Avsnitt
1.1 Motiv till granskning
Asylsökande kan under vissa förutsättningar få ett tillfälligt undantag från kravet på arbetstillstånd (AT-UND) i väntan på beslut i asylärendet och har därmed möjlighet att arbeta i Sverige.[1] I samband med arbetskraftsinvandringsreformen 2008, som syftade till att underlätta rekryteringen av arbetskraft från tredjeland, infördes också en ny möjlighet att få arbetstillstånd i Sverige genom så kallat spårbyte.[2] Spårbyte innebär att den som fått avslag på sin asylansökan, men som under asylprocessen har påbörjat en etablering på svensk arbetsmarknad, i stället kan beviljas arbetstillstånd för arbete i Sverige utan att först behöva lämna landet. Huvudregeln är att den sökande ska ha ansökt om och fått arbetstillstånd beviljat före inresa i Sverige, men vid spårbyte omfattas den sökande därmed inte av detta krav.[3] För spårbyte gäller i övrigt samma grundprinciper som för övrig arbetskraftsinvandring genom att regelverket ställer vissa krav på lön och övriga anställningsvillkor. Det innebär även att det inte finns krav på till exempel visst yrke, eller viss utbildning eller att beslutet om arbetstillstånd ska föregås av en arbetsmarknadsprövning.[4] Migrationsverket handlägger och fattar beslut i spårbytesärenden.
Regeringen motiverade möjligheten till uppehålls- och arbetstillstånd efter inresan i landet bland annat med att det kan framstå som oskäligt och inte minst vara kostsamt för den enskilde och hans eller hennes familj, och att det för en arbetsgivare kan bli ett ekonomiskt avbräck om arbetstagaren under en tid tvingas utebli från arbetsplatsen för att lämna Sverige och söka nödvändiga tillstånd.[5] Flera remissinstanser framhöll att spårbyte också innebär ett avsteg från principen om en tydlig början och ett tydligt slut på asylprocessen och att det riskerar leda till missbruk av asylsystemet. Migrationsöverdomstolen och Migrationsverket påpekade att systemet med spårbyte kan leda till en ökning av antalet ogrundade asylansökningar. Regeringen höll med om att spårbyte kan skapa osäkerhet om slutpunkten i asylprocessen, men underströk samtidigt att det mot detta ska vägas att en asylsökande som har kommit till Sverige, och som har arbetat under asylprocessen, har påbörjat en etablering på den svenska arbetsmarknaden.[6]
Regeringen bedömde vidare att endast ett fåtal personer per år skulle komma att beviljas uppehålls- och arbetstillstånd med stöd av de föreslagna reglerna.[7] Under de senaste åren har dock antalet ansökningar om spårbyte ökat kontinuerligt och uppgår sedan 2017 till mellan 2 000 och 3 300 per år. Det innebär att var sjätte person som fått avslag på sin asylansökan har ansökt om spårbyte under den senaste femårsperioden. Vidare uppgår de beviljade spårbytena under samma period till 6 procent av den totala arbetskraftsinvandringen i Sverige. Sedan systemet med spårbyte infördes i december 2008, och fram till och med 2021, har sammanlagt drygt 20 000 personer ansökt om spårbyte, varav cirka 40 procent har fått sin ansökan beviljad.[8]
Diagram 1 Antal ansökningar om spårbyte 2008–2021
Källa: Migrationsverket.
