I detta kapitel besvaras delfråga två i granskningen, om Migrationsverkets rutiner och kontrollverksamhet fungerar effektivt för att minimera risk för fel eller missbruk av systemet med spårbyte. I kapitlet analyserar vi även om Migrationsverkets rutiner och kontroller i ärendehandläggningen kan förklara de utfall som redovisas i kapitel 3.
Riksrevisionen bedömer att Migrationsverkets rutiner och kontrollverksamhet har tydliga brister i flera delar. Granskningen visar till exempel att myndighetens kontroll av om den sökande har arbetat före asylansökan, så kallad tidig etablering som kan vara skäl för avslag, endast genomförs utifrån riskindikatorer. Det innebär att en avstämning och kontroll mot Skatteverkets uppgifter endast genomförs i begränsad utsträckning. En brist är även att Migrationsverket saknar en teknisk lösning för att kunna inhämta Skatteverkets månadsuppgifter för personer med samordningsnummer. Granskningen visar även att Migrationsverket under de senaste åren inte har genomfört efterkontroller av beviljade spårbytesärenden på grund av resursbrist. Det innebär att det finns risk för att fel eller missbruk inte upptäcks förrän personen eventuellt ansöker om en förlängning av arbetstillstånd. Det medför även att Migrationsverkets förutsättningar för att upptäcka och återkalla arbetstillstånd som kan ha utfärdats på fel grunder försämras.
Vidare visar granskningen att Migrationsverkets informationsutbyte har flera effektivitetsbrister, såväl internt inom myndigheten som externt med andra myndigheter och aktörer såsom arbetstagarorganisationer. Det kan till exempel leda till att Migrationsverket inte vidtar tillräckliga utredningsåtgärder i ärendehandläggningen eller att myndigheten inte utvecklar vissa rutiner och arbetssätt, trots att det kan finnas behov av det.
Riksrevisionen konstaterar att Migrationsverket, framför allt under de senaste åren, har genomfört flera insatser för att effektivisera verksamheten. Riksrevisionen bedömer dock att uppföljningen av arbetet med spårbyten behöver förstärkas för att nödvändiga åtgärder ska kunna vidtas i rätt tid.
Sammantaget bedömer Riksrevisionen att Migrationsverkets rutiner och kontrollverksamhet inte fungerar tillräckligt effektivt. Därmed har Migrationsverket inte säkerställt att risken för fel eller missbruk av systemet med spårbyte minimeras.
Avsnitt
4.1 Har Migrationsverket en ändamålsenlig kontrollverksamhet?
Handläggningen av spårbytesärenden sker sedan våren 2021 samlat vid en tillståndsenhet i region Nord.[78] En av målsättningarna sedan bildandet av den nya enheten har varit att korta handläggningstiderna och att en övervägande majoritet av ärendena ska handläggas inom den förordningsstyrda handläggningstiden, som är fyra månader.[79] Migrationsverket bedömer att man i slutet av innevarande år kommer att vara nära målet att 80 procent av ärendena ska handläggas inom denna tid.[80]
I våra intervjuer med handläggare beskriver man rutiner och arbetssätt i ärendehandläggningen på ett i huvudsak samstämmigt sätt.[81] Migrationsverket har en digital ärendehandläggning med inskannade dokument i ärendehanteringssystemet, men kontrollerna genomförs manuellt. Vissa kontroller är obligatoriska och ett krav för att komma vidare i handläggningen av ärendet i Migrationsverkets ärendehanteringssystem. Till exempel är en slagning i myndighetens centrala utlänningsdatabas (CUD-slagning) obligatorisk, och innebär att man bland annat kan se antal ärenden som en särskild arbetsgivare har haft hos Migrationsverket under de senaste 18 månaderna. På det sättet har ärendehanteringssystemet inbyggda spärrar för att undvika att centrala kontroller inte genomförs.
