandemin. [81] Pandemin innebar ökat antal samtal och restriktionerna innebar även en utmaning för SOS Alarm som arbetsgivare, då arbetet förutsätter att operatörerna är fysiskt på plats i larmcentralerna. Enligt bolaget belastades personalen hårt under denna tid, vilket senare visade sig i en mycket hög personalomsättning. Den ökade personalomsättningen innebar svårigheter att bemanna tillräckligt, vilket i sin tur medförde längre svarstider.[82] I en intern analys av orsakerna till de långa svarstiderna sommaren 2021 pekar SOS Alarm på att svarstiderna ökade exponentiellt när bemanningen inte var tillräcklig i förhållande till samtalsmängden. De konstaterar också att de inte haft tillräckligt med personal och att detta inneburit att de inte kunnat bemanna upp till grundbemanningen. SOS Alarm lyfter fram arbetstidslagstiftningen som en försvårande faktor i detta sammanhang, då den omöjliggjorde schemaläggning av befintlig personal i den utsträckning som skulle ha behövts.[83]
Det fjärde uppdragsmålet avser tiden det tar för SOS Alarm att ta emot samtalet och identifiera hjälpbehovet – tid till identifierat hjälpbehov. Tiden fram till att hjälpbehovet är identifierat ska inte överstiga 40 sekunder i genomsnitt. [84] Sedan målet infördes 2017 har SOS Alarm uppnått målet varje år (se diagram 4). År 2022 var tid till identifierat hjälpbehov 34 sekunder i genomsnitt.
Diagram 4 Tid till identifierat hjälpbehov vid samtal till nödnumret 112, år 2017–2022
Källa: SOS Alarms årsberättelser åren 2017–2022.
Tiden till identifierat hjälpbehov inkluderar även samtalets svarstid. Vi kan därför konstatera att hjälpbehovet fastställs mycket snabbt när samtalet väl besvarats – så pass snabbt att målet med en genomsnittlig tid till identifierat hjälpbehov på 40 sekunder uppnåddes, även när medelsvarstiden var 25,6 sekunder 2022. Det bör noteras att ett identifierat hjälpbehov är ett tidigt första steg i bedömningen av situationen och hjälpbehovet. Under de år som målet gällande tiden till identifierat hjälpbehov har funnits, har det i genomsnitt tagit 8–17 sekunder från det att samtalet besvarats till det att hjälpbehovet identifierats. Att hjälpbehovet identifieras innebär i praktiken att 112-operatören konstaterar att det finns ett hjälpbehov, men inte hjälpbehovets omfattning eller detaljerna kring det. En mer detaljerad bild av hjälpbehovet får 112-operatören i den efterföljande intervjun. Om den hjälpsökande befinner sig i en del av landet där ansvarigt hjälporgan själv sköter sin efterföljande larmbehandling, så vidarekopplas samtalet direkt efter att hjälpbehovet fastställts.[85] Enligt de nya uppdragsmål som beslutades i oktober 2023 ska tiden från att anropet besvaras till att hjälpbehovet identifierats, i genomsnitt inte överstiga 18 sekunder.[86]
3.1.2 Antalet samtal med långa svarstider ökar
Bakom den genomsnittliga svarstiden finns stora variationer i hur lång tid det tar för SOS Alarm att svara på inkommande samtal. SOS Alarm har i en riskanalys av fördröjd vård vid långa väntetider identifierat att väntetider under 180 sekunder sällan utgör en patientrisk.[87] I vårdärenden kan svarstider längre än så direkt påverka utgången i ärendet, vilket även konstaterats i flera fall.[88] Någon motsvarande tidsgräns för andra typer av ärenden finns inte, även om det finns forskning som pekar på riskerna och kostnaderna med fördröjd larmbehandling vid räddningstjänstens insatser.[89] Men då det är omöjligt att på förhand, innan operatören svarat, veta vilket typ av ärende det rör sig om är tidsgränsen på 180 sekunder intressant att studera för alla inkommande samtal.
