5. Trafikverkets förslag till nationell plan

Avsnitt

5.1 Detta föreslog Trafikverket i planförslaget 2022

I Trafikverkets planförslag för nationell plan 2022–2033 fördelades 289 miljarder kronor till namngivna investeringar. Av dessa gick 46 miljarder kronor till väginvesteringar, 233 miljarder kronor till järnvägsinvesteringar och 11 miljarder till sjöfartsinvesteringar. 45 procent av järnvägsinvesteringarna i Trafikverkets planförslag utgörs av de tre första etapperna av nya stambanor för höghastighetståg och 13 procent utgörs av signalsystemet ERTMS.

Tabell 8 Ekonomisk sammanställning av namngivna investeringar i Trafikverkets planförslag, miljoner kronor

Som framgår av kapitel 3.1 hade Trafikverket knappt något ekonomiskt utrymme att föreslå nya åtgärder till nationell plan 2022–2033. Trafikverkets initiala plan var att inte lägga till några nya åtgärder alls i 2022 års plan.[77] För att ändå ha möjlighet att lägga till några nya åtgärder i 2022 års plan, genomförde Trafikverket en kostnads­översyn som omfattade 24 åtgärder[78]. Besparingar identifierades inom 7 åtgärder till en summa på knappt 2 miljarder kronor.[79] Utöver det identifierades också kostnadsbesparingar inom ytterligare åtgärder för ytterligare 1 miljard kronor.[80] Trafikverket försköt också ett antal åtgärder från planen 2018–2029 i tid så att de planeras att genomföras huvudsakligen efter den nya planens slut år 2033. Genom förskjutningarna frigjordes ytterligare 11 miljarder kronor inom planperioden 2022–2033 och inteckningen av framtida planperioder ökade med samma belopp.

Kostnadsbesparingarna och tidsförskjutningarna gav Trafikverket möjlighet att föreslå 19 nya åtgärder till de namngivna investeringarna (se tabell 9 nedan). De nya åtgärderna som Trafikverket föreslog bedöms kosta totalt 15 miljarder kronor. Det kan jämföras med planens totala storlek på 289 miljarder till större investeringar. De nya åtgärderna står alltså bara för en mycket liten del av innehållet i nationell plan. Av de nya åtgärderna omfattar 16 järnväg och 3 väg. Utbyggnad av Norrbotniabanan är utpekad av regeringen i uppdraget att ta fram ett planförslag. Åtgärder i Norrbotten och Västerbotten (inkluderar 5 separata åtgärder i planen) är med på grund av det uppdrag som regeringen gav Trafikverket i september 2021.[81] Flera av de andra tillkommande åtgärderna finansieras helt eller delvis av annan part och medför därmed ingen eller liten ekonomisk belastning på den nationella planen. Bara 4 åtgärder valdes in av Trafikverket utan medfinansiering eller utan regeringens utpekande. Samtliga av dessa 4 åtgärder togs sedan bort av regeringen i fastställelsen.[82] Trafikverkets förslag hade därmed en mycket begränsad påverkan på nationell plans utformning.

Tabell 9 Trafikverkets förslag till nya åtgärder i nationell plan 2022, kostnader i miljoner kronor

5.2 Den nationella planen bidrar inte effektivt till de transportpolitiska målen

Vi konstaterar att den nationella planen inte bidrar effektivt till de transport­politiska målen. Vi bygger den iakttagelsen på tre olika observationer som kommer beskrivas i detta avsnitt. För det första visar vår statistiska analys att det inte fanns något statistiskt samband mellan den bedömda samhällsekonomiska lönsamheten för de olika åtgärderna och sannolikheten att de skulle väljas som nya åtgärder i Trafikverkets planförslag eller regeringens fastställelsebeslut. Samhällsekonomi hade alltså ingen märkbar påverkan på vilka åtgärder som valdes. För det andra är nationell plan för 2022–2033 samhällsekonomiskt olönsam i sin helhet. För det tredje fanns det bortvalda åtgärder med mycket hög samhällsekonomisk lönsamhet som hade kunnat väljas i stället för de som valdes, vilket hade inneburit en större effekt till samma kostnad.

5.2.1 Samhällsekonomi hade ingen signifikant påverkan på valet av nya åtgärder 2022 men däremot 2018

Vi har genomfört statistisk analys för att undersöka huruvida samhällsekonomi har haft någon påverkan i Trafikverkets beslutsfattande kring vilka åtgärder som ska ingå i planförslaget.[84] Den statistiska analysen visar att åtgärdernas netto­nuvärdes­kvot hade en signifikant effekt på sannolikheten att de skulle bli invalda i planen för år 2018, men att någon sådan effekt inte fanns i planomgången 2022.

