1. Inledning

1.1 Motiv till granskning

Riksbanken har sedan 2015 köpt värdepapper i stor omfattning. Mellan 2015 och 2019 köpte Riksbanken statsobligationer för att stimulera tillväxten och inflationen. I början av 2020 köpte Riksbanken värdepapper för att mildra de samhällsekonomiska konsekvenserna av pandemin och säkerställa att de finansiella marknaderna kunde upprätthålla sin funktion. Därefter utökades värdepappersköpen under 2020–2021, med ett tydligare syfte att stimulera tillväxt och inflation. Vid slutet av 2021 uppgick Riksbankens värdepappersinnehav i svenska kronor till 975 miljarder kronor. De största innehaven utgjordes av statsobligationer, 422 miljarder kronor, och säkerställda obligationer (bostadsobligationer), 413 miljarder kronor.

Det finns indikationer på att dessa köp inte har varit effektiva och på att de haft negativa sidoeffekter. Tillgångsköpen har bland annat medfört att Riksbanken gjort stora förluster, vilket har bidragit till att myndighetens eget kapital blivit negativt.

1.2 Övergripande revisionsfråga och avgränsningar

Den övergripande revisionsfrågan är om Riksbankens användning av tillgångsköp har varit effektiv och transparent. Detta besvaras genom tre delfrågor:

1. Har Riksbanken analyserat och beaktat avsedda effekter och eventuella sidoeffekter inför besluten att köpa tillgångar?
2. Har tillgångsköpen lett till avsedda effekter, utan att ge upphov till stora negativa sidoeffekter?
3. Har Riksbanken redovisat användningen av tillgångsköp och dess effekter på ett transparent och samlat sätt till allmänheten och riksdagen?

Riksbanken är granskningsobjekt. Vi har granskat hela den period som Riksbanken köpte och återinvesterade värdepapper (2015–2021).[1] Vi har delat in granskningen i två perioder (2015–2019 och 2020–2021). Varje delfråga berör båda perioderna. Köpen av värdepapper gjordes med olika syften som delvis skiljer sig åt avseende vilka effekter som avsågs uppnås. Vi granskar inte de rättsliga förutsättningarna för tillgångsköpen. Granskningen behandlar inte tillgångsköpens effekter på inkomst- och förmögenhetsfördelning eller klimatet.[2] Finansinspektionen, Riksgälden och regeringen, som delar ansvaret att värna om finansiell stabilitet med Riksbanken, omfattas inte av granskningen. Vi granskar inte heller Riksbankens hantering av valutareserven.

1.3 Bedömningsgrunder

Våra bedömningsgrunder utgår från riksdagens avsikter med målen och ramarna för penningpolitiken.[3] Riksdagen har bestämt att målet med penningpolitiken är att upprätthålla ett fast penningvärde. Det innebär att inflationen ska vara låg och stabil. Målet för penningpolitiken formulerades när riksdagen valde att delegera ansvaret för penningpolitikens genomförande till Riksbanken och stärka myndig­hetens självständighet.[4] Ett viktigt syfte var att det skulle skapa långsiktiga förutsättningar för ett trovärdigt prisstabilitetsmål. En viktig förutsättning för penningpolitiken är således att inflationsmålet uppfattas som trovärdigt.[5]

Riksbanken kan och bör ta hänsyn till både realekonomin och finansiell stabilitet i utformningen av penningpolitiken. Det betyder att Riksbanken kan göra vissa avvägningar mellan inflationsmålet och andra mål, så länge inte avkall på inflationsmålet görs. Riksbanken kan till exempel anpassa tidshorisonten för inflationsmålet eller justera penningpolitiken utifrån finansiella risker.[6] Som myndighet under riksdagen har Riksbanken en skyldighet att stödja de allmänna ekonomiska målen, om det inte strider mot möjligheterna att uppnå det överordnade inflationsmålet. Det innebär att Riksbanken kan ta realekonomisk hänsyn när penning­politiken utformas, till exempel att stödja en hållbar ekonomisk tillväxt och hög sysselsättning.[7]

Riksbanken har utöver det penningpolitiska målet en grundläggande uppgift att främja ett säkert och effektivt betalningsväsende. Riksbanken tolkar uppgiften som ett ansvar att främja finansiell stabilitet.[8] Riksdagens och regeringens mål för finansmarknadsområdet är bland annat att ”det finansiella systemet ska vara stabilt och präglas av högt förtroende med väl fungerande marknader […]”.[9]