Diagram 5 Antal samtal med svarstider över 180 sekunder, år 2016–2022
Källa: Riksrevisionens bearbetning av samtalsdata från SOS Alarm.
Vi kan konstatera att antalet samtal med svarstider på mer än 180 sekunder ökade väsentligt under 2021 och framför allt under 2022 (se diagram 5). Dessa samtal med långa svarstider utgör en mycket liten andel av det totala antalet besvarade samtal till 112-numret.[90] Men, precis som SOS Alarm själva konstaterat, är varje samtal med en så pass lång svarstid en patientrisk. Vi kan också konstatera att dessa långa svarstider inte synliggörs i målen för 112-tjänsten och inte heller i SOS Alarms verksamhetsrapporter.[91] I en nationell tillsyn av SOS Alarm, med anledning av de försämrade svarstiderna under 2022, pekar även IVO på riskerna med dessa långa svarstider.[92]
3.2 Variationer i svarstider över landet och över tid
Det finns återkommande skillnader mellan svarstider beroende på vilket län samtalen kommer ifrån. Under den undersökta perioden, 2016–2022, är det i hög grad samma län som har kortast svarstider och samma län som har längst svarstider. Storleken på skillnaderna varierar mellan åren men den tenderar att öka under de år då svarstiderna ökar. Orsaken till skillnaderna går, enligt SOS Alarm, att finna i deras arbetsmodell.
Vi har även iakttagit återkommande skillnader i svarstid beroende på när på året eller när under veckan samtalen kommer. Dessa skillnader förekom under hela den undersökta perioden (2016–2022) men, precis som med skillnaderna utifrån vilket län samtalet kommer ifrån, tenderar skillnaderna att bli större när svarstiderna ökar.
3.2.1 Medelsvarstiderna skiljer sig åt beroende på var i landet nödsamtalet kommer från
SOS Alarm arbetar sedan 2015 med det som kallas nationell mottagning av anrop till nödnumret 112. Det innebär att samtal inte nödvändigtvis kopplas till den geografiska larmcentral som ligger närmast, utan samtalen kan tas emot var som helst i landet där det finns ledig kapacitet. En konsekvens av detta är att skillnader i hur de olika larmcentralerna presterar inte leder till skillnader i svarstider baserat på varifrån i Sverige samtalet kommer. Trots detta konstaterar vi att det finns systematiska skillnader i svarstider utifrån vilket län som samtalet ringdes från. Skillnaderna i medelsvarstid mellan samtal från olika län har dessutom ökat under de senaste åren. Dessa skillnader medför också att måluppfyllelsen på de tidsatta uppdragsmålen skiljer sig åt beroende på varifrån samtalet kommer.
När vi jämför medelsvarstiderna för samtal från olika län ser vi att samtal från vissa län besvaras snabbare än samtal från övriga län. Exempelvis har samtal från Uppsala län besvarats snabbast i landet under de senaste fem åren. Skillnaden i svarstid var som störst 2022 då Uppsala läns samtal besvarades tio sekunder snabbare i genomsnitt än svarstiden totalt i landet.
Vi kan också se att samtal från vissa län får vänta längre än andra samtal på att bli besvarade. Exempelvis har samtal från Gotlands län tagit längst eller näst längst tid att besvara under sex av de sju senaste åren. Även i detta fall var skillnaden störst 2022 då samtal från Gotlands län tog 31 sekunder att besvara, i jämförelse med 26 sekunder för hela landet. Skillnaden i jämförelse med det län vars samtal besvaras snabbast (Uppsala) uppgick samma år till 16 sekunder i genomsnitt.
Skillnaderna mellan samtal från olika län var som störst 2022 och betydligt mindre längre tillbaka i tiden (se diagram 6). Men oavsett storleken på skillnaden är det ofta samma län som återfinns bland länen med kortast respektive längst medelsvarstid.
Diagram 6 Medelsvarstid för samtal från det län med längst och kortast medelsvarstid samt medelsvarstiden för Sverige, år 2016–2022
Källa: Riksrevisionens bearbetning av samtalsdata från SOS Alarm.
