De flesta ersättningar vid markintrång bestäms genom frivilliga överenskommelser, men det finns tvingande lagstiftning[21] som kan användas om frivilliga överenskommelser inte nås. Oavsett hur ersättningen bestäms är ersättningsreglerna i expropriationslagen en viktig utgångspunkt för myndigheterna. I kapitlet ges en kort och översiktlig beskrivning av ersättningen enligt expropriationslagens regler. Kapitlet innehåller även en beskrivning av processen och regelverket för markintrång samt uppgifter om utbetald ersättning hos de myndigheter som omfattas av granskningen.
Avsnitt
2.1 Fastighetsägaren har rätt till full ersättning
Ersättningsreglerna i expropriationslagen utgör i de flesta fall grund för ersättningen till fastighetsägaren oavsett vilken lag som ligger till grund för tvångsåtgärden.[22] Utgångspunkten i expropriationslagen är att den som får sin mark exproprierad har rätt till full ersättning för sin ekonomiska förlust.[23] Den 1 augusti 2010 trädde flera ändringar av ersättningsreglerna i expropriationslagen i kraft. Dessa ändringar får också betydelse för annan lagstiftning som hänvisar till expropriationslagen när det gäller ersättning vid markintrång. Den största förändringen innebär att ersättningen ska justeras med ett schablonmässigt påslag om 25 procent av marknadsvärdet.[24] Syftet med påslaget är att stärka äganderätten genom att minska risken för att fastighetsägare underkompenseras.[25] Fastighetsägaren ska bli kompenserad för eventuell skada utöver marknadsvärdesförlusten som uppstår till följd av expropriationen.[26] Schablonpåslaget ska inte läggas på ersättning för sådan övrig skada (även kallad annan ersättning).
I första hand bör den som tar mark i anspråk sträva efter att nå frivilliga överenskommelser med berörda fastighetsägare. Det vill säga tanken är att ersättningen vid expropriation och liknande tvångsåtgärder ska bestämmas utanför domstol. Möjligheten till frivillig uppgörelse bör därför först undersökas innan expropriation tillgrips.[27] Om markåtkomsten sker med stöd av lagstiftning som hänvisar till expropriationslagens ersättningsregler är det vanligt att dessa tillämpas även vid frivilliga överenskommelser. Frivilliga överenskommelser blir resultatet i de allra flesta fall. Utredningen om expropriationsersättning bedömde 2007 att ungefär
95–99 procent av fallen var frivilliga överenskommelser. Utredningen konstaterade samtidigt att frivilligheten inte var förutsättningslös eftersom det finns tvingande lagstiftning att ta till om man inte når någon frivillig överenskommelse.[28]
2.2 Expropriationslagen reglerar inte i detalj hur värderingen ska genomföras
Utgångspunkten i expropriationslagen är att den som får sin mark exproprierad har rätt till full ersättning för sin ekonomiska förlust. Ersättningen lämnas i form av löseskilling, intrångsersättning och ersättning för annan skada. Löseskilling är den ersättning som utgår när en hel fastighet löses in. Intrångsersättning utgår när en del av en fastighet löses in eller tas i anspråk eller om rådigheten över fastigheten inskränks på något sätt utan att fastigheten byter ägare. Dessa delar av ersättningen ska motsvara fastighetens marknadsvärde eller marknadsvärdeminskning. Marknadsvärde är det pris som fastigheten sannolikt skulle få vid en försäljning under förhållanden som inte är påverkade av tvångsåtgärden medan marknadsvärdesminskning är skillnaden i marknadsvärde före och efter tvångsåtgärden. Ersättning för annan skada utgår om det uppkommit någon övrig skada för ägaren i samband med expropriationen eller intrånget.[29]
Expropriationslagen innehåller inte någon definition av begreppet marknadsvärde. Det anges inte heller vilka värderingsmetoder som ska tillämpas utan det har överlämnats till respektive myndighet och rättstillämpningen. I förarbetena nämns tre möjliga värderingsmetoder, som var och en ger utrymme för ganska stora variationer i utförandet:
- Ortsprismetoden utgår från en ortsprisanalys där värderingen baseras på liknande objekt som tidigare sålts i området.