I studien analyserade vi alla åtgärder som övervägts inom åtgärdsplaneringen för nationell plan 2018 och 2022, både de som valts in i planen och de som valts bort.

Tidigare forskningsresultat har visat att samhällsekonomi har varit en påverkande faktor för val av åtgärder i tidigare planomgångar, 2010[85] och 2018[86]. Även om det funnits en statistiskt signifikant effekt för samhällsekonomisk lönsamhet i dessa studier så har dock effekten varit liten.

En tidigare studie[87] visade att om en åtgärd hade negativa icke värderade miljöeffekter så minskade sannolikheten för den att bli invald vid åtgärdsplaneringen för nationell plan 2018. Övriga icke värderade effekter hade ingen sådan påverkan. Det har inte varit möjligt att replikera ett sådant test med 2022 års data eftersom denna variabel inte finns sammanställd i de samlade effektbedömningarna för denna planomgång.

5.2.2 Den nationella planen för 2022–2033 är samhällsekonomiskt olönsam i sin helhet – på grund av de nya stambanorna.

Trafikverket tog, i enlighet med sitt uppdrag från regeringen[88], fram en samlad effektbeskrivning av vad den nationella planen (baserat på Trafikverkets planförslag) förväntas leda till för konsekvenser. Trafikverket redovisar planförslagets samlade effekter i en separat rapport.[89] Effektbeskrivningen för 2022 års plan omfattar 114 åtgärder med en total kostnad på 418 miljarder kronor varav 224 miljarder kronor bekostas under planperioden.

Beskrivningen visar att de största effekterna som planen medför är förbättrad tillgänglighet för person- och godstrafik följt av trafiksäkerhetseffekter. Även nyttorna för transportföretag är betydande. För persontrafiken utgörs de största nyttorna av förkortad restid och minskad reskostnad. Personbilstrafikens andel utgör ungefär hälften av detta och tågtrafiken den andra halvan.

De namngivna investeringarna (inklusive stambanorna) i planen har sammantaget en nettonuvärdeskvot på -0,4 (nettonuvärde -145 miljarder kronor). Det innebär alltså att planen som helhet är samhällsekonomiskt mycket olönsam. Om man exkluderar stambaneetapperna blir genomsnittlig nettonuvärdeskvot 0,2 (nettonuvärde 32 miljarder), alltså svagt lönsam. Trafikverket konstaterar själva att eftersom det finns ett stort antal åtgärder utanför planförslaget som har högre lönsamhet än de som valts in i planförslaget är det svårt att hävda att medlen till namngivna investeringar används samhällsekonomiskt effektivt.[90]

Den negativa samhällsekonomiska lönsamheten för namngivna investeringar kan jämföras med att Trafikverkets samhällsekonomiska beräkningar visar en mycket positiv lönsamhet för vidmakthållande, med en nettonuvärdeskvot på 0,7 för underhåll av järnväg och 2,8 för underhåll av belagd väg.[91]

Bland de åtgärder som är inkluderade i den fastställda planen 2022 finns det ca 30 som har en negativ nettonuvärdeskvot och därmed är samhällsekonomiskt olönsamma.[92] Bland de åtgärder som inte väljs in i planen finns det ett stort antal som har en god samhällsekonomisk lönsamhet, bland annat ett femtontal med en nettonuvärdeskvot runt 2 eller över.[93]

Trafikverket poängterar att det finns andra överväganden än samhällsekonomisk effektivitet att ta hänsyn till. Trafikverket motiverar de åtgärder med dålig samhälls­ekonomi som valts in med att det till stor del handlar om järnvägsåtgärder som ger positiva systemeffekter som inte kan kvantifieras i de samlade effektbedömningarna. Den fulla effekten och nyttan av en järnvägsinvestering kan inte kvantifieras förrän alla åtgärder i systemet är färdigbyggda, vilket gör att de fulla nyttorna inte är inkluderade.[94] Att skapa bättre redundans i järnvägssystemet är också något som inte är möjligt att kvantifiera nyttorna av enligt Trafikverket, men flera av de nya invalda åtgärderna skapar just detta.[95] Trafikverket understryker att de samhällsekonomiska kalkylerna inte fångar alla effekter och att de samlade effektbedömningarna också innehåller icke kvantifierade effekter. De konstaterar dock också att de icke beräknade effekterna endast i undantagsfall ändrar slutsatsen om en åtgärds totala samhällsekonomiska lönsamhet.[96]