Skillnader i medelsvarstid för samtal från olika län kan uppkomma slumpmässigt, men återkommande skillnader mellan olika län, såsom dessa, indikerar att det finns andra orsaker till skillnaderna. Detta bekräftas även av SOS Alarm. Enligt bolaget har man haft olika arbetsmodeller för hur andra funktioner än 112‑operatörer loggar in och besvarar 112-samtal. En av dessa modeller har påverkat svarstiderna för samtal från Sjukvårdens larmcentrals upptagningsområde, det vill säga Uppsala, Västmanlands och Södermanlands län.[93] I SOS Alarms larmcentraler finns 112-operatörer som tar emot samtal och oftast genomför intervjun. I larmcentralen finns även andra funktioner, exempelvis räddningsåtgörare och ambulansdirigent, som ansvarar för att dirigera räddningstjänst respektive ambulans till platsen där det finns ett hjälpbehov. Dessa kan vid lugna stunder även ta emot 112-samtal. Detta kallas för att de är sekundärsinloggade för att ta emot 112-samtal. För att dessa inte ska bli fast i ett långt nödsamtal har de, enligt SOS Alarm, tilldelats samtal från Sjukvårdens larmcentrals upptagningsområde, vilket påverkat medelsvarstiderna för samtal från dessa län. Dessa samtal kan nämligen förväntas bli korta då alla vårdsamtal vidarekopplas direkt till Sjukvårdens larmcentral. SOS Alarm gör kontinuerligt justeringar i hur samtal fördelas och vilka samtal som besvaras av sekundärinloggade. I dagsläget menar bolaget att de arbetar enligt en modell som förväntas leda till mindre skillnader. Enligt denna ska samtal från länen som motsvarar Sjukvårdens larmcentrals upptagningsområde inte längre besvaras av sekundärinloggade, utan enbart placeras i den nationella kön. Sekundärinloggade som har möjlighet att ta ett nödsamtal, ska i stället besvara samtal från de län som tillhör den larmcentral där de är placerade. [94]
SOS Alarms förklaring till att samtal från vissa län återkommande har längre svarstid än genomsnittet, är att de i vissa fall har få lokalt placerade sekundärinloggade som kan stötta den lokala 112-kön, vilket gör att deras väntetid kan bli lite längre än på de platser där de har sekundärinloggade som tar lokala 112-samtal.[95]
För Gotland är SOS Alarms förklaring, utöver att det saknas lokalt inloggade 112‑operatörer på Gotland, att en stor andel av samtalen tas emot under sommarmånaderna. Som vi beskriver nedanför är medelsvarstiden för hela riket längre under dessa månader, vilket således påverkar Gotlands medelsvarstid negativt. [96]
Sammanfattningsvis är vår iakttagelse att SOS Alarms arbetssätt orsakar återkommande systematiska skillnader i svarstider mellan länen.
3.2.2 Variationer i medelsvarstider följer förutsägbara förändringar i antalet inkommande samtal
Mängden samtal till nödnumret 112 varierar över dygnet, veckan och året, vilket är något som SOS Alarm behöver ta hänsyn till vid bemanningen av 112-tjänsten.
Samtalens fördelning över dygnets timmar har varit stabil sedan 2016. Drygt 60 procent av samtalen har under vart och ett av åren sedan dess inkommit mellan klockan 12 på dagen och midnatt. Även fördelningen av samtalen mellan veckans dagar har varit relativt stabil. Helg (lördag och söndag) innebär fler samtal än vardagar, undantaget för fredagar då fler samtal sker än på söndagar. Detta mönster har varit stabilt under alla de sju år som vi har studerat. Samtalens fördelning över årets månader varierar i högre grad från år till år. Vissa mönster i fördelningen av samtal går dock att skönja. Det sker genomgående fler samtal under sommarmånaderna (juni, juli och augusti) än övriga månader. Denna skillnad var störst 2018–2020 då drygt 10 procent fler samtal genomfördes per dag i genomsnitt under sommaren, än under övriga månader. Att fler samtal görs under sommarmånaderna är ett mönster som går igen under alla de undersökta åren.
