I detta kapitel behandlar vi delfrågan om huruvida myndigheterna gör ändamålsenliga och likvärdiga bedömningar av marknadsvärdet och övriga skador vid markintrång.[121]
Myndigheterna är i de flesta fall tydliga med vilka värderingsmetoder de använder och vilken typ av ersättning som avses. Ibland är det dock otydligt vad olika avvägningar inom ramen för metoderna baseras på och hur skador som inte omfattas av de vanligt förekommande metoderna har värderats.
Ortsprismetoden ger stort utrymme för bedömningar, och de val som värderaren gör saknar i en del fall tydliga motiveringar. Även skillnader i urvalet av försäljningar för ortsprismaterialet kan påverka ersättningens storlek. Några av de vanligare metoderna för värdering av intrång i jordbruks- och åkermark använder inaktuella ingångsvärden för grundförutsättningar som har att göra med till exempel brukningsteknik. Det finns ingen myndighet som har ett förvaltningsansvar för 1974 års åkernorm, som är en vanligt förekommande metod i ärenden hos Svenska kraftnät. Det är ibland otydligt hur myndigheterna bedömer värdet av mark som inte genererar någon avkastning och som inte heller kan bestämmas med ortsprismetoden. Värderingar som handlar om företagsskada och miljöskada bygger på praxis från tidigare rättsfall. Det är oklart hur väl de stämmer överens med hur marknaden faktiskt värderar sådana intrång.
Avsnitt
4.1 Myndigheterna är oftast tydliga med vilka värderingsmetoder de använder
Det är i de flesta fall tydligt vilka huvudsakliga metoder som myndigheterna använder för värdering. Dokumentationen av värderingar har förbättrats sedan Riksrevisionens granskning 2005. Det gäller framför allt Trafikverket, jämfört med bristerna som fanns hos Vägverket och Banverket. Ibland är det dock otydligt vad olika avvägningar inom ramen för metoderna baseras på och hur myndigheterna har genomfört värderingen när varken ortsprismetoden eller avkastningsbaserade metoder går att använda.
Valet av värderingsmetod hänger samman med vilken typ av mark och egendom som berörs, storleken på intrånget, vilken skada som uppstår och andra faktorer. Med undantag för ortsprismetoden baseras de flesta metoder på någon form av avkastningsanalys. Det innebär att uppskattade framtida intäkter och kostnader belastas med en diskonteringsränta och summeras till ett nuvärde. Ortsprismetoden går ut på att ta fram nyckeltal från försäljningar av liknande objekt och tillämpa dem vid värdering av det aktuella objektet.
Lantmäteriet har tagit fram flera av de vanligaste metoderna för värdering. Två metoder som ofta förekommer vid värdering av jordbruksmark har dock tagits fram av andra aktörer än Lantmäteriet. Det förekommer även att andra myndigheter gör egna anpassningar av Lantmäteriets metoder. Några av Lantmäteriets metoder har även förenklade versioner. Tanken med förenklade metoder är att de ska användas när nivån för värdeminskningar och skador är så låg att det inte skulle stå i rimlig relation till kostnaderna för att ta fram en ersättning enligt originalmetoden.[122]
Metoder för värdering som Lantmäteriet tagit fram
Beståndsmetoden med det tillhörande datorverktyget BM-win är en skogsvärderingsmetod för hela fastigheter och enskilda bestånd. Avkastningsvärdet räknas ut med hjälp av förväntade framtida intäkter och kostnader, med hänsyn till marknadsmässiga faktorer.[123] Avkastningsvärdet anpassas normalt till marknadsvärdenivån med en diskonteringsprocent som är härledd från marknaden via ortsprisanalys.[124]
Skogsnormen används vid olika typer av långsmala intrång i skogsmark, främst vid byggnation av elledningar, vägar och järnvägar. Dess ingångsvärden bygger på aktuella skogliga produktionsförutsättningar hämtade från beståndsmetoden. Det finns även en förenklad skogsnorm för mindre intrång och en enkel metod för bestämmande av ersättning för enskilda träd.[125]
Tomtanläggningsmetoden används för att bestämma marknadsvärdeminskningen till följd av förlust av fastighetstillbehör, det vill säga vegetation, markanläggningar och komplementbyggnader.[126]
Metoder för att bedöma ersättning för grova respektive smala underjordiska ledningar i jordbruksmark används relativt sällan. Det finns även en förenklad metod för underjordiska ledningar i jordbruksmark.[127]
Metoder för värdering som andra aktörer har tagit fram
1974 års åkernorm togs fram av 1968 års kraftledningsintrångsutredning.[128] Den avser intrång av fundament för luftledningsstolpar men kan användas också för brunnar eller andra anordningar för underjordiska ledningar som sticker upp ur jorden.[129] Ersättningen bygger på kostnader för merarbete och skördeförlust.[130]
1983 års jordbruksnorm (vägnorm) togs fram av Tekniska högskolan i Stockholm på uppdrag av Vägverket och Lantbrukarnas Riksförbund. Den avser främst intrång av vägbyggnationer i jordbruksmark.[131] Ersättningsposterna delas in i direkt ianspråktagen del, bestående skada och tillfällig skada.[132]
Vi har undersökt ett urval av värderingar hos Naturvårdsverket, Skogsstyrelsen, Trafikverket och Svenska kraftnät (se avsnitt 1.4). Ofta används flera olika metoder för att bestämma ersättningen vid ett och samma intrång. Diagram 3 visar vilka metoder som är vanligast förekommande bland de värderingar som vi har undersökt hos respektive myndighet.