Därtill ska Riksbankens verksamhet bedrivas effektivt och myndigheten ska hushålla väl med statens medel.[10] Riksbanken bör också vara finansiellt oberoende för att ha förutsättningar att bedriva en effektiv penningpolitik självständigt från riksdag och regering.[11]

Riksbanken bör sträva efter öppenhet, insyn och transparens gällande den penning­politik som bedrivs, i syfte att bibehålla en demokratisk förankring av penning­politiken. Att penningpolitikens genomförande har delegerats till en självständig och oberoende myndighet innebär att beslutsfattandet inom penningpolitiken förflyttas längre från de folkvalda. Riksdagen har betonat vikten av penning­politikens demokratiska förankring i och med att Riksbankens självständighet skärptes. I förarbetena uttrycks att det är viktigt att det finns möjligheter för utvärdering och kontroll av penningpolitiken.[12]

1.3.1 Tillgångsköpen ska ha föregåtts av konsekvensanalyser

En förutsättning för att penningpolitiken bedrivs effektivt är att besluten fattas på underlag av god kvalitet. Eftersom Riksbanken ska hushålla med statens medel och kan ta hänsyn till andra mål än prisstabilitet, bedömer vi att det är rimligt att åtgärdernas sidoeffekter och kostnader vägs in i det penningpolitiska beslutet.

Riksbankens beslut bör därför föregås av konsekvensanalyser för de föreslagna penning­politiska åtgärderna. Åtgärdens avsedda effekter, sidoeffekter och kost­nader bör beaktas. Vidare bör direktionens ledamöter vara tydliga med vilka faktorer som varit vägledande för besluten. Riksbanken bör regelbundet följa upp och utvärdera de penningpolitiska åtgärderna. Därtill bör värdepappersinnehavets utveckling på sikt och konsekvenserna av detta analyseras inför att tillgångar anskaffas. Vi bedömer att detta är särskilt viktigt då tillgångsköp var en ny penningpolitisk åtgärd och innehavet kan finnas kvar under lång tid.

Förvaltningsmyndigheter under regeringen, statliga utredningar och kommittéer med utredningsuppdrag ska göra konsekvensanalyser inför utfärdandet av föreskrifter, allmänna råd och i betänkanden, till exempel när ett förslag kan påverka statens finanser eller medföra konsekvenser för samhällsekonomin.[13] Riksrevisionen har i tidigare granskningar bedömt att denna kvalitetsnorm även kan tillämpas på beslutsunderlag som är framtagna i Regeringskansliet.[14] Vi bedömer att denna kvalitetsnorm också lämpar sig som utgångspunkt för bedömningen av Riksbankens konsekvensanalyser.

Vi bedömer att konsekvensanalysen är särskilt viktig inför det första beslutet att köpa tillgångar (februari 2015). Det är inte rimligt att ställa samma krav på besluts­underlagen i en krissituation (mars 2020), då snabbhet i besluten är viktigt. När tillgångsköpen utökades och i större utsträckning syftade till penningpolitisk stimulans 2020, bedömer vi att det hade kunnat ställas större krav på konsekvens­analyser samt uppföljning av det första beslutet. Konsekvensanalysen blir också viktigare i ljuset av att privata värdepapper köptes.

1.3.2 Tillgångsköpen ska bidra till att inflationen påtagligt rör sig mot målet utan oproportionerliga negativa konsekvenser

Delfråga 2 bedöms utifrån Riksbankens huvudsakliga mål att upprätthålla ett fast penningvärde och dess uppgift att främja finansiell stabilitet[15], ta realekonomisk hänsyn och hushålla med statens medel. Det innebär att tillgångsköpen som gjordes för att göra penningpolitiken mer expansiv påtagligt bör ha bidragit till att inflationstakten rör sig mot 2 procent.[16] Detta gäller för köpen som gjordes under första perioden samt under senare delen av 2020 och under 2021. Tillgångsköpen som gjordes i början av 2020 bör ha bidragit till måluppfyllelsen att säkerställa en fungerande kreditförsörjning, ge stöd till ekonomin och hålla ränteläget lågt. Kostnader och sidoeffekter från tillgångsköpen bör inte vara oproportionerliga i förhållande till åtgärdens måluppfyllelse.

