5. Det är svårt att få en samlad bild av om de statliga resurserna används kostnadseffektivt

Avsnitt

5.1 Myndigheternas uppföljning skiljer sig delvis åt beroende på typ av intrång

Ersättningen till fastighetsägare vid markintrång följs upp på olika sätt beroende på typ av intrång.[187] Naturvårdsverket och Skogsstyrelsen har särskilda anslag som till största delen finansierar kostnaden för ersättning vid områdesskydd samt olika kringkostnader. För Trafikverket och Svenska kraftnät är kostnaden för intrångs­ersättning en del i projektkostnaderna för enskilda investeringsprojekt.[188]

Naturvårdsverket disponerar ett anslag inom utgiftsområde 20 för skydd av värdefull natur.[189] Den största andelen av anslaget går till att ersätta fastighetsägare när nya naturreservat bildas. I övrigt används anslaget till olika kringkostnader för områdesskydd som förrättningskostnader och kostnader för upphandlade värderare etcetera. Naturvårdsverket delar upp de medel som avsätts för markersättning i en del som fördelas mellan länen, så kallade länsramar, och en del som fördelas på specifika affärer, den gemensamma potten. Det är Naturvårdsverket som betalar ut alla ersättningar direkt till fastighetsägarna, men för länsramarna prioriterar länsstyrelserna vilka affärer som ska genomföras under året.[190]

Inom Naturvårdsverket följer anslagets controller upp användningen av medel för respektive projekt under året medan Naturvårdsverkets fastighetsenhet följer upp hur användningen av markersättningsmedlen fortskrider totalt. I slutet av året meddelar Naturvårdsverket länsstyrelserna exakt vilka markersättningsaffärer som får plats inom årets anslag. För att säkerställa att hela anslaget förbrukas ”pusslar” Naturvårds­verket med avtal (ersättningar) som får plats och säkert kan genomföras under året.[191] Vilka områden som prioriteras för formellt områdesskydd framgår av strategin för formellt skydd av skog.[192]

Skogsstyrelsen får disponera en del av ett anslag inom utgiftsområde 23 för kostnader för intrångsersättning med mera.[193] Anslagsposten får bland annat användas till att täcka statens kostnader för intrångsersättningar vid biotopskydd och vid nekat avverkningstillstånd i fjällnära skog.[194]

Inför varje år gör Skogsstyrelsen en fördelning av de medel som får användas för olika slags intrångsersättningar. Anslagsförbrukningen följs sedan löpande under året på nationell respektive regional nivå, i förhållande till månadsvisa erfarenhets­tal. Vid behov omfördelar Skogsstyrelsen medel mellan distrikten och mellan budget­poster i syfte att medlen ska kunna förbrukas där det finns mest behov. Skogsstyrelsen följer också upp att medlen används för att uppnå så hög naturvårds­nytta som möjligt, det vill säga att medlen används för att skydda skogar med höga naturvärden.[195]

Skogsstyrelsen arbetar med fler områdesskyddsärenden än vad som ryms i anslaget för ett specifikt år. Anledningen är att det förekommer att ärenden drar ut på tiden och därför måste det finnas ärenden i reserv. Arbetssättet kan innebära att fastighets­ägare får vänta på ersättning under en tid efter varje årsskifte.[196]

Under de senaste (tre) åren har ansökningar om tillstånd att avverka i fjällnära skog ökat väsentligt. Det är en ökning Skogsstyrelsen inte kan påverka, vilket är försvårande eftersom intrångsersättningar som följer av nekade avverkningstillstånd belastar samma anslag som ersättningar vid bildande och förvaltning av formellt skydd. Svårigheten att förutse antal ansökningar om tillstånd att avverka i fjällnära skog ledde till att en relativt stor del av 2022 års anslag inte kunde nyttjas. En alltför stor del av anslaget reserverades för intrångsersättningar för nekat avverkningstillstånd och dessa gick inte att omfördela till intrångsersättningar för områdesskydd med kort varsel.[197]

För Trafikverket och Svenska kraftnät är ersättningar för markintrång till fastighetsägare en del i projektkostnaderna för de enskilda investeringsprojekten och följs framför allt upp på projektnivå.[198]

5.2 Regeringens krav på rapportering fokuserar på medelsanvändning

Naturvårdsverket redovisar i sin årsredovisning vilka belopp som använts för markersättningar och arealen av detta. I den årliga återrapporteringen till regeringen i Naturvårdsverkets uppföljningsrapport finns en mer detaljerad redovisning. Regeringens återrapporteringskrav följer numera av Naturvårdsverkets instruktion. Tidigare fanns samma krav i Naturvårdsverkets regleringsbrev.[199]