- Avkastningsmetoden innebär att framtida intäkter och kostnader diskonteras till nuvärde med en kalkylränta.
- Produktionskostnadsmetoden innebär beräkning av kostnaden för att uppföra en motsvarande byggnad eller anläggning.
I förarbetena framgår att ortsprismetoden är ett naturligt val i de fall det finns lämplig statistik att utgå ifrån, men att valet behöver styras av omständigheterna i det enskilda fallet.[30] Avkastningsmetoden kan förstås som ett samlingsbegrepp som rymmer ett antal specifika metoder för avkastningsbaserade värderingar vid olika typer av intrång. Produktionskostnadsmetoden förekommer endast i enstaka fall i de ärenden som ingår i vår aktstudie.
2.3 Markintrång hos de myndigheter som omfattas av granskningen
De myndigheter som omfattas av granskningen tar mark i anspråk av olika skäl och med stöd av olika lagstiftning. Markintrång vid Trafikverket och Svenska kraftnät är en del av processen för investeringar i infrastruktur medan markintrång vid Naturvårdsverket och Skogsstyrelsen följer av myndighetsbeslut enligt miljöbalken eller skogsvårdslagen (1979:429).
2.3.1 Markintrång vid Trafikverket och Svenska kraftnät
Trafikverkets process för markåtkomst och ersättning är en del av Trafikverkets huvudprocess för att genomföra åtgärder på väg- eller järnvägar.[31] Inom huvudprocessen är också arbetet med planläggning beskrivet. Planläggning regleras i väglagen och lagen om byggande av järnväg. I arbetet med att genomföra en investeringsåtgärd tar Trafikverket fram en vägplan eller järnvägsplan vilka ger Trafikverket rätt att bygga vägen eller järnvägen samt markåtkomst efter det att planen har fått laga kraft. För en väg sker markåtkomsten genom att Trafikverket tar mark eller annat utrymme för en väg i anspråk med stöd av en fastställd vägplan varvid vägrätt (en slags nyttjanderätt) uppkommer, vilken ger direkt åtkomst till marken. För en järnväg innebär järnvägsplanen i stället en rätt att lösa in marken vid en mark- och miljödomstol.[32] Trafikverket kan också få åtkomst till mark för järnvägsändamål genom fastighetsreglering vid en lantmäteriförrättning.[33] Regleringen kan ske med stöd av överenskommelse med fastighetsägaren eller vanligare, genom beslut i förrättningen utan att någon överenskommelse finns.[34]
En fastighetsägare har rätt till ersättning enligt expropriationslagens regler enligt både väglagen och lagen om byggande av järnväg.[35] Trafikverket strävar efter att nå frivilliga överenskommelser med fastighetsägaren om både ersättning och markåtkomst. I de fall en vägplan har upprättats omfattar överenskommelsen bara ersättningen för intrånget (vägrätt). I de fall Trafikverket inte når någon frivillig överenskommelse om ersättning för vägrätt bestäms ersättningen i mark- och miljödomstolen.[36] I järnvägsfallet bestäms ersättningen inom ramen för lantmäteriförrättning, antingen med stöd av överenskommelse med fastighetsägaren eller genom beslut utan överenskommelse. Om Trafikverket begärt åtkomst till marken genom inlösen vid mark- och miljödomstol beslutar domstolen om ersättningen.