I förarbetena till lagändringen framhöll regeringen att det nya systemet med arbetskraftsinvandring inte får göra det lättare för oseriösa arbetsgivare att erbjuda anställningsvillkor som är sämre än dem som gäller för arbetstagare som redan är bosatta i Sverige. Regeringen konstaterade att arbetstagarorganisationernas yttranden är av lika stor betydelse som Migrationsverkets beslutsunderlag. Vidare framhöll regeringen att Migrationsverket, för att upprätthålla legitimiteten för systemet, måste vara observant på att anställningsavtalen inte är skenavtal.[9]
Socialförsäkringsutskottet bedömde att ökad arbetskraftsinvandring inte skulle innebära att utländsk arbetskraft riskerar att tränga undan inhemsk arbetskraft eftersom det normalt sett är betydligt enklare att rekrytera arbetskraft från Sverige än från tredjeland. Detta skulle säkerställas genom krav på att lön, försäkringsskydd och övriga anställningsvillkor inte skulle vara sämre än de villkor som följer av svenska kollektivavtal eller praxis inom yrket eller branschen.[10] Socialförsäkringsutskottet har även betonat att Migrationsverkets kontrollverksamhet är mycket betydelsefull för möjligheten att motverka utnyttjandet av utländsk arbetskraft.[11]
Riksrevisionen konstaterar också att Migrationsverkets kontroller av uppgifter och underlag i ärendehandläggningen av spårbyten är centrala. I praktiken innebär dock undantaget från krav på arbetstillstånd under asylprocessen (AT-UND), och möjligheten till spårbyte vid avslag på asylansökan, att arbetsgivaren, lönen eller de övriga anställningsvillkoren inte kontrolleras av Migrationsverket innan anställningen påbörjas. Riksrevisionen noterar i sammanhanget att medier på senare tid har rapporterat om rekryterings- och resebyråer som erbjudit hjälp med inresa och asylansökan i Sverige för arbetssökande, i syfte att utnyttja möjligheten till spårbyte.[12] Omfattningen av problemet är dock okänd. Vidare konstaterar Riksrevisionen att det över lag saknas analyser av hur väl systemet med spårbyte fungerar och om det fungerar som det var tänkt.
Sammantaget finns risk för fel och missbruk av systemet med spårbyte. Det kan till exempel innebära att löner dumpas, att utsatta människor utnyttjas på arbetsmarknaden och riskerar att fara illa på olika sätt, och att personer som inte uppfyller villkoren för spårbyte ändå kan beviljas uppehålls- och arbetstillstånd.
1.2 Revisionsfråga och avgränsningar
Den övergripande revisionsfrågan är om systemet med spårbyte[13] från asyl- till arbetskraftsinvandring fungerar effektivt. Revisionsfrågan besvaras med hjälp av följande tre delfrågor:
- Är systemet med spårbyte träffsäkert?
- Fungerar Migrationsverkets rutiner och kontrollverksamhet effektivt för att minimera risken för fel eller missbruk av systemet med spårbyte?
- Har regeringen styrt, reglerat och följt upp Migrationsverkets arbete med spårbyte på ett effektivt sätt?
Vi granskar regeringen och Migrationsverket. Granskningen avser perioden
2008–2021. Iakttagelser om arbetssätt, rutiner och kontroller i Migrationsverkets ärendehandläggning avser främst hur dessa var utformade vid tidpunkten för genomförandet av denna granskning. Vidare avser granskningen ärenden som prövats enligt den lagstiftning som gällde fram till och med den 31 maj 2022.[14]
Dataunderlaget omfattar sökande som i samband med avslag på asylansökan sedan ansöker om arbetstillstånd i Sverige utan att lämna landet. Underlaget omfattar även vuxna anhöriga till spårbytarna.
1.3 Bedömningsgrunder
Riksdagens mål för migrationspolitiken är bland annat att den ska vara långsiktigt hållbar och värna asylrätten samt inom ramen för den reglerade invandringen underlätta rörlighet över gränser, främja en behovsstyrd arbetskraftsinvandring och tillvarata migrationens utvecklingseffekter.[15] Utöver riksdagens mål hämtar granskningen sina utgångspunkter från Socialförsäkringsutskottets uttalanden i samband med arbetskraftsinvandringsreformen 2008 och införandet av möjligheten till spårbyte (se avsnitt 1.1 om motiv till granskning).