Vår genomgång av 30 ärendeakter indikerar att Migrationsverket i allt väsentligt följer de rutiner i handläggningen som myndigheten har beslutat om. I 27 av fallen har samtliga obligatoriska kontroller dokumenterats i akten. I var och en av de övriga 3 ärendeakterna saknas dokumentation av någon kontroll. Ingen ärendeakt saknar dokumentation av fler än en obligatorisk kontroll. Det kan dock inte uteslutas att en viss kontrollåtgärd har genomförts i ett visst ärende, även om den inte har dokumenterats i ärendeakten.
4.1.1 Kontrollen av om den sökande har arbetat före asylansökan har brister och genomförs endast utifrån riskindikatorer
Enligt praxis för att bevilja spårbyte ska den sökande inte ha arbetat på svensk arbetsmarknad före asylansökan.[82] Om personen genom arbete före asylansökan har påbörjat en etablering i Sverige, så kallad tidig etablering, kan det vara skäl för avslag. Vår dataregisteranalys (se kapitel 3) visar att 24 procent av spårbytarna (1 339 personer) har en registrerad arbetsinkomst före asylansökan. Att närmare var fjärde sökande har inkomster före asylansökan indikerar att Migrationsverkets kontroller i handläggningen inte är tillräckliga. Granskningen visar följande brister och möjliga förklaringar till det:
Migrationsverket jämför inte med Skatteverkets uppgifter i alla ärenden
En avgörande uppgift för att fatta beslut om spårbyte är bland annat om den sökande har arbetat i Sverige före asylansökan, så kallad tidig etablering. I våra intervjuer med handläggare framkommer att Migrationsverket inte har som rutin att jämföra med Skatteverkets uppgifter i alla ärenden. Myndigheten arbetar indikationsbaserat, vilket innebär att man endast jämför med Skatteverkets uppgifter när man har indikationer om att något inte stämmer. I våra intervjuer med handläggare ges flera exempel på indikationer att en person har arbetat på svensk arbetsmarknad före asylansökan. Till exempel att den sökande har vistats i Sverige under en längre tid, eller att det finns uppgifter i det tidigare asylärendet som tyder på det. Ytterligare ett exempel är om en person, som haft uppehållstillstånd för studier och arbetat vid sidan om, ansöker om asyl och sedan om spårbyte; det kan vara skäl för avslag. Det är dock inte skäl för avslag om den sökande har arbetat under så kallat verkställighetshinder[83], som räknas som en del av asylprocessen.[84]
Av Skatteverkets uppgifter framgår inte vilken typ av inkomst det är fråga om
En annan anledning till inkomster före asylansökan är om den sökande har haft ersättning från Försäkringskassan i form av till exempel föräldrapenning utan att ha arbetat. Det är inte skäl för avslag. Riksrevisionen konstaterar dock att det av uppgifterna som Migrationsverket kan inhämta från Skatteverket inte framgår vilken typ av inkomst det är fråga om, om det till exempel är inkomst från arbete eller föräldrapenning.
Migrationsverket har inte samma möjligheter att jämföra med Skatteverkets uppgifter för personer med samordningsnummer
Riksrevisionen noterar även att Migrationsverket sedan april 2022 har möjlighet att inhämta Skatteverkets månadsuppgifter och jämföra med lämnade uppgifter i ansökan genom en ny funktion i myndighetens ärendehanteringssystem. Det gäller dock bara för personer som har ett personnummer och inte för dem som endast har ett samordningsnummer.[85] Anledningen till det är att Migrationsverket för närvarande saknar en teknisk lösning för att kunna göra det. För sökande med samordningsnummer krävs därför att Migrationsverkets handläggare kontaktar Skatteverket per telefon i varje enskilt fall, vilket intervjuade handläggare upplever ofta kan vara tidskrävande på grund av telefonköer.[86] Företrädare för Migrationsverket framhåller att det skulle underlätta mycket om handläggare skulle kunna inhämta Skatteverkets uppgifter även för personer med samordningsnummer. Man lyfter fram att det både skulle spara tid och innebära bättre förutsättningar att upptäcka felaktigheter och motverka missbruk.[87]
Riksrevisionen konstaterar sammantaget att Migrationsverket inte har samma möjligheter att jämföra lämnade uppgifter i spårbytesärenden med Skatteverkets uppgifter på ett tidseffektivt sätt för samtliga individer.