Naturvårdsverket ska, enligt sin instruktion, senast den 31 mars varje år redovisa arbetet med naturvård och biologisk mångfald. Redovisningen ska bland annat redogöra för medelsanvändning för arbetet med skydd av värdefull natur, statistik om ärenden för att bilda naturreservat och arbetet med genomförandeplanen för planerade nya och utvidgade nationalparker. Redovisningens struktur ska likna tidigare årsredovisningar så att uppgifterna är enkla att jämföra med varandra.[200]

Skogsstyrelsens rapportering till regeringen för områdesskyddsprocessen sker årligen i Skogsstyrelsens årsredovisning. Regeringen har inte ställt några särskilda krav på rapporteringen. Av Skogsstyrelsens regleringsbrev framgår att Skogs­styrelsen särskilt ska redovisa prognoser för kostnader för intrångsersättning och vissa civilrättsliga avtal på naturvårdsområdet. Skogsstyrelsen redovisar också statistik om ersättningar och arealer inom ramen för sitt officiella statistikansvar. Statistiken redovisas i form av statistiska meddelanden och finns att ladda ner från Skogsstyrelsens statistikdatabas.

Regeringen har inte begärt någon rapportering av ersättningar för markintrång från Svenska kraftnät och Trafikverket. Trafikverket redovisar dock investeringar i väg- och järnvägsanläggningar som en tillgång i balansräkningen. I sin årsredovisning särredovisar Trafikverket anskaffningskostnad för mark avseende järnvägsanläggningar från och med år 2002. Mark anskaffad före år 2002 redovisas till ett standardvärde av en krona per kvadratmeter. Mark anskaffad från och med år 2002 är redovisad till faktisk anskaffningskostnad. Kostnader för vägrätter aktiveras som en del av produktionskostnaden för uppförandet av den infrastrukturella anläggningstillgången. Dessa skrivs sedan av i samma takt som den tillgång de är anskaffade för.[201]

Även Svenska kraftnät redovisar materiella anläggningstillgångar i sin balans­räkning i form av byggnader och mark samt pågående nyanläggningar. Svenska kraftnät redovisar också immateriella anläggningstillgångar vilka bland annat består av markrättigheter (servitut och ledningsrättigheter).[202]

5.3 Det pågår arbete inom framför allt områdesskyddet för att försöka använda resurserna mer effektivt

Inom områdesskyddet har kostnaderna för ersättningar vid markintrång ökat kraftigt sedan 2010. En orsak till detta är införandet av schablonpåslaget 2010. En utredning har kommit med förslag att se över om ersättningsreglerna för områdes­skydd enligt miljöbalken kan förändras så att schablonpåslaget tas bort och ersättningen blir skattefri. Regeringen har inte gått vidare med just detta förslag men Skatteverket har på regeringens uppdrag sett över beskattningen av ersättning för områdesskydd i vissa fall.[203] Därutöver har Naturvårdsverket tillsammans med Skogsstyrelsen ett regeringsuppdrag att se över strategin för formellt skydd av skog samt arbetssättet kring denna.[204] Naturvårdsverket och Skogsstyrelsen har också på regeringens uppdrag lämnat förslag på ett mer flexibelt biotopskydd samt anpassade skydds- och ersättningsformer för det fjällnära området.[205]

Det bör även nämnas att praxis är under utveckling när det gäller om och i vilka fall restriktioner enligt artskyddsförordningen (2007:845) kan medföra rätt till intrångs­ersättning, det vill säga på motsvarande sätt som vid nekat avverkningstillstånd i fjällnära skog.

5.3.1 Naturvårdsverket rapporterar att det blivit vanligare med intrångsersättning efter reformen och Skogsstyrelsens statistik visar på ökade ersättningskostnader

Inom naturvården har det efter ersättningsreformen blivit betydligt vanligare att staten betalar ut intrångsersättning till fastighetsägare i stället för att köpa marken vid olika former av områdesskydd. Intrångsersättning har även ökat i förhållande till naturvårdsavtal[206] och frivilliga avsättningar[207]. Vid samma ambitionsnivå på områdesskyddet innebär detta ökade kostnader för staten eftersom intrångs­ersättningen är högre än ersättningen vid köp och naturvårdsavtal. Det finns också en risk att skyddet i vissa fall görs mer omfattande än vad som krävs.[208] Intrångs­ersättning innebär dessutom en så kallad sjunken kostnad då staten inte äger marken och inte kan sälja den i de fall omständigheterna ändras och marken inte längre anses skyddsvärd.[209]