Dessa mönster i fördelningen av samtal har varit bestående under samtliga år som vi undersökt. Det har därmed funnits goda förutsättningar för SOS Alarm att förutse dessa mönster och bemanna verksamheten i enlighet med dessa, för att på så sätt undvika belastningstoppar och fördröjda svarstider. Men trots detta kan vi konstatera att flera av dessa skillnader åtföljs av en skillnad i svarstiden. Detta är särskilt påtagligt under sommaren. Skillnaden mellan svarstiden under sommarmånaderna (juni, juli och augusti) i jämförelse med övriga månader uppgick under 2022 till 16 sekunder och under 2021 till 14 sekunder (se diagram 7). Skillnaden är mindre tidigare år, men den finns under alla de år som vi undersökt.
Diagram 7 Skillnad i svarstid mellan sommarmånader (juni, juli och augusti) och övriga månader, år 2016–2022
Källa: Riksrevisionens bearbetning av samtalsdata från SOS Alarm.
SOS Alarm menar att anledningen till att dessa skillnader kvarstår, trots att de borde gått att förutse, är att semesterlagstiftningen i Sverige innebär att samtliga medarbetare ska beredas fyra veckors sammanhängande semester. Detta i kombination med den långa utbildningstiden gör det svårt för bolaget att rekrytera tillfällig personal.[97]
Även när det gäller skillnaden mellan lördagar och söndagar i förhållande till vardagar finns en skillnad i medelsvarstid (se diagram 8). Den är inte lika stor som när det gäller årstiderna och förefaller dessutom ha minskat under de senaste åren.
Diagram 8 Skillnad i svarstid mellan helg (lördag och söndag) och vardagar, år 2016–2022
Källa: Riksrevisionens bearbetning av samtalsdata från SOS Alarm.
Enligt SOS Alarm är dessa skillnader en konsekvens av hur bolaget schemalägger. Enligt bolaget ökar personalomsättningen om de schemalägger medarbetarna på för många helger. För att medelsvarstiden inte skulle påverkas krävs att medarbetarna schemaläggs i snitt 60–65 procent av alla helger, men bolaget tillämpar att medarbetarna schemaläggs max 50 procent av helgerna. Undantaget är ett begränsat antal medarbetare som har helgschema och därmed får en större arbetstidsförkortning.[98]
3.3 Vidarekoppling av samtal från SOS Alarm till hjälporganen
En vidarekoppling innebär att ett samtal kopplas över från SOS Alarm till ett hjälporgan. Vidarekopplingar görs bland annat till Sjukvårdens larmcentral.[99] I dessa vidarekopplingar är det den mottagande partens ansvar att svara så snabbt som möjligt på SOS Alarms anrop. Vidarekopplingarna sker oftast utan större tidsförluster. Det förekommer dock samtal med långa väntetider för Sjukvårdens larmcentral (över 180 sekunder).
När samtalet inte vidarekopplas blir hjälporganen inkopplade via medlyssning. Det innebär att hjälporganet lyssnar in på det samtal som SOS Alarm utför. I vissa fall har hjälporganet en aktiv roll i samtalet, och i andra fall lyssnar de enbart. Vid medlyssning kan det ske en fördröjning när hjälporganet förväntas ha en aktiv roll i samtalet. Ett exempel på detta är SOS Alarms avtal med Västra Götalandsregionen, där regionen har åtagit sig att via medlyssning bedöma och prioritera alla 112‑ärenden som tillfaller dem.[100] Om regionen inte besvarar SOS Alarms begäran om att göra denna bedömning inom 30 sekunder, tar SOS Alarm över ansvaret. För denna redundans betalar regionen en ersättning till SOS Alarm. Avtalet innebär en utmaning för SOS Alarm då det försvårar bemanningen av 112-tjänsten. Bristande förmåga hos regionen har också visat sig leda till längre svarstider generellt för 112‑tjänsten.