Effektiva rutiner saknas för att kontrollera intygens äkthet
En annan försvårande omständighet som intervjuade handläggare lyfter fram är risken för att intyg som den sökande lämnar in till Migrationsverket är förfalskade, till exempel lönespecifikationer, intyg för anställningar och yttranden från arbetstagarorganisationer. Företrädare för Migrationsverket framhåller att myndigheten saknar effektiva rutiner för att kontrollera intygens äkthet.[88]
4.1.2 Uppgifter i spårbytesärenden hämtas i huvudsak från den sökande och arbetsgivaren
Som tidigare nämnts skiljer sig spårbytesärenden från övriga arbetstillståndsärenden genom att den sökande redan har påbörjat en anställning i Sverige vid ansökan om arbetstillstånd. Granskningen visar att uppgifter i spårbytesärenden i huvudsak hämtas från den sökande och arbetsgivaren.
Uppgifter kontrolleras i praktiken endast bakåt i tiden
Handläggare beskriver i våra intervjuer att Migrationsverket i praktiken endast kan kontrollera om anställningsvillkoren är uppfyllda i enlighet med regelverket bakåt i tiden. För att kontrollera om anställningsvillkoren är uppfyllda begär Migrationsverket i normalfallet in lönespecifikationer för de fyra månader som föregick ansökan. För att kontrollera om anställningen till exempel har rätt varaktighet och om övriga anställningsvillkor uppfyller villkoren, utgår Migrationsverket i huvudsak från uppgifter i ansökan och arbetsgivarens anställningserbjudande, och gör sedan en helhetsbedömning.[89] Man kan till exempel kontrollera att uppgifterna i ansökan och anställningserbjudandet är överensstämmande.
Svårt att upptäcka skenanställningar eller annat missbruk
I våra intervjuer med handläggare framkommer att man inom ärendehandläggningen av spårbyten på Migrationsverket är medveten om risken för skenanställningar och missbruk, men att det trots det kan vara svårt att upptäcka. Försvårande omständigheter som man pekar på kan vara att det kan finnas incitament för både arbetsgivare och den sökande att lämna felaktiga uppgifter om anställningen. Spårbytare tillhör inte sällan en ekonomiskt och socialt utsatt grupp som kan se en möjlighet att få stanna i Sverige, och som bidrar till att de blir än mer sårbara på arbetsmarknaden. Handläggare beskriver i intervjuer att det finns risk för att anställningsvillkoren kan vara i enlighet med regelverket på pappret, men att det i praktiken kan vara helt andra villkor som gäller. Till exempel att arbetstagaren på pappret är anställd halvtid till en viss lön, men är tvingad att arbeta hundra procent för att få behålla arbetet.[90] Ett exempel på kontrollåtgärd är att Migrationsverket kan jämföra anställningens villkor med uppgifter som den sökande själv lämnar i ansökan om spårbyte vad gäller till exempel lön och tjänstens omfattning. Vid indikationer på missbruk kan man till exempel begära in kontoutdrag från den sökande för att se om stora uttag har gjorts kort tid efter utbetald lön.[91]
Vidare är en försvårande omständighet som intervjuade handläggare lyfter fram att Migrationsverket endast genomför skrivbordskontroller, det vill säga handläggaren träffar i normalfallet aldrig den sökande för intervju och kan ställa frågor eller uppfatta signaler om att något inte stämmer. En handläggare på Migrationsverket beskriver exempelvis svårigheterna i handläggningen av spårbyten på följande sätt:
”Det som skiljer sig i de här ärendena, och som är klurigt i arbetstillståndsärenden, det är att få reda på om det är skenanställningar och om människor har betalat för att få en anställning. Behöver de betala tillbaka pengar så att de egentligen inte har den lönen de har angett? Det är svårt att hitta de här personerna. Ofta handlar det om särskilt utsatta personer…
[…] Det som är svårare i spårbyteprocessen är att personen redan har påbörjat en anställning. En lönespecifikation kan man förfalska. Det är också det enda vi kan begära in förutom uppgifter från Skatteverket, men det är inget vi ber om från början.”[92]
Migrationsverket påpekar samtidigt att det för närvarande saknas statistik som visar förekomsten av skenanställningar och missbruk.[93] Sammantaget bedömer Riksrevisionen dock att svårigheterna pekar på att det finns risk för att det kan förekomma missförhållanden även i beviljade spårbytesärenden.
