1. Inledning

1.1 Motiv till granskning

Staten, men även kommuner och privata aktörer, bedriver en del verksamhet som innebär ett behov av att ta privat mark i anspråk, ytterst med tvång. Det gäller i huvudsak samhällsviktig infrastruktur som järnvägar, allmänna vägar, kraft­ledningar med mera, men också natur- och kulturvård. De flesta fall resulterar dock i en frivillig överenskommelse innan någon tvångsåtgärd blir aktuell.

Möjligheten att ta privat mark i anspråk med tvång är viktig för samhällsbyggnads­processen men också en ingripande åtgärd för den som berörs. Den som får sin fastighet exproprierad eller får tåla ett intrång på sin fastighet har därför rätt till ersättning för sin ekonomiska förlust. Reglerna för vilken ersättning som kan betalas ut vid olika former av markintrång reformerades 2010 och ersättnings­beloppen höjdes.

Staten betalar varje år stora belopp i ersättningar till fastighetsägare och andra sakägare[1] för olika former av markintrång. Riksrevisionen har i tidigare granskningar funnit brister i hanteringen av dessa ärenden hos flera myndigheter. Det handlar bland annat om bristande likabehandling av markägare och bristande kostnadseffektivitet.[2]

Marknadsvärdet är centralt när ersättningen vid olika former av markintrång ska bestämmas. Det gäller oavsett om ersättningen bestäms genom frivilliga överenskommelser eller i en domstolsprocess. Lagstiftningen innehåller inte någon definition av begreppet marknadsvärde. I förarbetena till expropriationslagen (1972:719) nämns dock några möjliga värderingsmetoder, men också att valet av metod behöver styras av omständigheterna i det enskilda fallet.[3]

Merparten av de ersättningar staten betalar till fastighetsägare bygger på frivilliga överenskommelser. Vid frivilliga överenskommelser gäller privaträttsliga principer, vilket innebär att en myndighet i praktiken kan frångå ersättningsreglerna i expropriationslagen. Att helt frångå ersättningsreglerna i expropriationslagen vid frivilliga överenskommelser innebär dock en risk att ersättningen inte bestäms på ett förutsägbart och enhetligt sätt. Det innebär också en risk för att myndigheten inte når en överenskommelse med fastighetsägaren och att frågor om ersättning vid markintrång i högre utsträckning kan behöva avgöras i domstol.[4]

1.2 Övergripande revisionsfråga och avgränsningar

Granskningens övergripande revisionsfråga är om regeringens och berörda myndigheters hantering av olika former av markintrång är effektiv och enhetlig inom och mellan olika myndigheter.

Granskningen omfattar tre delfrågor:

• Hanterar myndigheterna ersättningen vid markintrång på ett effektivt sätt?
• Gör myndigheterna ändamålsenliga och likvärdiga bedömningar av marknadsvärdet och övriga skador vid markintrång?
• Har regeringen och myndigheterna vidtagit lämpliga åtgärder för att säkerställa att de statliga resurserna används kostnadseffektivt?

Fokus i granskningen har varit på några särskilt utvalda myndigheters hantering av markintrång. Då vi inte haft möjlighet att göra en totalundersökning har vi valt att avgränsa granskningen till de myndigheter som har flest ärenden. Det innebär att Affärsverket svenska kraftnät (Svenska kraftnät), Naturvårdsverket, Trafikverket, Skogsstyrelsen och regeringen ingår som granskningsobjekt i granskningen.[9] Regeringen ingår som granskningsobjekt genom att regeringen har ett ansvar att utarbeta förslag till nya och förändrade lagar om markintrång. Vi har inte granskat rena expropriationsärenden eftersom dessa inte är så vanliga.

Vi har även valt att inkludera Lantmäteriet som granskningsobjekt i granskningen, men utan att granska hanteringen av markintrångsärenden vid lantmäteri­myndighet.[10] Lantmäteriet har inga egna markintrångsärenden, men en lantmäterimyndighet kan besluta om ersättning vid olika former av markintrång i sin förrättningsverksamhet.[11] Lantmäteriet tar också fram och utvecklar metoder och handledningar som myndigheter och andra kan använda sig av vid värderingen av markintrång.

Samhällsförändringen har inneburit att det blivit mer vanligt att privata aktörer tar mark i anspråk med tvång. Till exempel kan privata aktörer ta mark i anspråk med stöd av ledningsrättslagen för utbyggnad av elnät, telenätet, fjärrvärmenät etcetera. Det är också vanligt att kommuner tar mark i anspråk med tvång till exempel för VA-utbyggnad med mera. Vi har dock fokuserat granskningen på statens hantering av olika former av markintrång.

