1. Inledning

Avsnitt

1.1 Motiv till granskning

Den nu gällande nationella planen omfattar perioden 2022–2033. Den ekonomiska ramen för nationell plan anges i infrastrukturpropositionen[2] och uppgår till 437 miljarder kronor för utveckling av transportinfrastrukturen under plan­perioden. Det förväntas tillkomma ytterligare 55 miljarder kronor till utveckling av transportinfrastrukturen under planperioden från andra finansieringskällor än statsbudgeten. I budgetpropositionen för 2023 uppgick anslaget för utveckling av transportinfrastrukturen till 34,5 miljarder kronor. Det är alltså ett stort utgifts­område. Utgifterna förväntas också växa snabbt under kommande år. År 2026 beräknas anslaget ha ökat till knappt 48,5 miljarder kronor, dock är ungefär halva ökningen på grund av indexuppräkning.[3]

Innan granskningen inleddes såg vi tre huvudsakliga problemindikationer som, utöver den stora budgetpåverkan, motiverade en granskning av nationell plan.

1. Samhällsekonomiskt olönsam och svag måluppfyllelse. Enligt Trafikverkets egna underlag bedömdes deras förslag till nationell plan vara samhälls­ekonomiskt olönsamt i sin helhet. Förslaget till nationell plan bedömdes också bara ge upphov till små effekter på klimat och trafiksäkerhet. Den nationella planens bidrag till att uppnå transportsektorns klimatmål samt nollvisionens etappmål är därmed begränsade.[4]
2. Kostnadsökningar och inteckning av ekonomiskt utrymme efter planperiodens slut. Riksrevisionen har i en tidigare granskning konstaterat att Trafikverket kostnadskontroll inom investeringsverksamheten har brister. Trafikverkets egna underlag från förslaget till nationell plan visar att det kvarstår betydande problem med kostnadskontrollen. Trafikverkets planförslag visade också en betydande inteckning av det ekonomiska utrymmet i framtida planperioder.[5]
3. Bristande transparens. Vi ansåg att det var svårt som utomstående att förstå varför regeringen och Trafikverket prioriterat som de gjort. Det är också svårt att följa förändringar i kostnad och tid från det att åtgärder kommer in i den nationella planen till dess att de är färdigställda.

1.2 Övergripande revisionsfråga och avgränsningar

Övergripande revisionsfråga:

Den övergripande revisionsfrågan ska besvaras genom följande delfrågor:

1. Ger regeringens uppdrag att ta fram ett förslag till nationell plan Trafikverket förutsättningar att utforma planförslaget på ett effektivt sätt?
2. Arbetar Trafikverket effektivt med framtagandet av planförslaget?
3. Föreslår Trafikverket åtgärder som effektivt bidrar till de transportpolitiska målen?
4. Utformar regeringen nationell plan för transportinfrastrukturen så att den effektivt bidrar till de transportpolitiska målen?

Vi fokuserar granskningen på den senast fastställda nationella planen (för perioden 2022–2033) och arbetet med den. Denna plan har dock föregåtts av flera tidigare planer, och det finns en generell process för hur arbetet med nationella planer är tänkt att fungera. I viss utsträckning gör vi därför också iakttagelser och drar slutsatser som berör denna generella process eller som gäller mer allmänt för flera nationella planer.

Granskningsrapportens kapitelindelning utgår från respektive delfråga. Frågorna besvaras i ordning i kapitel 3 till 6.

1.3 Bedömningsgrunder

Utgångspunkten för de bedömningsgrunder vi använder är de transportpolitiska målen. Dessa beslutades första gången av riksdagen 2009 efter förslag i propositionen ”Mål för framtidens resor och transporter”.[6] De transportpolitiska målen består av ett övergripande mål och två jämbördiga underliggande mål.

