7. Slutsatser och rekommendationer

Avsnitt

7.1 SOS Alarm ger inte hjälpsökande i hela landet möjlighet att alltid snabbt komma i kontakt med rätt hjälporgan

Granskningen visar att SOS Alarms larmbehandling inte alltid ger hjälpsökande i hela landet möjlighet att snabbt komma i kontakt med rätt hjälporgan. SOS Alarm hade fram till och med den 1 oktober 2023 fyra mål för kontakter med hjälpsökande. Av dessa fyra mål har endast ett uppnåtts under de senaste tio åren. Inget av de övriga målen har uppnåtts någon gång under denna period. Samtliga mål som inte uppnåtts avsåg tiden det tar för SOS Alarm att besvara ett samtal till nödnumret 112.[199]

Det förekommer också samtal med mycket långa svarstider (över 180 sekunder). Antalet sådana samtal har ökat över tid, vilket SOS Alarm inte har redovisat i sin återrapportering.

Svarstiderna varierar av naturliga skäl över året och i landet beroende på slumpmässiga faktorer och händelser i samhället. Men Riksrevisionen har kunnat konstatera att det finns återkommande variationer i svarstider utifrån var i landet ett samtal görs och när det rings. Detta kan enligt Riksrevisionen vara en indikation på att vård och hjälp inte ges på lika villkor till hela befolkningen. Vidare kan dessa återkommande och systematiska skillnader över tid indikera bristande förmåga till planering på SOS Alarm.

7.1.1 Skillnader i svarstider mellan olika delar av landet

Riksrevisionen har i granskningen kunnat konstatera att det finns skillnader i SOS Alarms svarstider beroende på varifrån i landet som samtal görs. Skillnaderna är återkommande över åren, där samma län har kortast svarstider och samma län har längst svarstider. Riksrevisionen bedömer att återkommande systematiska skillnader avseende svarstider innebär en risk för att SOS Alarms larmbehandling inte ges på lika villkor för hela befolkningen.[200]

Skillnaderna har uppkommit som en följd av att SOS Alarm försökt optimera hanteringen av samtal. SOS Alarm har bedömt att samtal från vissa län kan avslutas snabbare och så har man låtit dessa samtal besvaras av flera operatörer, vilket dragit ner svarstiderna. Dessa skillnader i svarstider mellan olika delar av landet har inte synliggjorts i SOS Alarms återrapportering eller i den tillsyn som utförts. Att detta inte synliggjorts är en brist då större systematiska och återkommande skillnader mellan olika delar av landet inte ska förekomma.

7.1.2 Skillnader i svarstider över året och veckodagar

Riksrevisionen har också kunnat konstatera att det finns återkommande skillnader i den tid det tar för SOS Alarm att besvara nödsamtal, beroende på om det är helg eller vardag, sommar eller inte. Under sommaren är svarstiderna generellt längre än annars. Det beror på att SOS Alarm har en lägre bemanning under sommaren, när medarbetarna ska beredas möjlighet till semester. Vidare är svarstiderna generellt sett längre under helger än under vardagar. Detta beror, enligt SOS Alarm, på att man inte schemalägger medarbetarna på helger i den utsträckning som det skulle behövas. För mycket helgtjänstgöring leder, enligt bolaget, till högre personalomsättning. Flera av de tidsatta uppdragsmålen är genomsnittsmål, och ger därför utrymme för perioder med högre och lägre svarstider. Riksrevisionen konstaterar att variationer är ofrånkomliga då oförutsedda händelser kan ge perioder med längre svarstider. Riksrevisionen bedömer dock att större och återkommande systematiska variationer, beroende på när under veckan eller året samtalen rings, borde kunna undvikas.

7.1.3 Enskilda avtal kan påverka SOS Alarms övergripande förmåga

I granskningen har Riksrevisionen också iakttagit att SOS Alarms avtal med VGR har haft en negativ inverkan på svarsförmågan i hela 112-tjänsten. Avtalet innebär att SOS Alarm täcker upp för regionen under de perioder som regionen inte kan fullgöra sitt åtagande att ta emot alla samtal inom 30 sekunder. Det har visat sig att regionen har en förhållandevis låg förmåga att hantera samtalen. Det är svårt för SOS Alarm att förutse den exakta förmågan hos dem och att beakta förmågan i schemaläggningen av 112-tjänsten. Den ökade belastning som detta innebär påverkar därför SOS Alarms svarstider på 112-tjänsten. SOS Alarm har inte särskilt analyserat avtalets påverkan på svarstiderna, med motiveringen att det är många faktorer som påverkar svarstiderna och att det är svårt att säga vad som är avtalets del. Riksrevisionen bedömer dock att sådana analyser, trots detta, är möjliga att utföra med den data som SOS Alarm har. Sådana analyser är dessutom avgörande för att kunna utvärdera om och i vilken grad ingångna avtal inverkar på 112‑tjänstens måluppfyllelse. Riksrevisionen bedömer därför att det finns skäl för regeringen att som ägare ställa tydligare krav på bolaget att utföra sådana analyser.