1.3 Bedömningsgrunder

Granskningens bedömningsgrunder baseras i huvudsak på riksdagens uttalanden i samband med regeringens proposition om ersättning vid expropriation och i fastighetsrättsliga frågor.[12] Ett viktigt skäl bakom den ersättningsreform som genomfördes 2010 var att stärka äganderätten hos fastighetsägarna. Av regeringens proposition och riksdagens uttalanden framgår även att lagstiftningen så långt som möjligt bör vara enkel och förutsägbar samt att marknadsvärdet fortsatt är den grundläggande utgångspunkten för hur ersättning vid expropriation och andra former av markintrång ska bestämmas. Eftersom lagen inte innehåller någon definition av marknadsvärde har vi i granskningen utgått från att myndigheterna behöver vara tydliga kring vilka värderingsmetoder man använder och hur värderingen går till. Regeringens proposition tar även upp betydelsen av att underlätta uppgörelser mellan de inblandade parterna och att samförstånds­lösningar är fördelaktiga inte enbart för parterna utan även för samhället i stort.[13]

I granskningen utgår vi även från budgetlagens (2011:203) krav på att hög effektivitet ska eftersträvas och god hushållning iakttas i statens verksamhet.[14] Ersättnings­reformen 2010 innebär ökade utgifter för staten, allt annat lika. Det är därför viktigt att regeringen följer upp att myndigheterna använder skattemedel ändamålsenligt och att de inte använder mer resurser än vad som krävs för att uppnå avsedda resultat. I den proposition som föregick ersättningsreformen, och som riksdagen ställt sig bakom, uttalade regeringen att även om ersättningen höjs så bör den fortfarande präglas av återhållsamhet eftersom för höga ersättnings­nivåer kan få följder som inte är eftersträvansvärda.[15]

Av regeringsformen följer att myndigheter i sin verksamhet ska beakta allas likhet inför lagen.[16] I granskningen har vi utgått från att statens hantering av ersättning vid olika former av markintrång bör vara enhetlig i de fall ersättningen har sin grund i samma regelverk oavsett vilken myndighet som hanterar ersättningsfrågan och att det är rimligt att det bör gälla även vid frivilliga överenskommelser. Av regeringens proposition om ersättning vid expropriation framgår även att likabehandling av fastighetsägare är något som bör främjas.[17] Myndigheter har också en skyldighet att samverka med andra myndigheter inom sitt förvaltnings­område för att förvaltningen ska bli så enhetlig och effektiv som möjligt.[18]

1.3.1 Konkreta bedömningskriterier

Hanterar myndigheterna ersättningen vid markintrång på ett effektivt sätt?

• Myndigheterna bör ha tydliga processer, rutiner eller styrdokument för hur ersättningen vid markintrång ska handläggas och bestämmas.
• Myndigheterna bör säkerställa att de har tillgång till tillräcklig kompetens för att genomföra värderingen.
• Myndigheterna bör behandla fastighetsägare på ett enhetligt sätt.
• Det bör inte finnas några stora skillnader i hur myndigheterna bestämmer ersättningen vid markintrång och hanterar möjligheten till förhandlingsutrymme.

Gör myndigheterna ändamålsenliga och likvärdiga bedömningar av marknadsvärdet och övriga skador vid markintrång?

• Myndigheterna bör vara tydliga med vilka värderingsmetoder de använder. Det bör vara tydligt dokumenterat hur samtliga delar av värderingen har genomförts.
• Metoderna bör vara uppdaterade för att avspegla aktuella förhållanden.
• Värderingen bör grundas på etablerad kunskap om hur marknadsvärdet påverkas, i den mån det är möjligt och rimligt sett till kostnaden.
• Värderingen bör vara konsekvent och likvärdig. Det innebär att den inte bör uppvisa omotiverade skillnader inom eller mellan myndigheter. Skillnader kan vara motiverade när det behövs för att kunna väga in relevanta faktorer i det individuella fallet och vid olika typer av intrång.

Har regeringen och myndigheterna vidtagit lämpliga åtgärder för att säkerställa att de statliga resurserna används kostnadseffektivt?

• Myndigheterna bör följa upp och ha god kontroll över hur kostnaderna för ersättningen vid markintrång utvecklas och på lämpligt sätt rapportera det till regeringen.
• Regeringen bör följa upp myndigheternas rapportering på lämpligt sätt och ha en beredskap att efterfråga ytterligare information om något avvikande rapporteras.
• Myndigheterna och regeringen bör skapa förutsättningar för att se till att resurserna används kostnadseffektivt.

1.4 Metod och genomförande

Granskningen bygger på dokumentstudier, en aktstudie, intervjuer och skriftliga frågor.

Vi har undersökt myndigheternas rutiner, riktlinjer och andra styrdokument för den typ av ersättningsärenden som ingår i granskningen. Vi har analyserat om det är tydligt hur myndigheterna ska hantera ersättningsärenden och vilka skillnader som finns mellan myndigheterna. Utöver detta har vi gått igenom detaljerade anvisningar för olika värderingsmetoder som bland annat Lantmäteriet har tagit fram. Undersökningen av de styrande dokumenten har även fungerat som en referenspunkt när vi har undersökt hur myndigheterna arbetar i praktiken.

Aktstudien omfattar ett urval av ärenden hos Naturvårdsverket, Skogsstyrelsen, Trafikverket och Svenska kraftnät som rör ersättning vid markintrång. I en första provomgång inhämtade vi dokumentation från 10 ärenden per myndighet. Därefter gjorde vi ett urval om 80–100 ärenden per myndighet.