Diagram 3 De vanligaste värderingsmetoderna bland ärenden i aktstudien
Källa: Riksrevisionens bearbetning av uppgifter från de berörda myndigheterna.
Naturvårdsverket och Skogsstyrelsen genomför i det stora flertalet av sina ärenden två separata värderingar av samma mark med hjälp av ortsprismetoden och beståndsmetoden. Resultatet av dessa värderingar vägs samman i en bedömning av marknadsvärdet.[133] Skogsstyrelsen valde fram till 2019 att inte använda ortsprismetoden, förutom i ett fåtal fall som huvudsakligen rörde större områden. Mot bakgrund av en dom i Mark- och miljööverdomstolen som meddelades sommaren 2019, ändrade Skogsstyrelsen sitt sätt att värdera till att alltid komplettera beståndsmetoden med en ortsprisanalys.[134] Domstolen konstaterade att en värdering av skogsmark ska grundas på beståndsmetoden i kombination med en ortsprisanalys, även när det är fråga om ett mindre markområde med låg skogskvalitet och särskilda avverkningsförutsättningar.[135]
Trafikverket och Svenska kraftnät använder en större variation av metoder, vilket är att förvänta eftersom marken som de tar i anspråk kan vara av olika typ. Vid intrång i skogsmark använder både Trafikverket och Svenska kraftnät huvudsakligen skogsnormen, som är anpassad för smala intrång i samband med vägar, järnvägar och kraftledningsgator. För intrång i jordbruksmark och åkermark använder Trafikverket i regel 1983 års jordbruksnorm. Svenska kraftnät använder 1974 års åkernorm för ledningar över mark och Lantmäteriets metoder för ledningar under mark i den mån det är aktuellt.
Ortsprisanalyser förekommer i knappt hälften av de ärenden som vi undersökt hos Trafikverket. Det kan vara i samband med värdering av bland annat hela fastigheter, tomtmark och byggnader. Ofta fungerar ortsprisanalysen som ett komplement till andra metoder, till exempel för att ta fram ingångsvärden eller för att värdera delar av intrång som inte omfattas av avkastningsanalyser. I en del värderingar framgår det inte tydligt vilken funktion ortsprisanalysen har haft i förhållande till andra metoder. Svenska kraftnät använder ortsprisanalyser i minst utsträckning av de myndigheter som ingår i granskningen. Flertalet av dessa fall handlar om värderingar av företags- eller miljöskada samt om inlösen av hela fastigheter.
Dokumentationen av värderingarna är ofta mindre omfattande hos Trafikverket och Svenska kraftnät jämfört med Naturvårdsverket och Skogsstyrelsen. Till viss del verkar det sammanfalla med att många av intrången är relativt små och att flera värderingsmetoder ofta används i samma ärende. Det saknas uppgifter om vilka metoder som Trafikverket har använt i 9 av de 93 ärenden som vi har undersökt. Det handlar huvudsakligen om små intrång där ersättningen uppgår till mindre än 10 000 kronor. Det finns ytterligare ärenden hos Trafikverket och i viss mån Svenska kraftnät där det saknas eller finns otydlig information om delar av värderingen. Det framgår inte alltid i detalj hur olika metoder har kombinerats och det kan till exempel saknas information om hur schablonvärden har tagits fram för de delar av intrånget som inte har värderats med andra metoder.[136]
Riksrevisionens granskning från 2005 visade att Svenska kraftnät, Naturvårdsverket och Skogsvårdsorganisationen (föregångaren till Skogsstyrelsen) arkiverade underlag som styrker den utförda värderingen. Däremot arkiverade Banverket och Vägverket i normalfallet endast avtalet med fastighetsägare och upprättade alltså inget underlag där det tydligt framgår hur värderingen gjorts.[137] Vår genomgång av ärenden visar att Trafikverket har förbättrat sin dokumentation av värderingarna, även om dokumentationen fortfarande är begränsad i vissa ärenden.
4.2 Ortsprismetoden ger stort utrymme för bedömningar
Av förarbetena till expropriationslagen framgår att ortsprismetoden är ett naturligt val i de fall det finns lämplig statistik att utgå ifrån, men att valet behöver styras av omständigheterna i det enskilda fallet.[138] Ortsprismetoden är inte en specifik metod i den meningen att den utgår från en vedertagen detaljerad metodik. Värderaren har stor frihet att bedöma vad som är ett lämpligt tillvägagångssätt för att beakta omständigheterna i det enskilda fallet. Vi ser skillnader mellan olika ärenden både inom och mellan myndigheterna som inte alltid motiveras på ett tydligt sätt. Skillnaderna kan ha stor betydelse för ersättningsnivån i det enskilda fallet.