Trots att Trafikverket menar att de inte kan kvantifiera systemeffekter på järnväg har man inte något pågående utvecklingsarbete när det kommer till att utveckla analyserna eller kalkylerna för systemeffekter för att bättre kunna kvantifiera och därmed motivera den typen av åtgärder.[97]

5.2.3 Räkneexempel visar hur mycket större nyttor som skulle kunna uppnås med andra åtgärder

Trafikverkets möjligheter att göra ett eget urval av åtgärder var begränsade i 2022 års åtgärdsplanering. I planförslaget genomför Trafikverket en beräkning av de samhällsekonomiska effekterna av ett hypotetiskt planförslag där det hade varit möjligt att välja fritt mellan alla åtgärder som Trafikverket identifierat inom ramen för åtgärdsplaneringen.[98] I det hypotetiska planförslaget gör Trafikverket ett strikt urval utifrån de åtgärder som har de bästa samhällsekonomiska kalkylvärdena. De nya stambanorna och ERTMS är uteslutna ur analysen.[99] Analysen utgår från 179 åtgärder som har beräknade effekter, varav 62 ingår i den då gällande planen. De åtgärder som ingår i analysen har en total kostnad på 99 miljarder kronor.

Diagram 1 Nyttor av namngivna investeringar i planförslaget respektive urvalet strikt efter beräknad samhällsekonomisk lönsamhet, nuvärden, miljoner kronor

I analysen kommer Trafikverket fram till att givet samma budgetram hade 42 av de 62 ursprungliga åtgärderna funnits kvar i planförslaget, medan 20 hade utgått och 65 andra hade lagts till. Den beräknade totalnyttan hade ökat med drygt 40 procent, från 202 till 286 miljarder kronor, och samtliga nyttor hade ökat. Andelen av budgetramen som går till väginvesteringar hade gått från en tredjedel till hälften i ett sådant scenario och trafiksäkerhetsnyttorna hade fördubblats.[100]

I känslighetsanalyser visar Trafikverket också att rangordningen av åtgärder är robust även om olika alternativa framtidsscenarier skulle slå in. Till exempel prövas variationer i framtida fordonsutsläpp, fordonens trafiksäkerhetsegenskaper eller framtida godstransportkostnader. Att resultatet är robust även när olika scenarier testas beror på att skillnaden i lönsamhet mellan de mest och minst lönsamma åtgärderna är så stor.

Potentialen för att öka samhällsnyttorna genom att välja andra åtgärder än de som Trafikverket föreslog var alltså stor, även inom den begränsade ram som myndigheten hade att föreslå åtgärder inom. Det fanns ett antal åtgärder vars samlade effektbedömningar visade på väldigt stora samhällsekonomiska nyttor, men som ändå inte blev invalda i planen. Trafikverket motiverar det med att det inte fanns ekonomiskt utrymme och att de därmed inte kunde inrymmas i planen. Trafikverket konstaterar också att de inte har samhällsekonomi och nettonuvärde som den enda viktiga faktorn vid prioritering av åtgärder. I flera fall har de valt att inte prioritera åtgärder med de högsta nettonuvärdeskvoterna eftersom de ser andra värden och nyttor än just samhällsekonomi, och framhåller att de väljer åtgärder utifrån ett helhetsperspektiv och efter diskussioner med Trafikverksregionerna.[101]

Trafikverket höll i stor utsträckning med om regeringens prioriteringar men säger också att det slutgiltiga planförslaget förmodligen hade sett annorlunda ut om inte regeringen haft så tydliga utpekanden av åtgärder i sitt uppdrag.[102] De tror att de skulle haft samma grund i planen även om de inte fått utpekade åtgärder och regeringsuppdraget om satsningar i Norrland. Det senare innebar dock att de utökade med fler åtgärder än de först hade tänkt på grund av uppdraget.[103]

5.2.4 Även andra effekter hade kunnat uppnås effektivare

Planen bidrar till funktionsmålet på flera sätt. De namngivna investeringarna i planen innebär betydande effekter för tillgängligheten, där de absolut största nyttorna finns. De största nyttorna finns inom persontillgänglighet, men godstrafiknyttorna är också betydande. Tillgänglighet är, enligt företrädare för Trafikverket, själva syftet med transportsystemet, medan målen med trafiksäkerhet och miljö handlar om att minska tillgänglighetens negativa sidoeffekter.[104] Majoriteten av de namngivna investeringarna fokuserar på järnvägssystemet, och det är följaktligen också där de mest betydande tillgänglighetsökningarna beräknas att ske.[105] Det fanns dock potential att nå ytterligare tillgänglighetsnyttor.