Urvalet för Naturvårdsverkets ärenden omfattar 30 naturreservat där vi begärde ut alla ersättningsärenden. Vi valde slumpmässigt 5 reservat från vart och ett av Naturvårdsverkets 6 upphandlingsområden. Urvalet utgörs av reservat som ingår i Naturvårdsverkets ramavtal med förhandlare och värderare och där det enligt webbsidan Skyddad natur[19] fanns ett reservatsbeslut daterat 2019 eller senare.

Urvalet för Skogsstyrelsens ärenden om biotopskydd utgörs av 10 procent av de skogliga biotopskydd som finns listade på webbsidan Skyddad natur med beslutsdatum 2019–2022 (totalt 448 biotopskydd). Vi valde slumpmässigt två biotopskydd per län samt ett extra för de tre skogliga län med flest biotopskydd. Urvalet för Skogsstyrelsens ärenden om nekat tillstånd för avverkning i fjällnära skog består av 40 slumpmässigt valda ärenden utifrån en lista över samtliga 204 ärenden för perioden 2019–2022 där Skogsstyrelsen betalat ut intrångs­ersättning. Eftersom ärenden om nekat tillstånd för avverkning i fjällnära skog endast förekommer i fyra län, och framför allt i två, viktade vi urvalet för att få åtminstone två ärenden i de två län där antalet ärenden är relativt få.

Urvalet av ärenden från Trafikverket baseras på en lista över samtliga projekt under perioden 2019–2022 som har inneburit ersättning till fastighetsägare. Vi gjorde ett slumpmässigt urval av 52 projekt efter att först ha sorterat dem efter län och trafikslag för att få en någorlunda jämn spridning. Bland dessa projekt sorterade vi bort ärenden som uppenbart gällde intrång av mindre storlek eller som vi bedömde var mindre relevant för granskningen av någon annan anledning. Vi valde sedan slumpmässigt ut upp till tre ersättningsärenden per projekt. Det slutliga urvalet av ärenden omfattar 37 projekt.

Urvalet av ärenden från Svenska kraftnät utgår från de lednings- och stations­projekt som vi bedömde var i en sådan fas att de kan omfatta ersättningsärenden från de senaste åren. Vi hämtade informationen om pågående och avslutade projekt från Svenska kraftnäts webbplats. Vi bad Svenska kraftnät att komplettera listan med antal berörda fastigheter och ersättningsärenden och baserade sedan urvalet på de fyra stations- respektive ledningsprojekt som omfattade flest fastigheter och ersättningsärenden.

Ett litet bortfall har funnits, till exempel ärenden där det visade sig att ingen ersättning har betalats ut. Vi valde även att dela upp några ärenden på grund av att olika fastigheter med separata värderingar och utbetalningar delade samma ärende­nummer. Det slutliga urvalet uppgick till 84 ärenden för Naturvårdsverket, 91 för Skogsstyrelsen, 93 för Trafikverket och 80 för Svenska kraftnät. För varje ärende efterfrågade vi följande handlingar (med viss justering beroende på myndighet):

• värdering inklusive eventuella bilagor och underlag
• eventuella invändningar från fastighetsägare samt eventuella svar och justerade värderingar med anledning av det
• eventuella anteckningar och annan information som behövs för att förstå hur ersättningen har bestämts
• avtal om ersättning eller köpekontrakt med fastighetsägare.

Vi har sammanställt informationen från dessa handlingar och genomfört analyser som kopplar till både delfråga ett och två. Några exempel handlar om hur värderingsmetoderna tillämpas, hur värderaren har motiverat sina bedömningar och hur myndigheterna använder schablonpåslag och indexuppräkningar när de bestämmer ersättningen.

Vi har genomfört intervjuer med chefer och experter hos Naturvårdsverket, Skogsstyrelsen, Trafikverket, Svenska kraftnät och Lantmäteriet. Vi har även ställt skriftliga frågor till dessa myndigheter i flera omgångar. Intervjuerna och frågorna har gett oss ytterligare information om hur myndigheterna arbetar i praktiken, dels för att komplettera aktstudien, dels för att få en bredare bild som inte är begränsad till de ärenden som omfattas av aktstudien. Våra frågor till Lantmäteriet har till största del handlat om olika värderingsmetoder.[20] Vi har genomfört intervjuer med Regeringskansliet och ställt skriftliga frågor om bland annat uppföljning och rapportering. Vi har även genomfört intervjuer med LRF och Ludvig & Co (tidigare LRF konsult) och andra företrädare för fastighetsägarnas intressen.

Två referenspersoner har lämnat synpunkter på granskningsupplägg och på ett utkast till granskningsrapport: Eric Norén, teknologie doktor i fastighetsvetenskap och universitetsadjunkt vid Lunds universitet och Marc Landeman, juris doktor och universitetslektor i civilrätt vid Uppsala universitet. Företrädare för Regeringskansliet (Justitiedepartementet, Klimat- och näringslivsdepartementet och Landsbygds- och infrastrukturdepartementet), Lantmäteriet, Naturvårdsverket, Skogsstyrelsen, Svenska kraftnät och Trafikverket har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på ett utkast till granskningsrapport.