4.2.1 Variationer i ortsprismaterial
Ortsprisanalyser utgår från nyckeltal som beräknas utifrån priser vid tidigare försäljningar av jämförbara objekt. Urvalet av försäljningar för analysen behöver vara relevant i förhållande till objektet som ska värderas. Utöver själva fastighetens egenskaper finns det andra aspekter som kan påverka lämpligheten som jämförelseobjekt. Det kan i vissa fall råda intressegemenskap mellan köpare och säljare som påverkar priset, till exempel vid släktskap. Detta är inte alltid enkelt för värderaren att upptäcka.[139] Ett ortsprismaterial med många försäljningar kan minska effekten av försäljningar som sticker ut och ge en mer robust bild av marknaden.
Det genomsnittliga antalet försäljningar som ortsprisanalyserna baseras på i vårt material varierar mellan myndigheterna. Även tidsperioden som ortsprismaterialet omfattar varierar. Som minst sträcker den sig över ett kalenderår och som mest över nio kalenderår. De ortsprisanalyser som baseras på få försäljningar sträcker sig ofta över en kortare period än genomsnittet. Det är alltså inte tydligt att värderaren går längre tillbaka i tiden för att kompensera när det finns färre relevanta försäljningar. Vi kan dock se att Skogsstyrelsen i genomsnitt har färre försäljningar men att de sträcker sig över en längre period jämfört med de andra myndigheterna.
Tabell 2 Antal försäljningar och omfattad tidsperiod i myndigheternas ortsprismaterial
| Naturvårdsverket | Skogsstyrelsen | Trafikverket |
|---|---|---|---|
Genomsnitt antal försäljningar | 25,5 | 18,1 | 30,3 |
Genomsnitt antal kalenderår | 2,9 | 4,2 | 3,3 |
Källa: Riksrevisionens bearbetning av uppgifter från de berörda myndigheterna.
Anm.: Svenska kraftnät har få ärenden med ortsprisanalyser och ingår därför inte i sammanställningen. Ortsprisanalyser där det inte är tydligt vilket material som har använts har också exkluderats.
Vid ortsprisanalyser som avser intrång i skogsfastigheter är det vanligt att värderaren utgår från genomsnittet i ortsprismaterialet för nyckeltalen kr/ha och kr/m3sk (virkesförråd). Dessa kan skilja sig åt kraftigt. Värderaren bedömer ofta att kr/m3sk är ett mer relevant nyckeltal än kr/ha, särskilt för fastigheter med höga virkesförråd. Vid lågt virkesförråd finns exempel på att kr/m3sk inte bedöms vara relevant.
Naturvårdsverket och Skogsstyrelsen använder nyckeltalens medelvärde som utgångspunkt för en bedömning där även andra faktorer vägs in. Det kan exempelvis handla om skillnader i skogliga värden mellan objektet och ortsprismaterialet, speciella värden på grund av läget och det lokala utbudet på liknande fastigheter. I några ärenden som rör nekat tillstånd för avverkning i fjällnära skog använder Skogsstyrelsen genomsnittet av nyckeltal från ortsprisanalysen som resultat utan att väga in andra faktorer. Även Svenska kraftnät använder nyckeltalen som utgångspunkt för en bedömning medan Trafikverket ofta använder dem för att räkna fram ett uppskattat värde utan att väga in andra faktorer.
Trafikverket använder oftare en typ av ortsprisanalys som baseras på taxeringsvärde och K/T-tal (kvoten mellan köpeskilling och taxeringsvärde). Detta förekommer även hos Svenska kraftnät. Trafikverket och Svenska kraftnät tar ibland fram flera ortsprismaterial (till exempel med olika geografisk avgränsning) och använder dem för att göra en sammanvägd ortsprisanalys. Båda myndigheterna saknar i en del fall dokumentation av hur ortsprisanalysen har genomförts, till exempel när det gäller vilket ortsprismaterial den bygger på.
Fastigheter som ägs av en juridisk person kan ibland förväntas säljas dyrare jämfört med motsvarande privatägda fastigheter. Detta har sin grund i regleringen i jordförvärvslagen (1979:230) och den inskränkning som skett avseende juridiska personers möjligheter att förvärva jord- eller skogsbruksfastigheter. Det har därmed enligt Lantmäteriet uppstått en så kallad tvåprismarknad. Lantmäteriet har inte några särskilda riktlinjer eller rekommendationer avseende detta.[140] I de fåtal fall där fastigheten ägs av en juridisk person i vår undersökning finns exempel på att det leder till en högre värdering.
