Riksrevisionen har granskat regeringens och berörda myndigheters hantering av olika former av markintrång. Riksrevisionens övergripande slutsats är att myndigheternas hantering i stor utsträckning är enhetlig och effektiv inom respektive myndighet. Riksrevisionen bedömer att myndigheterna har utvecklat processer och rutiner för att hantera ersättningen vid markintrång effektivt och att förutsättningarna för att fastighetsägare ska behandlas lika har ökat jämfört med Riksrevisionens tidigare granskning 2005. Samtidigt finns fortfarande skillnader i hur myndigheterna behandlar fastighetsägare och bestämmer ersättningen i vissa fall. Då myndigheten ofta har ett kunskapsövertag gentemot fastighetsägaren och dessutom agerar med stöd av lagstiftning som innebär att mark kan tas i anspråk med tvång är det viktigt med transparens och förutsebarhet. En fastighetsägare bör också ha samma insyn i hur ersättningen bestäms oavsett om det sker genom en frivillig överenskommelse eller tvingande lagstiftning. Riksrevisionen bedömer emellertid att myndigheterna inte alltid är tydliga med vilka avvägningar de gör för att bestämma marknadsvärdet och annan skada som ligger till grund för ersättningen vid markintrång. Det finns brister i förvaltningen av metoderna för värdering av jordbruksmark, vilket i ett fall beror på att ansvaret inte är tydliggjort. Riksrevisionen bedömer också att det är svårt att få en samlad bild av om de statliga resurserna för ersättning vid markintrång används kostnadseffektivt.
Avsnitt
6.1 Myndigheterna har processer och rutiner för att hantera ersättningen vid markintrång effektivt
Granskningen visar att myndigheterna har processer och rutiner som ger dem förutsättningar att hantera ersättningen vid markintrång på ett effektivt sätt. Jämfört med Riksrevisionens tidigare granskning från 2005 har myndigheterna utvecklat sina processer och rutiner framför allt med syftet att behandla fastighetsägare lika inom respektive myndighet. Det ökar också förutsättningarna för att handläggningen ska vara effektiv.
6.1.1 Förhandlingsutrymmet har minskat och myndigheternas värdering har fått ökad betydelse
Myndigheternas fokus på processer och rutiner för att behandla fastighetsägare lika innebär att det förhandlingsutrymme som Riksrevisionen observerade i den tidigare granskningen från 2005 har minskat. Riksrevisionen bedömde där att ett visst mått av förhandlingsutrymme kan vara bra för att kunna nå frivilliga överenskommelser.
De flesta ersättningar vid markintrång bestäms genom frivilliga överenskommelser. Riksrevisionens bedömning i nuvarande granskning är att myndigheternas möjligheter att nå frivilliga överenskommelser om ersättningen inte har påverkats av det minskade förhandlingsutrymmet. Den värdering som myndigheterna tar fram eller låter ta fram har dock fått en ökad betydelse. Myndigheternas värdering ligger till grund för ersättningen oavsett om en fastighetsägare tar fram en egen värdering eller inte. En fastighetsägare kan visserligen invända mot myndigheternas värdering men granskningen visar att det inte är särskilt vanligt. Det är heller inte vanligt att en fastighetsägare stämmer staten på ersättningen eller överklagar myndigheternas ersättningsbeslut. Det kan bero på att fastighetsägaren upplever att myndigheternas värdering är rättvis, men det kan också bero på att fastighetsägaren upplever att förhållandet mellan parterna är ojämlikt.
Myndigheterna har ofta ett kunskapsövertag gentemot fastighetsägaren och agerar dessutom med stöd av lagstiftning. För den enskilde fastighetsägaren är ärendet däremot oftast unikt. Det innebär att det kan finnas ett ojämlikt förhållande mellan parterna. Ur fastighetsägarens perspektiv kan frivilligheten i de frivilliga överenskommelser som samtliga myndigheter strävar efter uppfattas som begränsad eftersom myndigheten har tvingande lagstiftning att ta till om någon överenskommelse inte nås. Det innebär att det är angeläget med ett korrekt och transparent agerande från myndigheterna.
6.1.2 Problematiskt när myndigheterna tolkar regelverket olika
Det finns stora likheter i hur processen ser ut mellan de berörda myndigheterna men det finns också skillnader i hur myndigheterna behandlar fastighetsägare och bestämmer ersättning i vissa fall. Detta trots att myndigheterna i stor utsträckning baserar sina processer och rutiner och bestämmer ersättningen utifrån expropriationslagens regler.