4.1.3 Uppgifter för att kontrollera företag hämtas från en kommersiell tjänst med risk för att uppgifterna inte är aktuella eller kompletta
I Migrationsverket vägledning för ärendehandläggningen framgår att myndigheten tolkar regeringens skrivningar i regleringsbreven som att ”verket bör kontrollera arbetsgivare och deras förutsättningar för att anställa personal i större omfattning än vad som framgår av lagstiftningen och förarbeten”. En konsekvens av det är att Migrationsverket sedan 2012 har skärpt utredningskraven när det gäller anställningar i vissa branscher.[94] Det innebär att Migrationsverket ska kontrollera arbetsgivarens förutsättningar för att anställa personal och betala ut lön i dessa fall.[95] Branscher som omfattas av skärpta utredningskrav är till exempel städ, hotell och restaurang, service och bygg. Detta omfattar även nystartade verksamheter, som har funnits kortare tid än i ett år, eller som varit vilande en längre tid och återstartats under det senaste året.[96]
I våra intervjuer med handläggare framhåller de att spårbytesärenden i en övervägande majoritet av fallen gäller anställningar i någon av dessa så kallade kontrollbranscher. Det bekräftas även av vår registerdataanalys av arbetsställen för den granskade perioden (se vidare kapitel 3). De skärpta utredningskraven för kontrollbranscher när det gäller spårbytesärenden innebär att Migrationsverket gör en obligatorisk slagning för kontroll av företaget i den kommersiella informationstjänsten Infotorg. Genom kontrollen finns uppgift om företaget är aktivt, om företaget har skulder hos Kronofogden och hur stora de inbetalda arbetsgivaravgifterna är i förhållande till antalet anställda. Riksrevisionen noterar dock att det i tjänsten Infotorg finns risk för eftersläpning av företagens uppgifter i upp till ett år, vilket beror på att uppgifter hämtas från företagens årsredovisningar. Företagens årsredovisningar ska lämnas in till Bolagsverket inom ett halvår efter avslutat verksamhetsår, med risk för viss försening. Därmed finns risk för att kontrolluppgifterna inte är helt uppdaterade eller kompletta som underlag för Migrationsverkets beslut.
Därutöver framhåller företrädare för Migrationsverket att det inte heller är tillåtet för Migrationsverket att till exempel föra listor över arbetsgivare som man tidigare har identifierat och bedömt som oseriösa, och som det därmed kan vara motiverat att göra utökade och mer noggranna kontroller av. Handläggarna beskriver att de till exempel kan tipsa varandra muntligen eller lägga in en tjänsteanteckning i det enskilda ärendet. Det förutsätter dock att man går in i varje enskilt ärende för att få del av informationen. Därmed saknas ett samlat stöd med lättillgänglig information i ärendehandläggningen i denna del.
4.1.4 Stöd för bedömningar av företagens ekonomiska status saknas
När det gäller kontroller av arbetsgivares ekonomiska status, för att bedöma om det är rimligt att arbetsgivaren har möjlighet att betala ut en avtalsenlig lön och uppfylla övriga villkor, beskriver handläggare att de vid indikationer om att något inte stämmer till exempel kan ta del av årsredovisningar med olika nyckeltal. En försvårande omständighet som flera handläggare lyfter fram i våra intervjuer är att de har begränsade kunskaper i ekonomi. Det kan därför ibland upplevas svårt att tolka till exempel resultat- och balansräkningar och olika nyckeltal, även om man kan ta hjälp av varandra i teamet. En annan svårighet som handläggare pekar på är att bedöma ekonomisk status och rimligheten i lämnade uppgifter för enskilda firmor som saknar officiella årsredovisningar. Handläggare beskriver samtidigt att det är relativt vanligt förekommande med enskilda firmor som vill anställa spårbytare.