4.2.2 Vanligt att ortspriser inte räknas upp med förändringar på marknaden
Ibland kan priserna på marknaden förändras under perioden som ortsprismaterialet omfattar och fram till värdetidpunkten. Det kan då vara motiverat att räkna upp priserna för att få så jämförbara nyckeltal som möjligt. Det förekommer dock i många av de ärenden vi undersökt att priserna inte har räknats upp eller att det inte framgår om en uppräkning har skett.
Naturvårdsverket uppger att det är brukligt att uppdatera jämförelsematerialet om det upprättas en ny värdering och reservatsbeslut ännu inte har vunnit laga kraft.[141] En fjärdedel av värderingarna vi har undersökt anger att en uppräkning har skett, men det framgår inte hur. I övriga fall saknas information om detta i dokumentationen. I vissa fall går det att utläsa av nyckeltalen att en uppräkning inte har skett.
Skogsstyrelsen uppger att riktlinjerna för uppräkning beslutas på en årlig värderingskonferens. Det framgår dock inte några detaljerade riktlinjer av den dokumentation från värderingskonferenserna som vi har tagit del av. Skogsstyrelsen har en databas för ortspriser och håller uppsikt över publicerad ortsprisstatistik. Skogsstyrelsen uppger att databasen gör det möjligt att ta fram diagram med trendlinjer för hur marknaden utvecklas och göra en bedömning av eventuell uppräkning.[142] I de värderingar vi undersökt sker antingen en årlig uppräkning eller en engångsuppräkning av genomsnittliga priser i ungefär hälften av fallen. Det framgår av dokumentationen hur den har genomförts. I resterande hälften av fallen har ingen uppräkning skett, eller så saknas information om detta.
Enligt Trafikverket ska värderaren överväga om priserna ska räknas upp om materialet är äldre än värdetidpunkten men det sker vanligtvis inte vid liten tidsskillnad eller om förändringen inte varit stor.[143] I de ärenden vi har undersökt har Trafikverket endast beskrivit uppräkningen i ett fåtal fall. I en del fall uppges att uppräkning har skett men inte hur. I andra fall finns ingen information alls om uppräkning. Svenska kraftnät har använt ortsprismetoden i ganska få av de ärenden vi har undersökt. Priserna verkar inte ha räknats upp i något av dessa fall.
4.2.3 Otydligt hur resultatet av ortsprismetoden och beståndsmetoden vägs samman
Naturvårdsverket och Skogsstyrelsen bedömer marknadsvärdet separat med både ortsprismetoden och beståndsmetoden i det stora flertalet av sina ärenden. Det är också praxis i domstolsbeslut på dessa områden.[144] Resultatet av båda metoderna ligger till grund för en sammanvägd bedömning av marknadsvärdet. Det kan skilja sig kraftigt mellan metodernas resultat. Det är därför viktigt att sammanvägningen sker på ett konsekvent och likvärdigt sätt, men det förekommer brister i motiveringarna hos både Naturvårdsverket och Skogsstyrelsen.
Värderaren väger samman metodernas resultat och ska då ta hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet. Det kan till exempel handla om att objektet har speciella skogliga värden som gör att värdet kan förväntas avvika från ortsprisanalysens resultat, eller att objektet har andra värden som inte fångas upp med beståndsmetoden. Diagram 4 och 5 visar ortsprismetodens resultat och det sammanvägda värdet som procent av beståndsmetodens resultat, sorterat efter ortsprismetodens avvikelse från beståndsmetoden. I de ärenden där skillnaden är störst ger den ena metoden ungefär dubbelt så högt resultat som den andra. För de största intrången kan det innebära en skillnad på upp till omkring två miljoner kronor. Ortsprismetoden ger ett högre värde än beståndsmetoden i 61 procent av de ärenden vi undersökt hos Naturvårdsverket och i 58 procent av de ärenden vi undersökt hos Skogsstyrelsen.
Diagram 4 Ortsprismetodens resultat och det sammanvägda värdet som procent av beståndsmetodens resultat, Naturvårdsverket
Källa: Riksrevisionens bearbetning av uppgifter från Naturvårdsverket.
För naturreservat är det ca 50 procent vanligare att sammanvägningen ligger närmare ortsprismetodens resultat än att det ligger närmare beståndsmetodens resultat. Oftast ligger sammanvägningen mellan de två metodernas resultat, men det förekommer enstaka fall där den är högre eller lägre än båda.
Diagram 5 Ortsprismetodens resultat och det sammanvägda värdet som procent av beståndsmetodens resultat, Skogsstyrelsen
Källa: Riksrevisionens bearbetning av uppgifter från Skogsstyrelsen.
Även för Skogsstyrelsen är det något vanligare att sammanvägningen ligger närmare ortsprismetodens resultat än att det ligger närmare beståndsmetodens resultat, men fördelningen är jämnare jämfört med Naturvårdsverket. Alla sammanvägningar befinner sig i princip inom spannet för ortsprismetodens och beståndsmetodens resultat. Det finns exempel där den sammanvägda värderingen baseras helt på ortsprismetodens resultat, trots ett ganska litet ortsprismaterial. När ortsprismetoden ger lägre resultat än beståndsmetoden ligger sammanvägningen i regel närmare beståndsmetoden i Skogsstyrelsens ärenden, vilket inte är en lika tydlig trend i Naturvårdsverkets ärenden.