Inom Svenska kraftnät är markåtkomstprocessen en del av processen för investeringar i stamnätet (transmissionsnätet för el).[37] För att Svenska kraftnät ska kunna göra investeringar i transmissionsnätet, till exempel bygga en ny kraftledning, krävs förutom koncession och vissa andra tillstånd tillträde till berörda fastigheter. Normalt får Svenska kraftnät tillträde till berörda fastigheter genom att teckna ett markupplåtelseavtal med fastighetsägarna. I samband med att ett markupplåtelseavtal tecknas erbjuder Svenska kraftnät även en överenskommelse om intrångsersättning. Markupplåtelseavtalet ligger sedan till grund för Svenska kraftnäts ansökan om ledningsrätt och förtida tillträde hos en lantmäterimyndighet.[38]
En ledningsrätt är en rätt att använda annans mark för att anlägga, nyttja och underhålla ledningar och uppstår, efter ansökan, genom beslut av en lantmäterimyndighet. Eftersom en ledningsrätt innebär ett intrång i fastighetsägarens äganderätt har fastighetsägaren rätt till ersättning i enlighet med expropriationslagens regler. Lantmäterimyndigheten beslutar om den ersättning som ska utgå oavsett om någon överenskommelse har träffats om ersättningen eller inte.[39] Lantmäterimyndighetens beslut kan överklagas till mark- och miljödomstol.[40]
I de fall en lantmäterimyndighet bestämmer ersättningen vid markintrång sker det i en lantmäteriförrättning. I fjärde kapitlet fastighetsbildningslagen finns regler för hur processen vid en lantmäteriförrättning ska gå till. En viktig del i processen för en lantmäteriförrättning är den så kallade officialprincipen.[41] Principen innebär att lantmäterimyndigheten ska se till att ärendet blir ordentligt utrett och därefter bestämma vilken ersättning som bör utgå.[42]
2.3.2 Markintrång hos Naturvårdsverket och Skogsstyrelsen
Naturvårdsverket och Skogsstyrelsen hanterar ärenden som rör markintrång och ersättning vid områdesskydd för naturreservat och biotopskydd samt, i Skogsstyrelsens fall, nekat avverkningstillstånd i fjällnära skog.
Naturreservat och biotopskydd beslutas med stöd av miljöbalken. Beslut om både naturreservat och biotopskydd innebär ett ingrepp i äganderätten och ger därför rätt till ersättning enligt expropriationslagens regler. Ersättningen betalas av staten.[43]
Det är länsstyrelserna som utreder och beslutar om att inrätta ett nytt eller att förändra ett befintligt naturreservat.[44] Naturvårdsverket har dock det centrala ansvaret för områdesskydd i form av naturreservat och ansvarar också för det statliga anslaget för att bilda naturreservat.[45] Det innebär att länsstyrelsernas förslag alltid måste godkännas av Naturvårdsverket.[46]
När Naturvårdsverket godkänt länsstyrelsens förslag till ett nytt eller förändrat naturreservat anlitar länsstyrelsen en av Naturvårdsverket upphandlad konsult. Konsulten värderar hur marknadsvärdet för berörda fastigheter påverkas av det föreslagna reservatet. Ersättningen bestäms sedan efter en förhandling mellan staten och fastighetsägaren och regleras i ett avtal eller en överenskommelse.[47] Oftast tecknas överenskommelse om intrångsersättning, men ibland tecknas köpekontrakt.[48] Även bytesaffärer kan förekomma.[49]
När alla eller merparten av berörda fastigheter har färdiga ersättningsavtal, fattar länsstyrelsen beslut om naturreservatet. Länsstyrelsen kan fatta beslut om naturreservat utan medgivande från fastighetsägare.[50] De fastighetsägare som inte tecknat avtal om ersättning innan länsstyrelsens beslut kan stämma staten i mark- och miljödomstolen för att få ersättningsfrågan prövad. Det måste ske inom ett år från det att länsstyrelsens beslut om naturreservat fått laga kraft.[51]
Skogsstyrelsen ansvarar för och beslutar om biotopskydd inom områden som omfattas av skogsvårdslagen.[52] Det är Skogsstyrelsen som utreder och avgränsar ett biotopskyddsområde i skog, men fastighetsägaren ska informeras och har möjlighet att delta vid avgränsningen.[53] När avgränsningen är klar värderar Skogsstyrelsen området och skickar värderingen till fastighetsägaren för synpunkter.[54] Skogsstyrelsens beslut om biotopskydd ger ägaren av skogsmarken rätt till ersättning i enlighet med expropriationslagens regler.[55] Skogsstyrelsen ska dock alltid försöka nå en överenskommelse om ersättningen med fastighetsägaren.[56]