Av diagram 1 går det däremot att utläsa att trafiksäkerhetsnyttorna hade kunnat fördubblats om Trafikverkets val av åtgärder hade gjorts strikt efter samhällsekonomisk lönsamhet. Enligt de beräknade effekterna ger samtliga föreslagna åtgärder i planen en minskning med 2 dödsfall, 3,8 mycket allvarligt skadade och 15 allvarligt skadade i trafiken för år 2040.[106] Bara de nya åtgärder som föreslås vid 10 procents ökad ram,[107] med en sammanlagd kostnad på omkring 14 miljarder kronor, skulle ge en minskning med 1 dödsfall, 2,3 mycket allvarligt skadade och 9,6 allvarligt skadade i trafiken. Skulle man ha trafiksäkerhet som största fokus för åtgärderna så finns det potential att öka dessa nyttor betydligt.[108]

Planförslaget 2022 bidrar till en högst begränsad minskning av klimatpåverkan från transporternas koldioxidutsläpp. Potentialen att uppnå större utsläppsminskningar genom infrastrukturinvesteringar är begränsad.

Klimatpåverkan från transporter skulle kunna minska om åtgärderna skulle leda till minskat bilåkande till fördel för ökat tågåkande. De järnvägsinvesteringar som föreslås i planen beräknas minska vägtrafikarbetet med en kvarts procent, men väginvesteringarna i planen beräknas öka vägtrafikarbetet med ungefär lika mycket. Därför är planens bidrag till minskade koldioxidutsläpp mycket litet. Hur stor den exakta effekten blir påverkas sedan också av utvecklingen av utsläpp från de olika trafikslagen och den framtida drivmedelsanvändningen. Det är enligt Trafikverket en känd slutsats att infrastrukturinvesteringar generellt har en begränsad effekt på utsläppen av växthusgaser.[109]

Totalt bedöms planförslaget 2022 minska utsläppen med 1,1 procent år 2040 jämfört med om planförslaget inte hade genomförts. Det motsvarar 24 kiloton koldioxidutsläpp. Den allra största delen av minskningen kommer från över­flyttning från flyg till andra transportslag. Detta bygger på antaganden om att vägtrafiken minskar sina utsläpp med 90 procent till 2040 och att bränslen till bantrafik[110], sjöfart och flyg fortsatt antas vara fossila i samma utsträckning som idag. Om även övriga trafikslag utvecklas mot fossilfrihet bedöms trafikens utsläpp istället minska med ca 0,1 procent (2 000 ton år 2040).[111]

De transportpolitiska målen tar enbart hänsyn till klimatpåverkande utsläpp som kommer från trafiken, inte från utsläpp som uppkommer under byggande. Anledningen till det är att en betydande del av utsläppen under byggfasen faller inom ramen för EU:s handel med utsläppsrätter (EU ETS). De större åtgärderna i förslag till nationell plan (inklusive nya stambanor) bedöms orsaka växthusgasutsläpp på 5,7 miljoner ton koldioxidekvivalenter, och planförslaget som helhet ca 14 miljoner ton koldioxidekvivalenter. Då inkluderas utsläpp från byggandet och utsläpp från utvinning, transport och förädling av råvaror som används vid byggandet.[112]

Vi kan alltså konstatera att trots att den stora majoriteten av de namngivna investeringarna görs på järnvägen så skapas ingen klimatvinst, inte ens om man bortser från de utsläpp som skapas under byggfasen. Anledningen är att en så pass liten andel av Sveriges totala trafikmängd påverkas av de föreslagna åtgärderna i planförslaget. Det är också trots att värderingen av koldioxid i Trafikverkets samhällsekonomiska kalkyler mer än fyrdubblades i ASEK 7.0 som kom 2020, från 1,68 till 7 kr per kg.[113]

Även klimateffekterna från vidmakthållande och trimningsåtgärder (inklusive cykelpott) bedöms vara försumbara av Trafikverket.[114] Däremot bedöms stads­miljöavtal ha potential att ge minskad klimatpåverkan genom ökad andel kollektiv-, gång- och cykeltrafik.[115]

Trafikverkets analys av ett potentiellt scenario där den samhällsekonomiska nyttan skulle maximeras med samma budget visar att en stor andel av de potentiella klimatnyttorna infrias i planförslaget. Den visar också att de kvantifierade absoluta nyttorna är väldigt små för klimatet jämfört med exempelvis tillgänglighet och trafiksäkerhet. Den ökade klimatnyttan motsvarar ungefär 1 miljard kronor jämfört med ökningen av tillgänglighet som värderas till 50 miljarder kronor.

