Riksbanken har i huvudsak redovisat användningen av tillgångsköp på ett samlat och transparent sätt. Motiven bakom besluten och utvecklingen av tillgångsköpen har beskrivits tydligt, liksom effekterna som observerats på de finansiella förhållandena i ekonomin. Riksbanken kunde ha redovisat kostnaderna och de finansiella risker som tillgångsköpen medförde på ett tydligare sätt. Även potentiella och observerade sidoeffekter kunde redovisats tydligare.
Avsnitt
5.1 Användningen av tillgångsköp har i huvudsak redovisats samlat och transparent
Vår granskning visar att Riksbanken har redovisat hur de använt sig av tillgångsköp på ett samlat och transparent sätt under hela granskningsperioden. Tillgångsköpens utveckling i termer av volymer och sammansättning beskrevs tydligt. Motiven bakom att köpa tillgångar finns beskrivet för respektive beslutstillfälle. Det gäller även för de många beslut och köp av olika sorters värdepapper som gjordes under 2020. Utvecklingen av obligationsinnehavets volym, sammansättning och löptid har redovisats. Bland annat beskrevs hur stora belopp av respektive värdepapper som Riksbanken beslutade att köpa under 2020 och motiven bakom direktionens avsikt att använda hela köpramen under 2021.
Riksbanken har redogjort för statsobligationsköpens effekter på finansiella variabler i redovisningen till riksdagen under 2015–2019, baserat på myndighetens utvärderingar. Utifrån dessa gjorde Riksbanken bedömningen att tillgångsköpen har haft avsedda effekter på ränteläget, men att det var svårt att mäta och urskilja effekterna. Räntorna hade varit högre och kronans växelkurs starkare om Riksbanken inte hade köpt statsobligationer, enligt Riksbankens bedömning.[183]
Under 2020–2021 hade köpen tudelade syften och andra värdepapper än statsobligationer köptes, vilket framgår av redovisningen. Eftersom många olika stödåtgärder sjösattes var det svårt att urskilja tillgångsköpens effekter. Den samlade bedömningen gjordes utifrån utvecklingen av de finansiella förhållandena samt att kreditförsörjningen fortsatt fungerade. År 2021 beskrevs effekterna på finansiella variabler mer ingående.[184]
Riksbanken redovisade däremot inte förrän 2022 resultaten från de studier som fanns över tillgångsköpens effekter på tillväxt och inflation. Riksbanken har också publicerat en samlad utvärdering av tillgångsköpen, som finansutskottet efterfrågat.[185] Slutsatserna från utvärderingen redovisades till riksdagen 2023.[186]
5.2 Kostnaderna har inte redovisats tillräckligt tydligt och samlat
Vår granskning visar att Riksbanken inte har redovisat vilka kostnader och finansiella risker som tillgångsköpen medför tillräckligt tydligt. Att tillgångsköpen förväntas medföra kostnader framgår, men beskrivs i alltför allmänna ordalag. Hur stora kostnaderna beräknades bli redovisas inte, trots att Riksbanken regelbundet har gjort sådana beräkningar. Det framgår dock att kostnaderna kommer vara så pass stora att Riksbankens möjlighet att dela ut vinst till staten kommer påverkas. Dessutom poängterades att myndigheten i framtiden kan gå med betydande förluster. Det framgår inte vilka kostnader som är bestående, och vilka kostnader som är en följd av redovisningsmässiga periodiseringar. Vi har också sett att tillgångsköpens kostnader och finansiella risker kunde ha redovisats mer samlat. Riskerna för förluster har beskrivits på ett allmänt sätt i årsredovisningarna och andra publikationer, men det har inte redogjorts för i det huvudsakliga underlaget som penningpolitiken utvärderas utifrån.