Skillnaderna handlar om hur myndigheterna hanterar ersättning för ombudskostnader, schablonersättning vid frivilliga förvärv, frivillighetsbonus samt om ersättningen ska räknas upp efter värdetidpunkt. Skillnaderna kan inte enbart förklaras av att myndigheterna verkar inom olika områden utan beror till stor del på olika traditioner och tolkningar. Ur ett likabehandlingsperspektiv är det problematiskt när statliga myndigheter gör olika tolkningar av det bakomliggande regelverket även vid frivilliga överenskommelser. Om en myndighet väljer att erbjuda en ersättning som är lägre än lagen anger kan det också minska fastighetsägares acceptans för olika former av markintrång samt incitamenten att ingå frivilliga överenskommelser.
Ersättning för ombudskostnader kan vara ett sätt att utjämna styrkeförhållandena mellan parterna och underlätta frivilliga överenskommelser. De myndigheter som ersätter ombudskostnader anger att det kan underlätta processen för båda parter om fastighetsägare får hjälp av ett eget ombud. Användningen av frivillighetsbonus för att uppnå frivilliga överenskommelser kan också vara ett sätt att underlätta processen. Det är dock viktigt att en eventuell frivillighetsbonus är utformad så att den ger incitament för frivilliga överenskommelser och inte betalas ut slentrianmässigt.
6.2 Vissa typer av värderingar brister i ändamålsenlighet och likvärdighet
Det är i de flesta fall tydligt vilka huvudsakliga metoder som myndigheterna använder för värdering. Myndigheterna använder etablerade metoder som baseras på hur avkastningen påverkas för värdering av jordbruksmark och skogsmark. Ortsprismetoden används för mark utan avkastning och som komplement till andra metoder. I en del fall är det dock otydligt hur myndigheterna har gjort avvägningar inom ramen för metoderna och hur de har genomfört värderingen när varken ortsprismetoden eller avkastningsbaserade metoder går att använda. Värderingarna bygger heller inte alltid på aktuella förutsättningar och ingångsvärden.
6.2.1 Skillnader i bedömningar motiveras inte tillräckligt tydligt
Vissa typer av värdering innebär ett större utrymme för tolkningar och bedömningar av den enskilda värderaren, vilket leder till skillnader både inom och mellan myndigheter. Ortsprismetoden är ett tydligt exempel. Eftersom de individuella omständigheterna skiljer sig från fall till fall är det naturligt att värderingarna inte följer exakt samma mall. Men granskningen visar att skillnaderna går utöver detta i en del fall och att valen inte motiveras tillräckligt tydligt. En faktor kan vara att myndigheterna inte har arbetat tillräckligt med att samordna arbetssättet för de konsulter och egna medarbetare som genomför värderingar. Myndigheterna har beskrivit hur de arbetar med detta genom att bland annat ta fram anvisningar och skapa forum för diskussion. Men det framstår inte som att de gemensamma utgångspunkterna har fått fullt genomslag i de ärenden som vi har gått igenom.
Värdet av mark som inte genererar någon avkastning och som inte heller kan bestämmas med ortsprismetoden bedöms genom erfarenhetsmässiga bedömningar och enklare schablonberäkningar. Dokumentationen är då ofta begränsad. Det finns en risk för att dessa bedömningar inte är likvärdiga. I de fall där dokumentationen är bristfällig går det inte att uttyda vilka avvägningar och antaganden som ligger till grund för värderingen.
När det gäller ersättning vid företagsskada och miljöskada bestäms den genom bedömningar från fall till fall och med vägledning från tidigare rättsfall. Värderingarna hänvisar inte till statistiska undersökningar av hur olika typer av intrång påverkar marknadsvärdet.
6.2.2 Värderingar bygger på inaktuella uppgifter
En mångfald av värderingsmetoder har utvecklats över tid. De har sitt upphov hos olika aktörer och har preciserats genom domstolspraxis. Det saknas en heltäckande strategi för hur värderingsmetoderna ska förvaltas. Detta är mer problematiskt för de metoder som Lantmäteriet inte har tagit på sig ansvaret för. Två vanligt förekommande metoder är inte uppdaterade för att avspegla aktuella förhållanden.