Handläggare lyfter även fram i våra intervjuer att kontrollerna i spårbytesärenden skiljer sig från övrig arbetskraftsinvandring, där ansökan i normalfallet ska göras från utlandet. I de fallen ska Migrationsverket i regel kontrollera arbetsgivarens ekonomiska förutsättningar för att betala ut lön i tre månader framåt. För ändamålet kan Migrationsverket till exempel begära in årsredovisning och balans- och resultatrapport för tre månader framåt. Om det finns indikationer om att något inte stämmer kan man kontrollera om företaget till exempel har mottagit stöd från Tillväxtverket under anställningen eller efter det att den påbörjades. Vidare kan man begära skattekontoutdrag för tre månader för att kontrollera utbetalning av arbetsgivaravgifter, skatter och ekonomiskt stöd. Omständigheterna i det enskilda fallet avgör. Därmed finns även en skillnad mellan kontroller av företagens ekonomiska status och förutsättningar för att anställa i övriga arbetstillståndsärenden, och de kontroller som görs i spårbytesärenden, där huvudsakligt fokus är på kontroller av framför allt lönespecifikationer som avser fyra månader före ansökningstillfället.
4.1.5 Migrationsverket har inte genomfört efterkontroller på grund av resursbrist
Som vi nämnde i föregående avsnitt är efterkontroller ett eftersatt område på Migrationsverket på grund av resursbrist. En konsekvens av det är att ingen uppföljande kontroll genomförs i spårbytesärenden förrän efter cirka två år, det vill säga i samband med att den sökande eventuellt ansöker om en förlängning av sitt tillfälliga arbetstillstånd. Det bekräftas även av Migrationsverkets internrevision som i en rapport 2021 lyfte fram att efterkontroller av arbetstillstånd är exempel på en nedprioriterad uppgift inom Migrationsverket, och att man sedan ett par år tillbaka inte utför några efterkontroller av arbetstillståndsärenden över huvud taget.[97]
4.1.6 Brister i informationsutbyte inverkar negativt på det operativa arbetet
Exempel på brister i informationsutbytet med andra myndigheter
Som vi nämnde i föregående avsnitt finns brister i Migrationsverkets informationsutbyte med Skatteverket, till exempel när det gäller att inhämta uppgifter för personer med samordningsnummer. Vidare har Migrationsverket tillsammans med andra centrala myndigheter fått regeringsuppdrag som bland annat syftar till effektivare informationsutbyte och arbetsmetoder mellan myndigheter, till exempel för att motverka arbetslivskriminalitet. Uppdraget omfattar bland annat arbete mot utnyttjande av arbetskraft och gäller även myndighetsgemensamma arbetsplatskontroller.[98] Migrationsverket har bland annat därför även så kallade nationella och regionala samordnare som arbetar med frågor om arbetslivskriminalitet, organiserad brottslighet och människohandel. De nationella samordnarna har en rådgivande funktion och ansvarar för att till exempel ta fram rutiner, metodstöd och utbildningsinsatser. Vidare ska enligt rutinen till exempel handläggare av spårbytesärenden polisanmäla vid misstanke om brott, och göra en internrapport på en blankett vid misstanke om människohandel. Internrapporten påverkar inte enskilda ärenden, men används för att se trender och mönster.[99] Återkopplingen till den operativa verksamheten, det vill säga arbetet med ärendehandläggningen, upplevs dock av de intervjuade handläggarna som bristfällig. Till exempel när det gäller resultat från arbetsplatsbesök och oanmälda arbetsplatsinspektioner som Arbetsmiljöverket och Polismyndigheten ansvarar för att genomföra vid kontroll av misstankar om olika typer av missförhållanden på arbetsplatser.