3.3.1 Långa väntetider förekommer vid vidarekopplingar
För samtal som vidarekopplas till Sjukvårdens larmcentral var den genomsnittliga väntetiden 5 sekunder under 2021 och 2022.
Samtal som vidarekopplats till Sjukvårdens larmcentral har i enstaka fall tagit längre tid än 180 sekunder att besvara. Som vi tidigare beskrivit har SOS Alarm själva bedömt att ett vårdärende med en svarstid på längre än 180 sekunder kan utgöra en patientrisk. Varje enskilt samtal med lång väntetid utgör därmed en potentiell patientrisk. År 2022 var den längsta väntetiden vid vidarekopplingar till Sjukvårdens larmcentral 278 sekunder, och 2023 var den 386 sekunder.[101]
3.3.2 Avtal med hjälporgan påverkar SOS Alarms svarstider
I ett av de avtal som SOS Alarm ingått med hjälporganen har vi iakttagit en betydande avvikelse mellan den faktiska förmågan hos motparten i avtalet i jämförelse med den överenskomna förmågan (se diagram 9). Avtalet är en överenskommelse om redundans där SOS Alarm åtar sig att hantera de samtal som Västra Götalandsregionen (VGR) inte har förmågan att ta hand om själv. VGR åtar sig i avtalet att bedöma och prioritera alla vårdärenden som härrör från den egna regionen. När ett vårdärende som kommer från VGR inkommer till nödnummer 112, ska SOS Alarm koppla in VGR på medlyssning så att regionen själv kan göra en bedömning och prioritering av hjälpbehovet. När detta gjorts går ansvaret åter över till SOS Alarm som larmar ut hjälpresurser i enlighet med den prioritering som VGR gjort.[102] VGR åtar sig i avtalet att svara inom 30 sekunder från det att SOS Alarm begärt att de ska koppla in sig för medlyssning. Om VGR inte svarar inom dessa 30 sekunder ska SOS Alarm själva ta över också bedömning och prioritering av hjälpbehovet. VGR betalar en ersättning till SOS Alarm för denna redundans. [103]
VGR är ett av Sveriges största befolkningsområden och samtalen från området stod för 17 procent av det totala antalet samtal 2022.
Diagram 9 Västra Götalandsregionens förmåga att ta emot samtal från SOS Alarm i enlighet med avtal
Källa: Riksrevisionens bearbetning av uppgifter i Berlin och Liff, Framtidens alarmeringstjänst – från rivalitet till partnerskap, 2023.
Under förutsättning att SOS Alarms bemanning är konstant, leder en låg förmåga hos VGR att ta emot vårdsamtal från SOS Alarm, till längre samtalstider för SOS Alarms 112-operatörer. Detta har bekräftats av en representant för SOS Alarms ledning som uppgett för oss att det är tydligt att låg förmåga hos VGR påverkar SOS Alarms samtalstider.[104] Under förutsättning att SOS Alarms bemanning är konstant leder detta till längre svarstider på nödnummer 112.
För att kunna anpassa bemanningen behöver SOS Alarm kunna prognostisera VGR:s förmåga i förväg. Detta torde i praktiken vara mycket svårt, vilket innebär att SOS Alarms avtal med VGR påverkar SOS Alarms svarstider.[105] En företrädare för SOS Alarms ledning har bekräftat att så kan vara fallet.[106]
Vi har även iakttagit att SOS Alarm inte har analyserat hur stor påverkan avtalet har på SOS Alarms svarstider.[107] En representant för SOS Alarms ledning motiverar detta med att det finns för många parametrar som påverkar svarstiderna och att det därmed är svårt att säga vad som är VGR-avtalets påverkan.[108] I granskningen har vi dock kunnat konstatera att det är möjligt att göra en analys med de data som SOS Alarm har.[109]
De utmaningar som detta avtal genererat är något som vi återkommer till i kapitlet om styrningen av SOS Alarm.