När Skogsstyrelsen och fastighetsägaren är överens om ersättningen tar Skogsstyrelsen fram en skriftlig överenskommelse som undertecknas av båda parter. Skogsstyrelsen fattar beslut om biotopskyddsområde när överenskommelsen är undertecknad. Skogsstyrelsen kan dock fatta beslut om biotopskydd även om det inte finns någon överenskommelse med fastighetsägaren. Under förutsättning att fastighetsägaren inte överklagar beslutet hos mark- och miljödomstolen ska Skogsstyrelsen betala ut ersättningen inom en månad. De fastighetsägare som inte kommit överens om ersättningen innan Skogsstyrelsens beslut kan stämma staten i mark- och miljödomstolen för att få ersättningsfrågan prövad. Det måste ske inom ett år från det att Skogsstyrelsens beslut om biotopskydd fått laga kraft.[57]
Skogsstyrelsen hanterar även ärenden som rör intrångsersättning vid beslut om nekat avverkningstillstånd för fjällnära skog.[58] Skogsägare i fjällnära skog behöver ansöka om tillstånd för att avverka sin skog. Skogsstyrelsen kan neka tillstånd till avverkning på hela eller delar av den ansökta arealen. Skogsstyrelsen meddelar detta i ett beslut. Beroende på skälet till att skogsägaren får avslag på sin ansökan kan skogsägaren ha rätt till ersättning i enlighet med expropriationslagens regler.[59]
2.4 Utbetald ersättning hos de myndigheter som omfattas av granskningen
Staten betalar varje år ut stora belopp i ersättningar till fastighetsägare för olika former av markintrång. Riksrevisionen har i tidigare granskning uppskattat utgiften till cirka 1 miljard kronor per år för åren 2002–2004.[60] Utredningen om expropriationsersättning uppskattade 2008 den samlade utgiften till drygt 1,5 miljarder kronor per år (det framgår inte vilka år). Utredningen uppskattade också att utgifterna skulle öka med omkring 30 procent till följd av de nya ersättningsregler som gäller sedan 2010.[61]
Det finns inte någon sammanfattande information om hur stora de statliga utgifterna är idag. Vi har dock uppskattat de statliga utgifterna till i genomsnitt 2 miljarder kronor per år de senaste fem åren för de myndigheter som vi vet betalar ut stora belopp i ersättning till fastighetsägare. En stor del av dessa utgifter handlar om ambitionshöjningar inom naturvården samt ökade utgifter kopplade till nekade avverkningstillstånd för fjällnära skog.[62] Tabell 1 visar ersättningen som de myndigheter som ingår i granskningen har betalat ut 2019–2022.
Tabell 1 Ersättning till fastighetsägare per myndighet och år, miljoner kronor
Myndighet | 2019 | 2020 | 2021 | 2022 |
|---|---|---|---|---|
Naturvårdsverket | 823 | 694 | 1 489 | 1 501 |
Skogsstyrelsen, biotopskydd | 166 | 114 | 123 | 137 |
Skogsstyrelsen, nekad avverkning |
| 23 | 75 | 250 |
Trafikverket | 282 | 381 | 357 | 341 |
Svenska kraftnät | 30 | 6 | 11 | 68 |
Källa: Naturvårdsverkets och Skogsstyrelsens årsredovisningar, Skogsstyrelsens statistikdatabas samt uppgifter via e-post från Trafikverket och Svenska kraftnät.
Anm.: Naturvårdsverkets ersättningar till fastighetsägare i sammanställningen omfattar intrångsersättning och förvärv av mark i samband med områdesskydd. Skogsstyrelsens ersättningar omfattar endast intrångsersättning.
Naturvårdsverket är den av myndigheterna som har betalat ut den största sammanlagda ersättningen. Beloppet kommer dock att vara lägre 2023 på grund av minskade anslag för skydd av värdefull natur.[63] Svenska kraftnät har betalat ut mindre sammanlagd ersättning än övriga myndigheter. De senaste åren har dock investeringarna ökat och det finns idag fler pågående projekt än tidigare.[64] Ersättningarna betalas ut i samband med koncessionsbeslut, vilket är i ett senare skede i projekten, och det finns därför en viss eftersläpning. Enligt Svenska kraftnät kommer utbetalningarna att öka under de kommande åren.[65]