Förvaltningslagen (2017:900) reglerar bland annat allmänna krav på myndigheters handläggning av ärenden. Av dess 9 § framgår att ett ärende ska handläggas så enkelt, snabbt och kostnadseffektivt som möjligt utan att rättssäkerheten eftersätts. I Migrationsverkets instruktion anges bland annat att myndigheten ska analysera, följa upp och utvärdera de faktorer som har betydelse för myndighetens verksamhet.[16] Migrationsverket ska även vidta åtgärder för att motverka missbruk av regler, felaktiga utbetalningar och bidragsbrott, samt bidra till arbetet mot människohandel och liknande brott.[17] Det innebär till exempel att myndigheten får kontrollera att den som har beviljats arbetstillstånd enligt 6 kap. 2 § första stycket utlänningslagen (2005:716) har påbörjat arbetet inom fyra månader från tillståndets första giltighetsdag och att förutsättningarna för arbetstillståndet är uppfyllda under tillståndstiden.[18]
1.3.1 Bedömningsgrunder delfråga 1
För att systemet med spårbyte ska kunna vara träffsäkert är det en förutsättning att rätt målgrupp nås.
Riksrevisionen bedömer att så är fallet om spårbytaren:
- ursprungligen kom till Sverige i syfte att söka skydd
- har påbörjat en etablering på svensk arbetsmarknad
- har haft arbetsinkomst från en och samma arbetsgivare under en uppföljningsperiod om 12 månader.
Med etablering avses i denna granskning att spårbytaren efter asylansökan och sedan minst fyra månader har en anställning som både uppfyller kraven för arbetstillstånd[19] och avser en tidsperiod om minst ett år från det att ansökan om spårbyte lämnades in. Uppehålls- och arbetstillståndet ska även vara knutet till en arbetsgivare under perioden som tillståndet gäller. Vidare ska anställningen göra det möjligt för spårbytaren att försörja sig genom lön och övriga anställningsvillkor. Att spårbytaren kan försörja sig innebär att lönen täcker kostnader för bland annat boende och uppehälle. Enligt praxis motsvarar det en inkomst på minst ett visst schablonbelopp, som för närvarande är minst 13 000 kronor i månaden brutto.[20]
1.3.2 Bedömningsgrunder delfråga 2
- Migrationsverket har effektiva rutiner för att säkerställa att beslut om spårbyte bygger på korrekta och tillräckliga uppgifter.
- Migrationsverket har effektiva rutiner för att upptäcka fel och vidta åtgärder med anledning av dem. Med fel avses att villkoren inte är uppfyllda vid ansökningstillfället alternativt under perioden som arbetstillståndet avser. Åtgärder kan till exempel vara att vidta fördjupade utredningsåtgärder.
- Migrationsverket har ett informationsutbyte med andra myndigheter och aktörer som kommer den operativa verksamheten, det vill säga Migrationsverkets ärendehandläggning, till godo. Till exempel leder det till att Migrationsverket kan effektivisera handläggningen, identifiera fel eller motverka missbruk av systemet med spårbyte.
- Migrationsverket säkerställer att rutiner och kontrollverksamhet fungerar effektivt genom att följa upp arbetet med spårbyten och vidta åtgärder vid behov, samt vid behov återrapporterar till regeringen om eventuella brister avseende både lagstiftningens utformning och dess tillämpning.
1.3.3 Bedömningsgrunder delfråga 3
Regeringen bör ha styrt, reglerat och följt upp Migrationsverkets arbete med spårbyten på ett effektivt sätt.