Detta utvecklas i funktionsmålet:

Det utvecklas också i hänsynsmålet:

Vi utgår från att samhällsekonomisk effektivitet ska spela en viktig roll i statliga myndigheters val av infrastrukturåtgärder. Det innebär att vi förväntar oss att bedömningen av olika åtgärders samhällsekonomiska lönsamhet bör påverka vilka åtgärder som väljs in i Trafikverkets förslag till nationell plan och den fastställda nationella planen. Som framgår av det övergripande målet har riksdagen tilldelat samhällsekonomisk effektivitet en tydlig vikt i målstrukturen. Dessutom ingår flera andra delar av målstrukturen i den samhällsekonomiska analysen, eller så kan de till exempel genom känslighetsanalyser vägas in i den samhällsekonomiska analysen. Analyser av samhällsekonomisk effektivitet görs utifrån en empiriskt grundad metod som belyser olika åtgärders övergripande effekter i samhället samt deras relativa effektivitet i förhållande till varandra. Med denna utgångspunkt begränsas det godtycke som annars blir fallet i brist på en sådan helhetssyn och jämförbarhet.

Samtidigt utgår vi också från att samhällsekonomisk effektivitet inte måste vara motivet bakom varje åtgärd som prioriteras i en nationell plan. Även åtgärder som prioriteras av andra skäl bör dock kunna motiveras utifrån någon form av effektivitetsresonemang. I avsnitt 2.5.1 utvecklar vi beskrivningen av samhälls­ekonomiska analyser och i vilka sammanhang de täcker in de effekter som förväntas uppstå i samhället.

Granskningens bedömningsgrunder utgår också från intentionerna om de över­gripande ramarna för statens infrastrukturplanering som uppdaterades i prop. 2011/12:118 ”Planeringssystem för transportinfrastruktur”. Syftet med planerings­systemet var att den fysiska planeringen av transportinfrastruktur ska ske i en sammanhållen planeringsprocess istället för den tidigare processen som skedde i flera steg. Syftet var också att transportinfrastrukturens inriktning skulle kunna omfatta ett bredare perspektiv och att en mer övergripande transportpolitisk inriktning kunde anges, exempelvis när det rör sig om hänsyn till miljön.[7]

Bedömningsgrunderna operationaliseras vidare för varje delfråga utifrån ovanstående bedömningsgrunder.

1.3.1 Bedömningsgrunder delfråga 1 – regeringens uppdrag till Trafikverket

Den ordning som bland annat framgår av förordningen (2009:236) om en nationell plan för transportinfrastruktur är att Trafikverket tar fram ett förslag till nationell plan och att regeringen sedan fastställer den nationella planen.[8] Vi utgår ifrån att syftet med att Trafikverket ska ta fram ett planförslag, är att regeringen vill ha ett väl berett underlag från sin expertmyndighet som kan utgöra basen för den nationella plan som regeringen sedan fastställer.

Trafikverkets arbete med att ta fram ett planförslag föregås av ett uppdrag från regeringen till Trafikverket.[9] För att Trafikverket ska kunna effektivt utforma ett planförslag utgår vi från att uppdraget bör ge Trafikverket förutsättningar att själva analysera och föreslå de åtgärder som de bedömer lämpliga för att planen ska ge så stor effekt som möjligt för att uppnå de transportpolitiska målen.[10] Regeringen bör kunna ge övergripande styrning om planens inriktning i uppdraget men bör inte ge detaljerade anvisningar eller i förväg bestämma innehållet i Trafikverkets förslag. Vi utgår också från att regeringen i uppdraget till Trafikverket bör säkerställa att den får tillräckliga beslutsunderlag för eventuella ändringar i planförslaget som regeringen kan komma att vilja göra i fastställelsebeslutet.[11]

Riksdagen har framhållit vikten av att åtgärdsplaneringen bör utgå från en stegvis prövning.[12] Ett mål med införandet av den gällande planeringspropositionen var att förbättra möjligheten till omprövning av åtgärder i takt med att förutsättningarna för dem förändras.

I planeringspropositionen gjorde regeringen följande bedömning som riksdagen ställt sig bakom: ”Bättre möjligheter för successiv omprövning av enskilda åtgärders prioritet i takt med [att] kunskaper om åtgärdens faktiska förutsättningar utvecklas och tiden för genomförande närmar sig, bör därför skapas.”[13]

Vi utgår därför från att Trafikverket bör ges möjlighet att föreslå en omprövning av åtgärder som ligger i nationell plan sedan föregående planbeslut, om de faktiska förutsättningarna har förändrats.