Naturvårdsverkets processbeskrivning för värderare betonar vikten av att motivera ställningstaganden i värderingen, framför allt när det är något som avviker, är komplext eller kan komma att ifrågasättas. Ett exempel som lyfts fram är när beståndsmetodens och ortsprismetodens resultat skiljer sig mycket åt.[145] Skogsstyrelsen uppger att berörda medarbetare diskuterar och beslutar om gemensamma principer på en årlig värderingskonferens.[146] Den dokumentation av riktlinjer vi har tagit del av är dock sparsam.
Ofta är motiveringen till avvägningen inte så utförlig i de ärenden vi har undersökt. Det är ibland svårt att förstå avvägningen utifrån den motivering som angetts. Det förekommer att värderare använder samma standardformulering i olika ärenden, och att den inte alltid stämmer väl överens med det aktuella fallet. Det förekommer i enstaka fall att motiveringen går emot den avvägning som faktiskt är gjord. Till exempel kan värderaren uppge en motivering till varför ortsprismetoden är mer relevant än beståndsmetoden samtidigt som avvägningen ligger närmare beståndsmetodens resultat.
Både Naturvårdsverket och Skogsstyrelsen har ärenden där resonemang om hur ortsprismetodens och beståndsmetodens resultat vägs samman framstår som motsägelsefulla när olika ärenden jämförs med varandra. I vissa fall anger ersättningsutredningen att marknadsvärdebedömningen i första hand bör grunda sig på ortsprismetoden om det inte finns specifika skäl för något annat. Det motiveras till exempel med att köpare tenderar att lägga bud baserat på kända nyckeltal. I andra fall anger ersättningsutredningen att det normalt läggs störst vikt vid beståndsmetodens resultat, eftersom den till skillnad från ortsprismetoden speglar det specifika objektets skogliga värden.
Vi har inte sett några exempel på att Trafikverket och Svenska kraftnät genomför separata värderingar av samma mark och tillgångar, som sedan vägs samman. Det är istället vanligt att de använder olika metoder för olika delar av intrånget, vilka sedan summeras för att bestämma den totala ersättningen. En aspekt att ta hänsyn till är att det ofta är en mindre del av en fastighet som berörs när dessa myndigheter tar mark i anspråk, vilket kan medföra ett mindre behov av känslighetsanalyser genom alternativa värderingsmetoder.
4.3 Vissa värderingsmetoder har utvecklats och förvaltats utan systematisk översyn
De värderingsmetoder som Lantmäteriet och andra aktörer har tagit fram innebär olika grader av förenkling och schablonisering jämfört med att helt och hållet basera värderingarna på förhållanden i det specifika fallet. Detta ger en grund för likvärdighet och förutsägbarhet, och arbetet blir mindre resurskrävande. Om metoderna bygger på felaktiga antaganden finns det dock en risk för att fastighetsägarna blir över- eller underkompenserade. Några av de vanligare metoderna använder inaktuella ingångsvärden för grundförutsättningar som har att göra med till exempel brukningsteknik. Det finns även grundläggande skillnader mellan metoder när det gäller tillvägagångssättet för att bestämma annan ersättning, utöver intrångsersättning och löseskilling.
4.3.1 Metoder för skogsmark är uppdaterade
Riksrevisionen konstaterade i granskningen från 2005 att flera av de granskade myndigheterna använde en skogsnorm som inte hade omarbetats sedan framtagandet 1950.[147] Lantmäteriet har sedan dess uppdaterat skogsnormen och de övriga metoder som används för värdering vid intrång i skogsmark.
Lantmäteriet presenterade år 2009 ett uppdaterat tabellverk till skogsnormen för att anpassa den till moderna förhållanden och nya behov. Lantmäteriet gjorde även en uppdatering av tabellverket till år 2018 på grund av ett långvarigt lågt ränteläge.[148] Lantmäteriet uppdaterar årligen typträdspriser och dess prisrelation för användning i tabellverket för både skogsnormen och beståndsmetoden.[149] Det finns även en förenklad metod vid intrång i skogsmark som bygger på beräkningar gjorda i 2018 års skogsnorm. Den uppdateras årligen av Lantmäteriet.[150]
Lantmäteriet genomför uppdateringar av beståndsmetoden löpande och redovisar dessa i en årlig promemoria.[151] Beståndsmetodens ingångsdata som handlar om skogsbrukets kostnader uppdaterades senast 2018.[152] Enligt Lantmäteriet måste beståndsmetoden hela tiden anpassas till förändringar i omvärlden, som exempelvis kan handla om införande av nya mätbestämmelser för timmer, nya forskningsresultat (trädens tillväxt) och förändringar i hur marknaden värderar skog och skogsmark.[153]
4.3.2 Metoder för jordbruksmark använder vissa inaktuella ingångsvärden
Åkernormen används av både Svenska kraftnät och i lantmäterimyndigheternas förrättningsverksamhet för att värdera intrång, främst i samband med luftledningar. Den reviderades 2016 men bygger fortfarande på äldre antaganden om bland annat brukningsteknik. Även Trafikverkets jordbruksnorm har vissa givna basförutsättningar som är inaktuella och som enligt Trafikverket leder till att ersättningen kan bli något för hög.