Trafikverket har genomfört en känslighetsanalys med ett extremscenario där man enbart skulle bry sig om att maximera åtgärdernas klimateffekter vid valet av åtgärder till nationell plan. Enligt denna analys skulle planförslagets totala klimateffekt som mest kunna fördubblas, till omkring en procents minskning av transportsektorns totala utsläpp.[116]

5.3 Trafikverket sköt fram åtgärder i stället för att ompröva dem

5.3.1 Svaga investeringar blev kvar i planen men flyttades fram

I syfte att frigöra ekonomiska resurser för planförslaget för 2022–2033 valde Trafikverket att flytta fram ett antal åtgärder från den befintliga planen så att de belastar den nuvarande planen mindre ekonomiskt. I stället skjuts en större del av kostnaderna till kommande planer. Åtgärderna ligger kvar i planen men bara med en liten del av kostnaden inom planperioden 2022–2033. Trafikverket sköt på nio investeringar och bedömde att detta frigjorde 11 miljarder kronor.[117]

Företrädare för Trafikverket bedömer att flera av dessa åtgärder som sköts fram är ”svaga” investeringar och att de snarare borde ha omvärderats helt och hållet för att i stället ge plats åt andra mer prioriterade åtgärder.[118] Men eftersom den gällande planen skulle genomföras hade Trafikverket ingen möjlighet att föreslå något sådant till regeringen. Vissa av framskjutningarna skedde dock av praktiska skäl eftersom förseningar i arbetet gjort att åtgärderna inte längre var genomförbara med den gamla tidsplanen. Viss information om anledningarna till förskjutningen av åtgärderna finns presenterad i planförslaget, men vi konstaterar att informationen inte är särskilt tydlig kring om det beror på att de utgör svaga investeringar, har otillräcklig planeringsmognad eller något annat.

5.3.2 Att en åtgärd kommer med i nationell plan ska inte innebära att den nödvändigtvis kommer att genomföras

För att en namngiven åtgärd ska byggstartas krävs tre beslut från regeringen. Det första beslutet, att ta med åtgärden i nationell plan, innebär bara att planeringen inleds. Det är med de senare besluten om förberedelse för byggstart och byggstartsbeslut som regeringen faktiskt beslutar om vad som ska genomföras.

Trafikverket arbetar utifrån hypotesen att alla åtgärder i planen ska genomföras, men bara givet att regeringen fattar de nödvändiga besluten. Enligt Trafikverket är det dock många andra parter som inte förstår att det första beslutet bara innebär att planeringen inleds. Istället tolkas det första beslutet som ett löfte att åtgärden ska genomföras, oavsett om förutsättningarna förändras till nästa planbeslut.

Problemet med att tidigt binda sig till att genomföra en åtgärd är att informationsläget om åtgärdens kostnader och effekter kan vara mycket låg. I den tidiga planeringsfasen är det inte alltid klart exakt vad det är som ska byggas. När innehållet i åtgärden ändras så ändras också kostnaden och nyttan av åtgärden.

Trafikverket menar att det är tydligt vilka åtgärder som befinner sig i planerings­fasen och där informationsläget är osäkert. I bilaga 1 till nationell plan där alla åtgärder listas anges bara ”2028–2033” i kolumnen ”planerad byggstart” för de åtgärder som befinner sig i planeringsstadiet. Läsaren förväntas förstå att det innebär att åtgärden är i planeringsstadiet och har ett lågt informationsvärde. Vi konstaterar att den informationen kan förmedlas tydligare.

5.4 Trafikverkets motiveringar har utvecklats men har fortfarande brister

Trafikverket har jämfört med planen 2018 utvecklat hur de motiverar åtgärderna som ingår i planen 2022. Motiveringar finns i en underlagsrapport till nationell plan.[119] Motiveringarna är dock fortfarande relativt kortfattade, och det finns ingen information om t.ex. vilka åtgärder som valts bort eller varför prioriteringen mellan åtgärder fallit ut som den gjort. Åtgärdsplaneringen handlar om att välja vilka åtgärder som ska genomföras med en given budget. När det inte finns någon information om bortvalda åtgärder finns det ingen möjlighet för någon utanför Trafikverket att förstå alternativkostnaden, det vill säga vad som skulle kunnat uppnås om andra åtgärder hade valts i stället. Vi konstaterar därmed att transparens saknas.