7.2 Tillsynen av larmbehandlingen

Riksrevisionen konstaterar att den tillsyn som MSB utför av alarmeringsavtalet på flera punkter inte har de förutsättningar som regeringen själv pekat ut som avgörande för en effektiv tillsyn. I granskningen har det också framkommit att det finns brister i larmbehandlingen som riskerar att förbises i tillsynen. Det finns även brister i samordningen av den tillsyn som olika myndigheter utför.

7.2.1 MSB:s tillsyn är inte effektiv

Granskningen visar att MSB på flera punkter saknar de förutsättningar som regeringen själv bedömt som betydelsefulla för en effektiv tillsyn. Det handlar till exempel om att MSB:s tillsyn inte utgår från lagstiftning, förordning eller föreskrift. MSB saknar dessutom möjlighet att kräva att SOS Alarm vidtar åtgärder vid konstaterade brister. Utan tillräckliga förutsättningar är det inte möjligt att utföra en effektiv tillsyn. Riksrevisionen bedömer att avvikelserna från sedvanlig tillsyn är så pass omfattande att det som MSB utför snarare är att betrakta som avtalsuppföljning än som tillsyn.

Riksrevisionen bedömer också att arbetsmetoderna som används i MSB:s tillsyn inte möjliggör en oberoende bedömning av SOS Alarms verksamhet. MSB har visserligen möjlighet att ta del av de upplysningar och handlingar som de behöver för sin kontroll och tillsyn, men granskningen visar att MSB i stor utsträckning väljer att primärt använda det underlag som SOS Alarm redan presenterat. Tillsynens resultat indikerar dessutom att det inte är något nytt som synliggörs, utöver det som SOS Alarm själva återrapporterar till regeringen.

7.2.2 IVO:s tillsyn av 112-tjänsten riskerar att upptäcka brister först då de har fått allvarliga konsekvenser

Riksrevisionen bedömer att IVO:s tillsyn har de förutsättningar som behövs för att den ska kunna bedrivas effektivt. Men det finns en risk för att IVO:s tillsyn av 112‑tjänsten upptäcker brister först då de fått allvarliga konsekvenser, eftersom tillsynen främst initieras utifrån signaler om missförhållanden i verksamheten. Skillnaderna i svarstider mellan samtal från olika län är ett område som inte uppmärksammas av IVO i deras tillsyn, då informationen om sådana eventuella missförhållanden inte når IVO. Denna information kan dock vara av betydelse för uppfyllandet av hälso- och sjukvårdslagens övergripande mål.

7.2.3 Tillsynen av SOS Alarms larmbehandling är inte heltäckande

Riksrevisionen bedömer också att det finns områden som inte någon av tillsynsmyndigheterna belyser i sin tillsyn. Väntetiderna vid vidarekoppling av samtal från SOS Alarm till hjälporganen är ett sådant område. Riksrevisionens fokus i granskningen har varit på SOS Alarms svarstider, men fördröjningar av samtalen kan även ske när ansvaret ska föras över till hjälporganen. Det finns inget som i dagsläget tyder på att detta är ett allvarligt problem, men det behöver finnas en tillsyn som inkluderar detta i sin granskning. Att det finns brister i samordningen mellan tillsynsmyndigheterna bedömer Riksrevisionen är en försvårande omständighet i detta sammanhang.

7.3 SOS Alarm har ett omfattande uppföljnings- och utvecklingsarbete med vissa brister

Riksrevisionen bedömer att SOS Alarm i många avseenden har ett omfattande uppföljnings- och utvecklingsarbete. Företagets ISO-certifiering och den systematik i uppföljnings- och utvecklingsarbetet som krävs för certifieringen ger förutsättningar för att brister i verksamheten ska kunna upptäckas och åtgärdas.

Riksrevisionen konstaterar dock, liksom också IVO gjort, att det finns brister i SOS Alarms analys och värdering av de risker som kommer av långa svarstider. Riksrevisionen konstaterar också att det är en brist att SOS Alarm inte följer upp avtalens påverkan på 112-tjänstens svarstider generellt.

7.4 Regeringens styrning av SOS Alarms larmbehandling är inte effektiv

Regeringen styr SOS Alarm och larmbehandlingen genom alarmeringsavtalet och bolagsstyrningen, det senare i samverkan med SKR Företag. Återkommande utredningar och granskningsinsatser har behandlat SOS Alarms verksamhet och styrningen av den. Trots detta har SOS Alarms måluppfyllelse inte förbättrats varaktigt.