Informationsutbytet med arbetstagarorganisationer brister
Ett ytterligare exempel på något som enligt intervjuade handläggare inte fungerar tillfredsställande är informationsutbytet med vissa arbetstagarorganisationer. Migrationsverket ska i handläggningen ta ställning till och bedöma om anställningsvillkoren är på minst samma nivå som svenska kollektivavtal eller vad som är brukligt inom branschen eller yrket. I det ingår att arbetstagarorganisationen i fråga även ska ges möjlighet att yttra sig, men det bygger på frivillighet. I granskningen framkommer dock att det inte är ovanligt att vissa arbetstagarorganisationer avstår från att göra sådana yttranden, samtidigt som det är vanligt att arbetsgivare i spårbytesärenden inte är anslutna till kollektivavtal. I dessa fall måste därför handläggaren själv utreda vilket kollektivavtal som kan vara tillämpligt som grund för en egen bedömning av om anställningsvillkoren uppfyller villkoren. Att göra den typen av bedömningar är något som handläggarna upplever kan vara både svårt och tidskrävande i ärendehandläggningen, bland annat för att alla kollektivavtal inte är offentliga och andra upplevs som svåra att tyda, samt för att nya typer av branscher och yrkeskategorier på arbetsmarknaden blir allt vanligare och därför kan vara svårare att bedöma.
Sammantaget finns risk för att handläggare inte får del av, eller helt missar, väsentlig information som de kan ha stöd och nytta av i ärendehandläggningen och som underlag inför beslut.
4.1.7 Migrationsverkets uppföljning av spårbyten har varit begränsad under perioden
Granskningen visar att enda gången som Migrationsverket fått ett specifikt återrapporteringskrav om spårbyten var i regleringsbrevet 2009.[100] Fram till 2018 redovisade Migrationsverket årligen antalet beviljade spårbyten. Förutom det har spårbyten omnämnts två gånger i Migrationsverkets årsredovisning 2019 och 2020. Företrädare för Migrationsverket framhåller att man inom myndigheten inte följer upp spårbyten specifikt. Vid behov finns möjlighet att lyfta fram spårbytarna som en del av analysen för att förklara ett utfall inom arbetstillståndsärenden som helhet.[101]
Sammantaget har Migrationsverket haft en begränsad uppföljning och återrapportering av arbetet med spårbytesärenden under perioden.
4.1.8 Ny rutin för identitetskontroll är på gång
Ett krav vid spårbyten, för att bli beviljad uppehållstillstånd, är i normalfallet att den sökandes identitet ska vara styrkt med ett giltigt pass.[102] Enligt Migrationsverkets nuvarande rutin är det i normalfallet tillräckligt att den sökande uppvisar en passkopia i ansökan om spårbyte. För närvarande genomför Migrationsverket dock en översyn av rutinen för identitetskontroller som bland annat omfattar spårbytesärenden. Översynen är främst en konsekvens av att Migrationsverket i regleringsbrevet för 2022 fått i uppdrag att genomföra åtgärder för dokumentgranskning och identitetskontroller inom tillståndsärenden.[103] Översynen innebär att Migrationsverket planerar att införa en ny ordning där det ska bli krav på sökande att lämna in pass i original. Tanken är även att den sökande ska lämna biometriska uppgifter, det vill säga ansiktsbild och fingeravtryck.[104] Den nya rutinen för identitetskontroll planeras att införas i november månad 2022.[105]
4.1.9 Migrationsverket har infört en ny rutin för att förhindra missbruk som gäller AT-UND
Sedan drygt ett år har Migrationsverket en ny rutin för att förhindra eventuellt missbruk som gäller AT-UND. För att ha rätt att arbeta under asyltiden måste den sökande ha beviljats AT-UND.[106] I handläggningen av spårbyte gör Migrationsverket en rutinmässig kontroll av om spårbytaren har haft ett AT-UND under asyltiden. Den nya rutinen innebär att Migrationsverket numera i regel utfärdar AT-UND först i samband med asylutredningen, och inte som tidigare i samband med asylansökan. Anledningen till det är att Migrationsverket identifierat ett mönster där vissa nationaliteter i högre grad avbokade tider med Migrationsverket och fördröjde asylutredningar sedan de fått AT-UND i samband med asylansökan.[107] I våra intervjuer med handläggare framkommer även att Migrationsverket inom asylhandläggningen lagt märke till att asylsökande, i kontakterna med Migrationsverket, kan vara helt öppna med att de i första hand kommit till Sverige för att arbeta eller söka arbete.[108] Migrationsverket har efter införande av den nya ordningen gällande AT-UND dock inte gjort någon uppföljning av eventuella effekter.[109]