- följer upp den rättsliga kvaliteten i handläggningen[21]
- följer upp om systemet med spårbyte fungerar som det är tänkt i alla väsentliga delar
- vidtar åtgärder vid konstaterade brister
Det finns en omfattande forskning om vad som menas med rättssäkerhet. Ett sätt att uttrycka det är att rättssäkerhet råder när man kan lita på att myndigheter styrs av rättsregler och tillämpar dem på ett likformigt, sakligt och opartiskt sätt.[22] I Migrationsverkets instruktion anges bland annat även att myndigheten ska ha ett förutsebart och enhetligt beslutsfattande med hög rättslig kvalitet.[23] Migrationsverket har gjort tolkningen att detta innebär att myndigheten fattar formellt och materiellt riktiga beslut, att rättstillämpningen är enhetlig och att ärendehandläggningen sker enligt gällande lagstiftning utifrån den sökandes individuella förutsättningar.[24]
1.4 Metod och genomförande
Granskningen har genomförts av Tina Malmberg (projektledare), Annette Mellander, Anja Folkesson, Maria Westerlind och Tommi Teljosuo. Judith Höglin Forsberg (praktikant) har också bidragit i arbetet. Två referenspersoner har lämnat synpunkter på granskningsupplägg och på ett utkast till granskningsrapporten: Olof Åslund, professor vid Uppsala universitet, och Henrik Emilsson, fil.dr. vid Malmö universitet. Företrädare för Regeringskansliet (Justitiedepartementet), Migrationsverket och Polismyndigheten har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på ett utkast till granskningsrapporten.
1.4.1 Delfråga 1
Granskningens första delfråga besvaras främst med hjälp av deskriptiv statistik och registerdataanalys. Registerdata avser utfallsvariabler för personer som fått sin ansökan om spårbyte beviljad och för deras vuxna anhöriga[25] vad gäller etablering på svensk arbetsmarknad. Exempel på sådana variabler är sysselsättning, förvärvsinkomst och så kallade transfereringsinkomster, till exempel sjukpenning, föräldrapenning eller arbetslöshetsstöd.
1.4.2 Delfråga 2 och 3
För att besvara övriga två delfrågor i granskningen har vi tagit del av officiell statistik om arbetskraftsinvandring och spårbyten, genomfört dokumentstudier och intervjuer, gått igenom ett urval ärendeakter, och gjort en genomgång av registerdata för ett urval företag som anställt spårbytare.
Dokumentstudierna har främst gällt styrdokument, vägledningar och handbokstexter för handläggning av spårbytesärenden i Migrationsverkets Kunskapsstöd, samt rapporter och utredningar inom området.
Intervjuer har genomförts med medarbetare på Migrationsverket, på bland annat digitaliserings- och utvecklingsavdelningen (processområde Tillstånd) och inom ärendehandläggningen regionalt såsom med två beslutsfattare och totalt 12 handläggare av spårbytesärenden (CA7). Intervjuerna med handläggarna av spårbytesärenden var semistrukturerade. En intervjuguide (se bilaga 3) togs fram utifrån Migrationsverkets flödesschema för handläggningen (se även avsnitt 2.3) och genomfördes med två handläggare per intervjutillfälle tills en mättnad upplevdes i det empiriska materialet. Vi har även intervjuat två handläggare av arbetstillstånd (förlängningsärenden) och två handläggare av reguljära arbetstillståndsärenden när den sökande befinner sig i hemlandet, främst om rutiner för kontrollverksamheten. Vidare har en intervju genomförts med företrädare för Polismyndigheten Stockholm, Nationella operativa avdelningen (NOA) och Gränspolisen, främst om informationsutbytet med Migrationsverket och myndighetssamverkan med fokus på arbetslivskriminalitet. Samtliga intervjuade företrädare för Migrationsverket och Polismyndigheten har getts möjlighet att läsa igenom och kommentera intervjuanteckningarna.
I syfte att fördjupa vår kunskap om Migrationsverkets rutiner och kontroll-verksamhet har vi gjort ett slumpmässigt urval och gått igenom ärendeakter för 2019 och 2021. Både ärenden som inneburit avslag och de som lett till beviljanden har ingått i urvalet.[26] Våra iakttagelser från genomgången av ärendeakterna har även varit underlag för våra intervjuer med företrädare för Migrationsverket.
Slutligen har vi genomfört en registerbaserad studie av totalt 29 företag som har anställt spårbytare. Genomgången gjordes dels för att få mer kunskap om riskindikationer, dels för att pröva om angreppssättet möjligen kan vara en effektiv metod för utredning av företag.