Av Naturvårdsverkets återrapportering framgår att intrångsersättningarnas andel av de totala markersättningsmedlen har ökat från cirka 51 procent år 2010 till över 95 procent år 2022. Den huvudsakliga förklaringen till detta är, enligt Naturvårdsverket, ändringen av expropriationslagen 2010, som innebär ett påslag med 25 procent på intrångsersättningen i bland annat naturreservatsärenden. Enligt Naturvårdsverkets beräkningar uppgick det 25-procentiga påslaget till cirka 280 miljoner kronor år 2022. Under den senaste femårsperioden har det 25‑procentiga påslaget uppskattningsvis uppgått till totalt cirka 970 miljoner kronor.[210]

Även Skogsstyrelsens statistik visar på ökade ersättningskostnader för områdes­skydd som till en del kan förklaras av schablonpåslaget. Generellt innebär bland annat prisökningen på skogsfastigheter att ersättningen stiger för biotopskydden över tiden. Eftersom schablonpåslaget utgår på marknadsvärdet innebär det att den ökningen förstärks.[211]

Skogsstyrelsen rapporterar också om ökade kostnader för intrångsersättning vid nekade avverkningstillstånd i fjällnära skog sedan 2020.[212] Det är ett resultat av de domar från Mark- och miljööverdomstolen som vann laga kraft i juni 2020 och där det framgår att nekat avverkningstillstånd avsevärt försvårar pågående mark­användning varför ersättningsrätt gäller och intrångsersättning ska betalas ut, det vill säga 125 procent av marknadsvärdeminskningen.[213]

Skogsägare som inte får avverka skog på grund av artskyddsförordningens (2007:845) krav på hänsyn till fridlysta arter kan också ha rätt till ersättning från staten i vissa fall. I en dom från Högsta domstolen i april 2023 framgår att en markägare normalt inte har rätt till ersättning av staten för sådana begränsningar i mark­användningen som följer av artskyddsförordningen. Däremot kan en sådan rätt finnas under speciella omständigheter, när det inte är rimligt att markägaren ensam tvingas ta de ekonomiska konsekvenserna av begränsningen.[214] Inom Skogsstyrelsen och Regeringskansliet pågår nu analyser av vilka konsekvenser Högsta domstolens dom kan komma att få, bland annat när det gäller kostnaderna för ersättning vid markintrång.[215]

5.3.2 Flera utredningar har föreslagit att ersättningen bör ses över men på olika sätt

Skogsutredningen 2019 har föreslagit att det bör utredas om schablonpåslaget kan tas bort för ersättningar vid områdesskydd enligt miljöbalken och att ersättningen i stället blir skattefri. Enligt utredningen finns liknande system i bland annat Finland. Bakgrunden till utredningens förslag är att trots att ersättning numera uppgår till 125 procent av marknadsvärdesminskningen kan den efter skatt ofta bli lägre än förväntat. Den fastighetsägare som ärvt en fastighet eller ägt den under lång tid har sällan möjlighet att göra avdrag mot den vinst som uppkommer. Genom att alla markägare får den ersättning som motsvarar intrånget/inskränkningen bedöms äganderätten stärkas samtidigt som fler markägare kan börja betrakta höga naturvärden som en tillgång. Utredningen föreslog också en översyn av möjligheten att periodisera ersättningen för att minska skatteeffekten.[216]

De flesta remissinstanser var positiva till Skogsutredningens förslag men det fanns invändningar mot att ersättning för olika typer av markintrång skulle beskattas på skilda sätt.[217] Regeringen har inte gått vidare med förslaget att utreda om ersättningen bör göras skattefri. Skatteverket har dock på regeringens uppdrag sett över beskattningen vid ersättning för områdesskydd i vissa fall.[218]

Klimaträttsutredningen föreslog i sitt slutbetänkande att regeringen bör tillsätta en utredning som ska se över bestämmelserna om ersättning för upplåtelse, inlösen och expropriation vid elnätsbyggnation. Utredningen anser att en översyn av ersättningen skulle kunna bidra till större acceptans, kortare ledtider och bättre förutsättningar att bygga ut elnätet på ett effektivt sätt. Utredningen tar inte ställning till hur ersättningsreglerna bör förändras och påpekar också att ersättningsbestämmelserna gäller för fler verksamheter än elnätsbyggnation. Men iakttagelsen blir att såväl nivån på ersättningarna som de principer beräkningar ska grundas på bör ses över och att detta bör ske i en egen utredning.[219]

Klimaträttsutredningens förslag har remissbehandlats och flera remissinstanser såg positivt på förslaget i sina remissvar, men påpekade samtidigt att ersättnings­bestämmelserna är generella för olika typer av verksamheter och att det är viktigt med likriktning och enighet för att de inte ska tappa legitimitet.[220] Regeringen har nu beslutat att ge en utredare i uppdrag att se över regelverket för ersättning vid upplåtelse av ledningsrätt i samband med elnätsutbyggnad.[221]