1974 års åkernorm togs fram av 1968 års kraftledningsintrångsutredning.[154] Branschorganisationen Energiföretagen reviderade åkernormens tabellverk 2016. Det finns ingen myndighet som har ett förvaltningsansvar för åkernormen men Lantmäteriet har ibland tagit fram rekommendationer och genomfört viss kvalitetssäkring för att kunna använda åkernormen i sin förrättningsverksamhet.[155] Svenska kraftnät använder det reviderade tabellverket från 2016 och räknar upp tabellvärdena med aktuellt konsumentprisindex vid användning.
Enligt Lantmäteriet bygger åkernormen på förutsättningar som utgår från maskinparker från det tidiga 1970-talet. Det gäller till exempel vändningsrörelser, arbetsbredder, körhastigheter, storlek och längd för ekipage. Den bygger också på dåtidens förhållanden avseende faktorer som jordpackning, ogrässpridning, grödfördelning samt dåtida utformning och uppförande av kraftledningar.[156] Det är oklart om de inaktuella ingångsvärdena leder till att ersättningen blir högre eller lägre, eftersom det finns effekter av t.ex. en modernare maskinpark som går i båda riktningarna.[157]
Trafikverkets jordbruksnorm uppdateras årligen med regionanpassade ingångsvärden för marknadsmässiga faktorer, till exempel bruttointäkt för olika typer av grödor.[158] Trafikverket genomförde 2015 i samförstånd med LRF revideringar av normens vägklasser och körhastigheter samt modernisering av stängselposter. Trafikverket justerade även 2017 normens räntenivå vid anpassningsersättning. Ändringarna kan enligt Trafikverket karakteriseras som enkla och kunde genomföras utan förändring av normens principer.[159]
Trafikverkets jordbruksnorm använder vissa givna basförutsättningar som till exempel kan avse maskinpark, brukningsteknik och grödfördelning.[160] Enligt Trafikverket är det idag främst förutsättningar i normen som handlar om försvårad brukning och ägoavstånd som är inaktuella. Den generella effektiviseringen som skett inom jordbruket ger att ersättningen till fastighetsägaren kan bli högre än marknadsvärdeminskningen. Maskinparken uppdaterades senast 2009 till moderna maskiner men brukningstekniken baseras på de gamla redskapen. Brukningstekniken ger bland annat hur lång tid det tar att bruka ett fält per hektar. Trafikverket uppger att detta behöver ses över, men att förändringar i denna del av normen kräver en större vetenskaplig studie. Enligt Trafikverket är det då lämpligt att låta en oberoende part göra en genomgående översyn av normen. Trafikverket har för avsikt att föreslå ett FOI-projekt för detta ändamål.[161]
4.3.3 Annan ersättning bestäms på olika sätt
Enligt expropriationslagen ska annan ersättning utgå för eventuell restskada som inte blir kompenserad genom posterna löseskilling och intrångsersättning.[162] Det kan handla om tillfälliga skador som uppstår under en viss period i samband med och efter att marken tas i anspråk. Det kan också handla om minskade intäkter eller ökade brukningskostnader som inte är tillfälliga men som inte slår igenom i marknadsvärdet fullt ut.[163] I vår undersökning förekommer detta främst vid intrång på jordbruksfastigheter.
Lantmäteriet uppger att domstolarna i många fall har valt att bestämma annan ersättning efter en uppskattning helt skild från bedömningen av marknadsvärdesminskning, som ligger till grund för intrångsersättningen.[164] Detta är också fallet med exempelvis Trafikverkets jordbruksnorm. Där bestäms annan ersättning, som inte omfattas av schablonpåslaget, separat för olika poster. Till stor del handlar det om tillfälliga skador medan bestående skador i huvudsak behandlas som marknadsvärdesminskning.[165]
I en del fall är det dock inte möjligt att bedöma annan ersättning separat. Vissa av värderingsmetoderna kan komma till användning för att beräkna en totalskada. Den ligger sedan till grund för att bestämma både intrångsersättning och annan ersättning. Både lantmäterimyndigheterna och Svenska kraftnät använder i en del fall den s.k. IAN-metoden[166], till exempel i samband med värderingar enligt åkernormen. Då bestäms både marknadsvärdesminskning och annan ersättning utifrån en årlig totalskada.[167] Den multipliceras med en M-faktor[168] för att få intrångsersättningen och med ett schablonmässigt antal årsskador för att få annan ersättning.[169] Enligt Lantmäteriet tillämpas IAN-metoden i praktiken endast i de situationer där andra utvecklade metoder som bygger på schabloner inte kan komma till användning på ett kvalitets- och rättssäkert sätt.[170] Även Svenska kraftnät uppger att IAN-metoden inte är förstahandsvalet.[171]
4.4 Värdering som inte omfattas av etablerade metoder har svagare empirisk grund
Vissa typer av skador och vissa typer eller delar av fastigheter kan inte värderas med hjälp av ortsprismetoden eller med någon av de avkastningsbaserade metoderna. Vi ser här en variation i myndigheternas värderingar som inte på ett tydligt sätt kan förklaras av skillnader i de specifika fallen. Värderingar som handlar om företagsskada och miljöskada bygger på vägledning från tidigare rättsfall. Det är oklart hur väl de stämmer överens med hur marknaden faktiskt värderar sådana intrång.