7.4.1 Alarmeringsavtalet omfattar inte konsekvenser vid bristande måluppfyllelse

Alarmeringsavtalet mellan staten och SOS Alarm hänvisar till ägaranvisningens tydliga mål för larmbehandlingen. Riksrevisionen konstaterar dock att avtalet saknar skrivningar som pekar ut viktiga riskområden för måluppfyllelsen såsom geografiska och tidsmässiga variationer och inverkan av avtal, och att det inte heller finns några angivna konsekvenser för SOS Alarm när deras måluppfyllelse brister.

7.4.2 Det saknas reglering av den samhällsviktiga alarmeringsfunktionen i centrala delar

Riksrevisionen konstaterar att det saknas en särskild författningsreglering av den samhällsviktiga alarmeringsfunktionen, och att en utredning som 2018 föreslog en sådan reglering varken har remissbehandlats eller lett till att regeringen vidtagit några andra åtgärder.

Riksrevisionen bedömer att frånvaron av en särskild författningsreglering av alarmeringsfunktionen leder till otydligheter i ansvar, roller och skyldigheter. Dessa otydligheter ger dessutom tillsynen inom området dåliga förutsättningar, vilket påverkar dess ändamålsenlighet och förmåga att upptäcka brister.[201] Granskningen visar att regeringens styrning av MSB:s tillsyn inte har skärpts nämnvärt över tid, trots att tillsynen varken uppfyller regeringens egna kriterier för en effektiv tillsyn eller genererar något direkt mervärde för regeringen eller SOS Alarm.

7.4.3 Regeringens bolagsstyrning behöver utgå från flera faktorer som påverkar måluppfyllelsen

Regeringens bolagsstyrning ger regeringen goda möjligheter till inblick i SOS Alarms larmbehandling som inte utnyttjas fullt ut i styrningen för att främja måluppfyllelsen. Riksrevisionen har funnit att SOS Alarm anför att svarstiderna ökar exponentiellt när bemanningen inte är tillräcklig i förhållande till samtalsmängden. Bemanningen är därmed av central betydelse. Riksrevisionen konstaterar att såväl Regeringskansliet som SOS Alarms styrelse till Riksrevisionen förmedlat att de inte alltid fått tillräcklig information om bolagets bemanning, men att de nu fått det. Men staten som ägare och styrelsen har goda möjligheter och framför allt en skyldighet att se till att bolaget lämnar den information som behövs. Att denna möjlighet inte utnyttjats förrän relativt nyligen, bedömer Riksrevisionen är ett uttryck för svag styrning inom ett område av central betydelse för verksamhetens resultat.

De justeringar av SOS Alarms uppdragsmål som gjordes vid en extra bolagsstämma i början av oktober 2023 är ett uttryck för att regeringen och styrelsen agerat. Riksrevisionen bedömer dock att fokus på långa svarstider har försvagats när antalet svarstidsmål blivit färre.

Riksrevisionen visar också att det finns faktorer som påverkar den övergripande måluppfyllelsen och som regeringen behöver följa och agera utifrån. Granskningen visar brister i SOS Alarms måluppfyllelse som SOS Alarm hittills inte rapporterat. Det handlar om regionala skillnader och effekter av avtalet med VGR som påverkar SOS Alarms svarstider negativt.

7.5 Rekommendationer

SOS Alarm har under längre tid haft ett i princip oförändrat förtroende att ansvara för 112-tjänsten som ett samhällsuppdrag. En väsentlig del i detta uppdrag är att snabbt besvara inkommande samtal från nödställda. SOS Alarm har dock under lång tid inte nått de mål avseende svarstider som staten och SOS Alarm slutit avtal om. Riksrevisionen bedömer att frånvaron av en särskild författningsreglering av alarmeringstjänsten innebär att fundamentala förutsättningar i tillsyn, uppföljning och styrning saknas. Riksrevisionen ger därför regeringen följande rekommendation:

• Ta fram förslag till författningsreglering av alarmeringstjänsten och dess mål för att främja måluppfyllelse, stärka tillsynen och förtydliga ansvarsfördelningen mellan SOS Alarm och hjälporganen. En möjlig utgångspunkt för detta är 112-utredningens förslag.

I avvaktan på eventuell författningsreglering rekommenderar Riksrevisionen regeringen att:

• se över MSB:s tillsynsuppdrag och ersätta eller komplettera det med tydligare och mer omfattande rapporteringskrav på SOS Alarm
• initiera en justering av alarmeringsavtalet med SOS Alarm så att det framgår att de avtal som bolaget ingår med hjälporgan inte ska inverka negativt på 112-tjänstens måluppfyllelse
• utnyttja de befintliga möjligheter som regeringen har att kräva ändamålsenliga underlag från SOS Alarm för att skapa bättre förutsättningar för en effektivare styrning.