En dåligt fungerande statsobligationsmarknad kan utgöra en risk för den finansiella stabiliteten och leda till att staten inte kan låna pengar vid behov. En hög skuldsättning bland hushåll och ökat risktagande bland företag leder till att den svenska ekonomin blir mer sårbar, vilket utgör en finansiell stabilitetsrisk.

1.3.3 Riksbanken ska redovisa värdepappersköpen på ett samlat och transparent sätt till allmänheten och riksdagen

Riksdag och regering ansåg att den demokratiska insynen i och kontrollen av penningpolitiken var viktig när Riksbankens självständighet stärktes.[17] Riksbanken anger att en öppen och tydlig kommunikation är viktig för att främja penning­politikens genomslag och möjligheten att utvärdera penningpolitiken.[18]

För att allmänhet och riksdag ska kunna få inblick i penningpolitiken ska Riksbanken två gånger per år lämna skriftliga redogörelser över penningpolitiken till finans­utskottet. Vad redogörelserna ska innehålla reglerades inte närmare av riksdagen.[19]

Vår utgångspunkt är att Riksbankens redovisning av den förda penningpolitiken spelar en viktig roll för penningpolitikens demokratiska förankring. Riksbanken bör därför redovisa varför tillgångsköp har använts, samt tillgångsköpens effekter, sidoeffekter och kostnader. Detta bör också rimligen göras på ett samlat sätt, så att allmänhet och riksdag enkelt kan tillgodogöra sig information om den bedrivna penningpolitiken. Vår bedömning är att Riksbankens redovisning till riksdagen ska kunna utgöra ett fullgott underlag för att utvärdera den förda penningpolitiken.

1.4 Metod och genomförande

För att besvara den övergripande granskningsfrågan har vi använt en kombination av dokumentstudier, beskrivande statistik och intervjuer. För en mer utförlig metodbeskrivning och intervjuförteckning, se bilaga 2.

Vi har studerat Riksbankens beslutsunderlag för att besvara den första delfrågan. Beslutsprocessen är uppbyggd kring ett antal centrala möten där Riksbankens avdelningar och direktion diskuterar den ekonomiska utvecklingen och penning­politikens inriktning. Själva diskussionen dokumenteras inte, men avdelningarna tar fram underlag inför mötet.[20] Vi har granskat de beslutsunderlag som uppges ha varit centrala för de penningpolitiska besluten att köpa tillgångar. Vi har också intervjuat direktionsledamöter och tjänstepersoner i Riksbanken.

Vi har utgått från befintliga utvärderingar, främst Riksbankens egna, för att besvara den andra delfrågan. Vi har också gjort en översikt över kunskapsläget. För att beskriva förutsättningarna för penningpolitikens genomslag har vi också tagit fram beskrivande statistik, via Macrobond och Statistiska Centralbyrån.[21] Därutöver har vi intervjuat ett antal forskare och andra berörda aktörer.

Den tredje delfrågan besvarades genom att granska Riksbankens redovisning till riksdagen. Vi har gått igenom Riksbankens redogörelser för penningpolitiken för åren 2015–2021.[22] De penningpolitiska redogörelserna är ett centralt underlag för finansutskottets utvärderingar av penningpolitiken.[23] Vi har även granskat Riksbankens årsredovisningar till riksdagen, som också är en viktig del av den samlade redovisningen.[24]

Riksbanken publicerar löpande olika typer av analyser och utvärderingar. Det framgår att publikationerna beskrivs som tjänstepersonsprodukter (godkända av avdelningschef) och att åsikterna inte speglar myndighetens ståndpunkt. I vår granskning har vi blivit hänvisade till dessa som en del av myndighetens utvärdering.

Granskningen har genomförts av en projektgrupp bestående av Jörgen Appelgren (projektledare) och Arvid Segerström. Nadja Jakobsson (praktikant) har också bidragit i arbetet. Två referenspersoner har lämnat synpunkter på gransknings­upplägg och på ett utkast till granskningsrapport: Peter Englund, professor emeritus i nationalekonomi vid Handelshögskolan och Lars Hörngren, ekonomie doktor. Företrädare för Riksbanken har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på ett utkast till granskningsrapporten.