4.4.1 Ingen enhetlig metodik för värdering av mark utan avkastning
Värdet av mark som inte genererar någon avkastning och som inte heller kan bestämmas med ortsprismetoden bedöms med enklare metoder som inte alltid är väl beskrivna i de ärenden vi tagit del av. Impedimentmark som inte lämpar sig för jord- eller skogsbruk på grund av låg produktionsförmåga värderas ofta med olika typer av schablonberäkningar. Värdering av skogsmark med avverkningsrestriktioner bygger ofta på erfarenhetsmässiga bedömningar med begränsad dokumentation.
Myndigheterna bedömer i regel värdet av impediment genom enklare schablonberäkningar i de ärenden vi har undersökt. Schablonvärdena kan tas fram på olika sätt. I Naturvårdsverkets värderingar kan de exempelvis utgå från Skatteverkets riktvärden för skogligt impediment. Det finns även exempel på att Naturvårdsverket bedömer värdet av betesmark utifrån etablerade prisnivåer vid fastighetsregleringar grannar emellan och genomförda förhandlingar vid tidigare intrångssituationer. I vissa fall inkluderar inte Naturvårdsverket värdet för impediment i beståndsmetodens nuvärdeskalkyl. Naturvårdsverket uppger att föreskrifterna för ett naturreservat ofta innebär marginell skada för icke produktiv mark och att vissa skador därmed inte når upp till ett tröskelvärde. Enligt miljöbalken ska den pågående markanvändningen avsevärt försvåras för att ersättning ska utgå. Vid köp ska dock impedimentmarken ersättas oavsett.[172]
Trafikverket använder schablonvärden för kr/kvm för olika typer av mark som inte omfattas av specifika värderingsmetoder. Ibland är det inte tydligt varifrån schablonvärdet kommer. I några fall framstår det som att en ortspris- eller taxeringsvärdesanalys ligger bakom, men detaljerna framgår inte. I några fall har värderaren endast uppgett att värderingen bygger på en bedömning utifrån tillgänglig statistik. Svenska kraftnät har färre fall där impedimentmark omfattas bland de ärenden vi undersökt. I något fall har Svenska kraftnät bedömt värdet av impedimentmark utifrån ett marginalvärde av det uppräknade taxeringsvärdet.
När Naturvårdsverket och Skogsstyrelsen bestämmer intrångsersättning gör de en bedömning av värdet före intrång med beståndsmetoden och ortsprismetoden, samt en bedömning av värdet efter intrång med enklare metoder. Värdet efter intrång består av kvarvarande jaktvärde och övriga icke monetära värden som en tänkbar köpare kan antas vara villig att betala för. I de ärenden vi tagit del av från Naturvårdsverket och Skogsstyrelsen kan vi se att sådana bedömningar hanteras olika från fall till fall. Ofta har värderaren gjort en erfarenhetsmässig bedömning, eller en marknadssimulering, vilket verkar innebära samma sak. I regel är det inte tydligt vilka faktorer som vägs in i bedömningen. Det förekommer även att olika typer av schabloner används. En värderingsfirma bedömer i flera ärenden detta värde till det dubbla kvarstående jaktvärdet. I vissa fall saknas kvarstående värde utöver jaktvärde. Ibland bedömer Skogsstyrelsen inte övriga värden alls men oftast till 2 000 kr/ha även om det kan variera.
Kvarstående icke monetära värden är svåra att bestämma på ett systematiskt sätt eftersom det oftast saknas relevanta försäljningar av mark med restriktioner att jämföra med. Naturvårdsverket uppger att värdet av icke monetära värden varierar i landet och är beroende av vilken typ av mark som värderas. Värderaren gör enligt Naturvårdsverket en bedömning av det ickemonetära värdet utifrån sin fackmannakunskap om vad branschen är villig att betala för mark som inte har något tydligt avkastningsvärde.[173] Skogsstyrelsen uppger att Skatteverkets riktvärde för produktiv skogsmark med avverkningsrestriktioner eller skogligt impediment används som stöd vid bedömning av de kvarstående värdena. Detta värde räknas upp med 1,33 för att ge marknadsvärdet.[174]
4.4.2 Det är oklart om ersättningen vid företagsskada och miljöskada motsvarar marknadsvärdesminskningen
Vägar, järnvägar och kraftledningar kan medföra störningar som inte direkt följer av markavståendet utan i stället beror på den avstådda markens användning. Det kan till exempel handla om buller, vibrationer, estetiska störningar och psykiska immissioner.[175] Sådana störningar kan räknas som företagsskada när åtgärden sker på den aktuella fastigheten och miljöskada när åtgärden sker på närliggande fastigheter. Ersättningen vid företagsskada och miljöskada bestäms inte genom metoder som baseras på aktuella statistiska underlag, utan bygger i huvudsak på vägledning från tidigare rättsfall.