5.2.1 Förväntade kostnader redovisades inte tillräckligt tydligt
I årsredovisningarna beskrevs att tillgångsköpen kommer påverka Riksbankens resultat och därmed också myndighetens möjlighet att lämna utdelning till staten i framtiden. Detta eftersom finansieringskostnaderna för innehavet av obligationer skulle öka när styrräntan höjs. Det framgick också att avkastningen från obligationsinnehavet förväntades bli begränsat och att Riksbankens eget kapital var tillräcklig stort för att det finansiella oberoendet inte skulle äventyras vid eventuella förluster. Bedömningen ändrades och redovisades i samband med riskavsättningen 2020. [187]
Riksbanken redovisade på ett ungefärligt sätt hur kostnaderna utvecklades år för år. Eftersom styrräntan länge var negativ, var räntenettot positivt under de första åren. Det framgår också att om styrräntan skulle höjas, skulle kostnaderna för innehavet öka. Riksbanken bedömde att nettoavkastningen på obligationsinnehavet skulle vara nära noll efter att köpen utökats 2020, eftersom svenska räntor förväntades ligga kvar på låga nivåer kommande år.[188]
Skillnaden mellan de förväntade kostnaderna och de finansiella riskerna för det redovisade resultatet beskrevs inte på ett tydligt sätt förrän förlusterna uppstod 2022. Det har varit svårt att skilja på hur stora de förväntade kostnaderna för Riksbanken skulle bli och riskerna för nedskrivningar till följd av värdeminskningar. I redogörelsen för penningpolitiken 2022 beskrevs de redovisade förlusterna på ett tydligt sätt och det fanns en prognos över den framtida avkastningen på innehavet, samt vilka konsekvenser det får för Riksbankens eget kapital. Men inte heller då redovisades beräkningar över finansieringskostnaderna på sikt.
5.2.2 Finansiella risker kunde beskrivits tydligare
De finansiella riskerna som tillgångsköpen innebar beskrevs inte tillräckligt tydligt i redovisningen, men av vår granskning framgår att ränterisken ökat.
Den finansiella risken för statsobligationsköpen beskrevs i redovisningen 2015–2019. Det har varit möjligt att utläsa hur ränterisken utvecklats i nominella belopp, men det kunde redovisats tydligare. Ränterisken för det svenska värdepappersinnehavet beskrevs i procent, men inte i nominella belopp.[189] Från 2020 och framåt framgår inte nivån på ränterisken i Riksbankens redovisning till riksdagen (se tabell 6 i avsnitt 4.2.2 för översikt över ränteriskens utveckling).
Riksbanken bedömde att finansiella riskavsättningar krävdes som försäkring mot den ränterisk myndigheten var utsatt för. År 2020 bedömdes att bufferten för förluster på sikt behövde öka med 15–50 miljarder kronor, till följd av de utökade tillgångsköpen. Riksbankens bedömning var att motståndskraften mot oförutsedda förluster fortsatt var god.[190] Buffertens storlek kan tolkas som en indikation på storleksordningen för eventuella framtida förluster. Det finns också siffersatta scenarier över hur stora förlusterna kunde bli, i beslutsunderlag inför beslutet om en finansiell riskavsättning på 5 miljarder kronor 2020.[191] Detta är dock inte en del av den samlade redovisningen till riksdagen. För att tydliggöra vilka finansiella risker som tillgångsköpen ledde till kunde Riksbanken i stället i redovisningen till riksdagen redovisat resultaten från de stresstester som regelbundet gjordes. Det hade gett en tydligare bild av konsekvenserna av ett stigande ränteläge.
Redovisningen av kostnaderna var inte samlad
Redogörelserna för penningpolitiken ska utgöra ett underlag för att riksdagen ska kunna utvärdera den förda penningpolitiken. För att möjliggöra en meningsfull utvärdering är det därför viktigt att redogörelserna beskriver såväl underlag för åtgärdernas effektivitet som sidoeffekter och kostnader för åtgärderna. Det är därför viktigt att kostnaderna som den förda politiken förväntas medföra, och hur Riksbankens finansiella riskexponering påverkas, också redovisas i detta underlag. För att en utvärdering ska kunna ta ställning till om penningpolitiken är väl avvägd, krävs det att alla sidor belyses i underlaget.
Att tillgångsköpen är en åtgärd som medför kostnader framgår inte i Riksbankens redogörelser för penningpolitiken. Detta redovisas som del av Riksbankens årsredovisningar. Det är inte förrän förlusterna realiserats som Riksbanken, i redogörelsen för penningpolitiken, beskriver att tillgångsköpen hela tiden förväntats medföra kostnader och risker för förluster.[192]
Företrädare för Riksbanken påpekade tidigt att myndighetens resultat framgent skulle bli sämre och att tillgångsköpen är förknippade med förluster.[193] Det är förstås önskvärt att Riksbanken använder olika kanaler för att kommunicera konsekvenserna av sin förda politik. Vi bedömer dock att penningpolitiken och dess konsekvenser bör förmedlas på ett samlat sätt till riksdagen. Riksbanksföreträdares tal och andra publikationer kan inte likställas med en samlad redovisning till riksdagen, såvida de inte används som underlag och hänvisas till i själva redovisningen.