1.3.2 Bedömningsgrunder delfråga 2 – Trafikverkets arbete

I den av riksdagen beslutade propositionen för fastställandet av de transport­politiska målen gjorde regeringen följande bedömning gällande underlagens vikt för transportplaneringen:

Mot bakgrund av att detta utgår vi från att Trafikverket behöver uppfylla vissa grundläggande krav i sitt arbete. För att Trafikverket ska anses arbeta effektivt med framtagandet av planförslaget utgår vi från att myndigheten bör:

• ha en ändamålsenlig organisation
• ta fram jämförbara underlag med hög kvalitet
• vara transparenta med ställningstaganden och utgångspunkter i planförslaget.

1.3.3 Bedömningsgrunder delfråga 3 – Trafikverkets planförslag

Riksdagen har ställt sig bakom att transportpolitisk måluppfyllelse bör vara vägledande i planering och bedömning av fysiska åtgärder i transportsystemet.[15] I detta ingår att medge omprövningar av åtgärder vid förändrade faktiska förutsättningar och att möjliggöra förslag om att avbryta åtgärder om de inte är genomförbara av något skäl, exempelvis ekonomi, teknik och miljö.[16]

Regeringen har vidare i förordningen om en nationell plan för transportinfrastruktur[17] och i Trafikverkets instruktion[18] fastställt att Trafikverket ska samverka med andra aktörer och därvid vidta åtgärder i syfte att effektivt bidra till de transportpolitiska målen. Av förordningen om en nationell plan för transport­infrastruktur framgår slutligen också att den nationella planen ska innehålla en tydlig beskrivning av de förväntade effekterna för transportsystemet som helhet samt en redogörelse för strategiska överväganden när det gäller de investeringar och förbättringsåtgärder som bedöms ha störst effekt för att bidra till de transport­politiska målen.[19]

Vi utgår med hänsyn till detta från att Trafikverket i sitt planförslag ska ange den inriktning på de åtgärder som de bedömer har störst effekt för att bidra till de transportpolitiska målen. Vidare utgår vi från följande:

• Trafikverket ska motivera sina förslag till nya åtgärder och beskriva varför de valt de åtgärder som föreslås till planen. Trafikverket ska också vara transpa­renta kring åtgärder som inte väljs in i planförslaget och exempelvis kunna motivera varför åtgärder med hög samhällsekonomisk lönsamhet valts bort.
• Trafikverket bör ompröva alternativt motivera varför åtgärder där stora förändringar skett i förhållande till föregående plan bör kvarstå i planen.

1.3.4 Bedömningsgrunder delfråga 4 – regeringens fastställelse av nationell plan

Riksdagens utgångspunkter för valet av åtgärder (som beskrivs ovan gällande Trafikverkets planförslag) är desamma för regeringens fastställelsebeslut. Åtgärder i nationell plan bör effektivt bidra till transportpolitisk måluppfyllelse. Varje enskild åtgärd behöver dock inte maximera den samhällsekonomiska lönsamheten – utan en avvägning mot andra effekter och mål måste också vara möjlig.[20]

Planeringsprocessen ger regeringen möjlighet att värdera nyttor på ett annat sätt än Trafikverkets analyser visar. Regeringens fastställelsebeslut av nationell plan kan därför delvis innehålla andra åtgärder än Trafikverkets förslag.