1974 års åkernorm används av både Svenska kraftnät och i lantmäterimyndigheten, främst i samband med luftledningsstolpar. Det finns ingen myndighet som har ett förvaltningsansvar för åkernormen. Den reviderades 2016 av branschorganisationen Energiföretagen men bygger fortfarande på äldre antaganden om bland annat brukningsteknik. Även Trafikverkets jordbruksnorm har vissa givna basförutsättningar som är inaktuella. Det finns enligt Trafikverket en ambition om att initiera projekt för att kunna uppdatera jordbruksnormen.
6.3 Svårt att säkerställa att de statliga resurserna används kostnadseffektivt
Det är svårt att få en samlad bild av statens kostnader för ersättning vid olika former av markintrång. Kostnaderna har ökat inom vissa områden medan det är oklart hur det ser ut inom andra. Därmed är det också svårt att få en samlad bild av om de statliga resurserna används kostnadseffektivt.
6.3.1 Ökade kostnader inom områdesskyddet är svåra att återvinna
Schablonpåslaget har bidragit till ökade kostnader inom framför allt naturvården. Det har också inneburit att staten i dag sällan köper mark utan i stället betalar ut intrångsersättning till fastighetsägare för att inrätta ett naturreservat.[222] En nackdel med detta förfarande är, förutom ökade kostnader vid höga ambitioner inom naturvården, att det inte finns någon direkt tillgång som motsvarar den ökade intrångsersättningen. I stället blir det frågan om en så kallad sjunken kostnad som om förhållandena ändras kan bli svår att få tillbaka. När det gäller intrångsersättning vid nekat avverkningstillstånd, som också har ökat, så handlar det om ersättningar som staten har svårt att påverka och som dessutom inte resulterar i något områdesskydd.
Det pågår nu ett arbete inom naturvården för att utveckla styrmedel och arbetsformer.[223] Det är dock för tidigt att säga om förändrade styrmedel och arbetsformer kommer att innebära att andra verktyg kommer att används för områdesskydd och hur kostnaderna i så fall kommer att påverkas.
6.3.2 Ersättningen präglas av flera utmaningar
Statens kostnader för ersättningar vid olika former av markintrång kommer sannolikt fortsätta att öka. Dels som en följd av samhällsutvecklingen med fortsatta och ökade behov av markintrång, dels som en följd av att fler områden har och eventuellt kommer att omfattas av ersättning. Det senare handlar framför allt om ersättning vid nekade avverkningstillstånd.
Den utmaning som finns i att värna äganderätten och behandla fastighetsägare på ett enhetligt sätt samtidigt som ersättningen vid markintrång ska präglas av kostnadseffektivitet gör att det finns anledning att fortsatt utveckla de principer som ligger till grund för hur ersättningen bestäms. Regeringen har beslutat att se över ersättningen och lämpliga ersättningsmodeller vid elnätsutbyggnad där markupplåtelse sker med ledningsrätt. Riksrevisionen bedömer att det är viktigt att säkerställa att både ersättningen och fastighetsägare hanteras någorlunda enhetligt mellan olika områden vid en sådan översyn.
6.4 Rekommendationer
Riksrevisionen lämnar rekommendationer till regeringen, Svenska kraftnät och Trafikverket.
Till regeringen
- Se över hur ersättningsfrågor vid markintrång kan hanteras mer enhetligt mellan olika områden genom att:
- uppdra till myndigheter som har många markintrångsärenden att i möjligaste mån ta fram gemensamma principer för att hantera ersättningen vid markintrång och behandla fastighetsägare på ett mer enhetligt sätt, bland annat i fråga om huruvida ombudskostnader ska ersättas eller inte, hur schablonpåslaget bör hanteras vid frivilliga förvärv, användningen av eventuell frivillighetsbonus samt hantering av ersättning efter värdetidpunkt
- ange vilken myndighet som ska förvalta och uppdatera 1974 års åkernorm eller den värderingsmetod som kan komma att ersätta 1974 års åkernorm till följd av pågående översyn av ersättning för upplåtelse av mark i samband med elnätsbyggnation
- uppdra till myndigheter som har många markintrångsärenden att följa upp och redovisa hur kostnaderna för utbetalda ersättningar utvecklas i förhållande till målen med verksamheten i sin årsredovisning eller på annat lämpligt sätt.
Till myndigheterna
- Svenska kraftnät bör se över om den frivillighetsbonus som Svenska kraftnät använder fyller sitt syfte.
- Trafikverket bör uppdatera 1983 års jordbruksnorm.