Den så kallade influensregeln innebär som grundregel att den värdepåverkan som själva tvångsåtgärden medför inte ska beaktas när ersättningen bestäms. Det finns dock ett undantag som innebär att ersättningen ska bestämmas med beaktande av tvångsåtgärdens inverkan om den är att betraktas som ortsvanlig eller allmänvanlig.[176] Ortsvanlighetsprövningen innebär att den aktuella störningen ska jämföras med störningar av samma art som förekommer inom orten sedan tidigare. Allmänvanlighetsprövningen ska avse störningar av en viss art under jämförliga förhållanden, vilket innebär att man ska bedöma om störningen är vanlig i samhällen eller trakter av samma slag som den aktuella orten.[177] För att ersättning ska kunna utgå får dock inte skadan ”anses sakna betydelse”.[178] Ersättningen vid företagsskada och miljöskada omfattas inte av schablonpåslaget.
Företagsskada och miljöskada har i vår undersökning främst förekommit i ärenden hos Svenska kraftnät och hos lantmäterimyndigheten. Värderingen av skadan sker i två steg. Det första steget är att uppskatta värdet på hela fastigheten genom en ortsprisanalys. Det andra steget är att bestämma den procentuella marknadsvärdesminskningen som störningen ger upphov till. Bedömningen baseras på vägledning från tidigare rättsfall, som behandlar hur marknadsvärdet påverkas av exempelvis störningens avstånd och synlighet i förhållande till bostaden samt eventuell förekomst av redan existerande störningar. Följande passage är inkluderad i domstolens ställningstagande i flera av domarna:
Att kraftledningar, speciellt större sådana, kan påverka marknadsvärdet för kringliggande fastigheter är helt klart. Hur stor denna påverkan är beror på en mängd faktorer såsom ledningens storlek och utseende, avstånd till ledning och stolpar, om ledningen är skymd eller synlig, närmiljön i övrigt m.m. Några ingående undersökningar om hur dessa samband ser ut finns dock inte. I stället har det kommit att utvecklas en domstolspraxis som baseras på den marknadsvärdeminskning som bedöms i det enskilda fallet.[179]
Det finns även hänvisningar till äldre domar från hovrätten och Högsta domstolen. Domstolen har då gjort en bedömning i varje enskilt fall utan att hänvisa till statistiska undersökningar av hur marknadsvärdet påverkas av liknande störningar.[180]
4.4.3 Olika diskonteringsränta vid nuvärdesberäkning av jaktvärde
En del av värderingsprocessen för många metoder är att den ekonomiska skadan över tid ska omvandlas till ett nuvärde som ligger till grund för ersättningen. Ingångsvärden som diskonteringsränta, kalkylperiod och kapitaliseringsfaktor[181] har då betydande påverkan på ersättningens storlek. De kan ibland vara konstanter vid tillämpning av en metod. I andra fall är de en variabel vid tillämpning av metoden som baseras på förutsättningar i det enskilda fallet.[182] För de flesta typerna av värdering finns det tydliga riktlinjer för nuvärdesberäkningen. Med beståndsmetoden är det värderaren som anger vilken diskonteringsränta som ska användas. Den härleds ofta med hjälp av tidigare försäljningar (ortsprismaterial).[183] Normerna för skogsmark och jordbruksmark har anvisningar för vilken diskonteringsränta och kapitaliseringsfaktor som ska användas, vilket kan skilja sig mellan olika poster.[184] Anvisningarna överensstämmer också med de värderingar vi har undersökt hos myndigheterna.
Jaktvärde ingår inte som en del av beståndsmetoden eller skogsnormen, utan bedöms separat. Vår genomgång av ärenden visar att Naturvårdsverket och Skogsstyrelsen bestämmer diskonteringsräntan på olika sätt när de beräknar nuvärdet av det årliga jaktvärdet. Det kan inte uppenbart förklaras av att omständigheterna skiljer sig åt eftersom intrången är av liknande typ och på liknande typer av fastigheter. I Skogsstyrelsens ärenden är diskonteringsräntan alltid 3 procent. Det gäller både biotopskydd och nekade beslut om avverkning. I Naturvårdsverkets ärenden kan diskonteringsräntan vara från 3 procent upp till 5 procent. Naturvårdsverket uppger att värderaren själv bedömer vilken diskonteringsränta som ska användas i objektet.[185]