5.3 Riksbanken kunde redovisat sidoeffekter tydligare
Riksbanken har regelbundet redogjort för statsobligationsköpens påverkan på marknadens funktionssätt. Däremot kunde andra sidoeffekter ha redovisats tydligare. Detta gäller särskilt sidoeffekterna av köp av privata värdepapper.
5.3.1 Statsobligationsköpens påverkan på marknadens funktionssätt redovisades
Statsobligationsköpens påverkan på hur statsobligationsmarknaden fungerar beskrevs i huvudsak på ett tydligt sätt i Riksbankens redovisning till riksdag och allmänhet. Bedömningar av köpens påverkan redovisades 2016–2018. Där beskrevs att köpen påverkade statsobligationsmarknaden negativt, men att Riksbankens bedömning var att marknaden fortfarande fungerade tillfredsställande. 2018 redovisades delar av resultaten från Riksbankens finansmarknadsenkät[194], som visade att det fanns delade meningar om hur väl marknaden fungerade.[195] Därefter har Riksbanken inte redovisat hur köpen fortsatt påverkat statsobligationsmarknadens funktionssätt. Detta trots att det har kommit tydligare tecken på att marknaderna fungerar sämre. Mått på hur statsobligationsmarknaden fungerade redovisades översiktligt i årsredovisningarna 2020–2021. Men det framgick inte om det fanns någon koppling mellan Riksbankens åtgärder och utvecklingen på räntemarknaden. Riskerna beskrevs inte i den penningpolitiska redogörelsen 2015, trots att obligationsköpen var en ny åtgärd och en viktig del av penningpolitiken det året.[196] Riksbanken redogjorde dock för sidoeffekterna på statsobligationsmarknadens funktionssätt i den finansiella stabilitetsrapporten samma år.[197]
5.3.2 Andra sidoeffekter kunde redovisats tydligare
Riksbanken har i viss utsträckning redovisat andra sidoeffekter av tillgångsköpen. Men det kunde gjorts tydligare, särskilt sidoeffekter av köp av privata värdepapper.
Riksbanken köpte privata värdepapper för att undvika att pandemin fick stor negativ påverkan på ekonomin. Tidigare bedömde Riksbanken att sidoeffekterna av att köpa sådana värdepapper övervägde nyttan. I det korta perspektivet köptes värdepapperen i syfte att säkra kreditförsörjningen och säkerställa den finansiella stabiliteten. På längre sikt kvarstod dock de risker som Riksbanken tidigare identifierat. Det handlade om att köp av säkerställda obligationer riskerade att påverka bostadsmarknaden och signalera att Riksbanken inte tog tillräckligt allvarligt på problemen förknippade med detta. Det hade enligt vår bedömning varit önskvärt att Riksbanken i redovisningen till riksdagen beskrivit vilka sidoeffekter som kvarstod på längre sikt med köpen av privata värdepapper.
Riksbanken beskrev i redovisningen 2021 att köpen av säkerställda obligationer hade haft en begränsad effekt på prisutvecklingen på bostadsmarknaden. I senare studier beskrevs tillgångsköpens påverkan på bostadsmarknaden, men detta har bara delvis redovisats till riksdagen.[198]
Riksbanken har också bemött kritik som uppstått i den penningpolitiska debatten i redovisningarna. Bland annat gällande att köpen av privata värdepapper kunde påverka resursfördelningen i ekonomin. Någon empirisk analys av dessa eventuella sidoeffekter presenteras inte. För att bidra till ett bättre underlag för utvärdering, borde Riksbanken i stället presentera analyser för att redogöra för hur allvarlig sidoeffekterna är.
Riksbanken har återkommande påpekat riskerna för sidoeffekterna av den samlade okonventionella penningpolitiken. Det handlade i huvudsak om att den förda politiken riskerade att bidra till problemen på bostadsmarknaden och därmed spä på hushållens redan höga skuldsättning. Analyser, riskbedömningar och rekommendationer för hur problemen kan hanteras har regelbundet beskrivits för riksdagen i Riksbankens finansiella stabilitetsrapporter.[199]