Riksrevisionen anser dock att regeringen bör motivera beslutet om nationell plan, särskilt i den mån det innehåller ändringar och omprioriteringar i förhållande till Trafikverkets förslag till nationell plan. Detta gäller både för åtgärder som till­kommer och för de som väljs bort. Riksdagen har vid olika tillfällen framhållit vikten av dokumentation och spårbarhet, och att man i regeringsärenden:

I prop. 2011/12:118 gjorde regeringen följande bedömning: ”För att regeringen ska ges bättre möjligheter att ta ställning till Trafikverkets förslag bör dessa remitteras till Trafikanalys. Uppgiften för Trafikanalys bör i första hand vara att granska de samhällsekonomiska kalkyler, kostnadsberäkningar och planeringsunderlag som ligger till grund för Trafikverkets förslag.”[22] Vi utgår därför ifrån att regeringen säkerställer att Trafikverkets planförslag kvalitetssäkras av en tredje part. Regeringen ska se till att det ges förutsättningar att kvalitetssäkra planförslaget och att uppdraget att kvalitetssäkra Trafikverkets planförslag syftar till att granska både underlag inför beslutet om nationell plan och processen inför framtida plan­omgångar. Regeringen bör också beakta kvalitetssäkringens synpunkter.

Vi utgår också från att planen ryms inom infrastrukturpropositionens budgetramar och att alla åtgärder ur ekonomisk synvinkel ska kunna byggstartas inom planperioden.

1.4 Metod och genomförande

Granskningen har genomförts av en projektgrupp bestående av Magnus Landergren (projektledare), Josefin Carlsson (avslutade sin anställning 2023-09-30) och Johannes Österström (från 2023-08-22). Revisionsledare Joakim Hveem har bidragit med underlag till den slutliga rapporten. En referensperson, Maria Bratt Börjesson, professor vid Statens väg- och transportforskningsinstitut (VTI) och adjungerad professor vid Linköpings universitet, har lämnat synpunkter på granskningsupplägg och på ett utkast till granskningsrapport. Företrädare för Regeringskansliet (Landsbygds- och infrastrukturdepartementet), Trafikverket och Trafikanalys har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på ett utkast till granskningsrapport.

Granskningen baseras på kvalitativa och kvantitativa metoder.

För att svara på delfrågorna 1 och 4 om regeringen har vi intervjuat företrädare för Landsbygds- och infrastrukturdepartementet. Vi har också granskat relevanta styrdokument och underlag från regeringen. Vi har granskat uppdrag och beslut för att fastställa nationell plan för de tre senaste planperioderna (2014, 2018 och 2022), men med huvudfokus på 2022 och med tillhörande underlag.

Vi har använt Trafikanalys analyser och resultat som problemindikationer inom planeringsprocessen och även granskat på vilket sätt regeringen beaktar Trafikanalys granskning i beredningen inför beslut att fastställa den nationella planen.

För att svara på delfråga 2 och 3 om Trafikverket har vi analyserat Trafikverkets utredningsunderlag. Vi har analyserat Trafikverkets huvudrapport för förslag till nationell plan och dess underlagsrapporter och bakomliggande utredningsmaterial och analyser som Trafikverket använder i sitt arbete med åtgärdsplaneringen och prioriteringen av åtgärder, såsom de samlade effektbedömningarna och samman­ställ­ningen och analyserna av dessa. Vi har analyserat både de åtgärder som Trafikverket har valt att inkludera, och de som inte inkluderats i den nationella planen för att kunna svara på frågan om huruvida de mest effektiva åtgärderna har valts.

Vi har genomfört intervjuer med företrädare för flera olika funktioner och verksamhetsområden inom Trafikverket och personer som är involverade i framtagandet av planen, huvudsakligen inom Trafikverkets verksamhetsområde Planering.

Genom intervjuer och dokumentstudier har vi granskat hur Trafikverket tar fram nya potentiella åtgärder, hur de motiverar sina val av dessa och vad det får för konsekvenser för den transportpolitiska måluppfyllelsen.

För att kunna mäta om valet av åtgärder effektivt bidrar till de transportpolitiska målens uppfyllelse har vi genomfört en ekonometrisk analys av samtliga åtgärder som Trafikverket övervägde i sin prioritering inom åtgärdsplaneringen 2018 och 2022, både de som slutligen föreslogs till planen och de som valdes bort. Analysen gjordes i syfte att studera om samhällsekonomi är en faktor som påverkar sanno­likheten att en åtgärd väljs in i förslaget. I studien har vi använt oss av information från de samlade effektbedömningarna som Trafikverket sammanställt i en så kallad strategisk fil, som vi sedan bearbetat och analyserat.