7. Slutsatser och rekommendationer

Avsnitt

7.1 Den långsiktiga planeringen sätts ur spel

Det är svårt att planera långsiktigt när de beräknade kostnaderna för att genomföra åtgärderna i nationell plan stiger snabbt. Att planera vilka åtgärder som ryms inom den ekonomiska ramen blir att skjuta mot ett rörligt mål. Det står i efterhand klart att de åtgärder som ingick i den nationella planen som beslutades 2018 inte i närheten rymdes inom den ekonomiska ram som då hade satts. När den nationella planen för 2022–2033 beslutades intecknades det ekonomiska utrymmet långt efter 2033.

Det finns tre sätt att balansera den ekonomiska planeringen så att de beslutade åtgärderna ryms inom den ekonomiska ramen: 1. höja anslaget; 2. skjuta fram genomförandet; 3. avbryta befintliga åtgärder. Genom sin styrning har regeringen förhindrat Trafikverket att föreslå att åtgärder bör avbrytas. De lösningar som regeringen valt har i stället varit att föreslå höjda anslag och att skjuta fram genomförandet. Följden blir att åtgärder som blivit relativt ineffektiva genom fördyrningar blir kvar i nationell plan och därmed tränger undan mer effektiva åtgärder.

7.1.1 Kostnadsökningarna är fortsatt stora

Trafikverkets bristande kostnadskontroll för namngivna investeringar sätter den långsiktiga infrastrukturplaneringen ur spel. Ökningen av de beräknade kostnaderna för åtgärderna i nationell plan har varit och är stora. I synnerhet för de åtgärder som befinner sig i planeringsstadiet. Kostnaderna ökar också för åtgärder som befinner sig i byggfasen men inte i samma omfattning.

Sammanlagt ökade de beräknade kostnaderna med totalt 112 miljarder kronor mellan 2018 och 2022 i fasta priser, något mer än hälften av ökningen kom från de nya stambanorna. Att siffran anges i fasta priser innebär att ökningen är utöver den kostnadsökning som skett på grund av vanlig inflation. Dessa 112 miljarder kronor är mer än vad staten totalt spenderat på utveckling av transportinfrastrukturen under samma tidsspann, och med andra ord ökade kostnaderna i snabbare takt än vad staten har kunnat beta av. I ekonomiska termer var kvarstående kostnader för att genomföra den nationella planen från 2018 högre vid planrevideringen 2022 än när den först fastställdes 2018.

Riksrevisionen konstaterar att det inte funnits tillräcklig med pengar för att genomföra den nationella planen från 2018 inom avsatt tid. Den ekonomiska ramen bör räcka för att alla åtgärder i planen ska kunna byggstartas innan planperiodens slut, det vill säga 2033 för den nuvarande planen. Trafikverket har inlett ett arbete med att förbättra sin kostnadskontroll. Riksrevisionen bedömer dock att det fortfarande finns en betydande risk att även nationell plan från 2022 kommer påverkas av kostnadsökningar, med följden att Trafikverket får skjuta på byggstarter till efter planperiodens slut och att effektiviteten i planeringen minskar.

7.1.2 Nationell plan intecknade den ekonomiska ramen långt efter planperiodens slut

Riksrevisionen konstaterar att när regeringen fastställde nationell plan 2022–2033 innebar det att den ekonomiska ramen intecknades för en lång tid efter plan­periodens slut. Givet en bibehållen ekonomisk ram så intecknades de ekonomiska resurserna helt åtminstone fram till 2040. Det skulle innebära att kommande regeringar inte skulle ha något utrymme att lägga till några nya åtgärder i plan­revideringarna vare sig 2026 eller 2030. Denna beräkning bygger dessutom på att det inte kommer ske några ytterligare kostnadsökningar under planperioden, vilket är ett orealistiskt antagande givet att det historiskt skett betydande kostnads­ökningar. Regeringen har därmed agerat på ett sätt som begränsar framtida regeringars möjlighet att utforma infrastrukturpolitiken. En risk med ett sådant agerande är framtida regeringar kan se behovet av att rensa i planen för att skapa sig ett eget ”reformutrymme”, därmed kan långsiktigheten i planeringen hotas.

Anledningen till den omfattande inteckningen var framför allt att det saknades drygt 200 miljarder kronor i finansiering för de nya stambanorna. I och med beslutet i december 2022 att avbryta planeringen av delar av de nya stambanorna minskade inteckningen av framtida planperioder med ungefär 170 miljarder kronor. Riksrevisionen bedömer dock att problemet med fortsatt inteckning av framtida planer sannolikt inte är löst, och att risken är stor att inteckningen fortsätter. Detta inte minst till följd av att risken för tillkommande kostnadsökningar för nuvarande åtgärder i planen sannolikt kommer innebära ett ytterligare minskat utrymme för nya åtgärder i kommande nationella planer.

7.1.3 Lagt kort ligger

I sitt uppdrag till Trafikverket om att ta fram ett planförslag för nationell plan 2022–2033 skrev regeringen att Trafikverket i sitt förslag skulle utgå från att den nationella trafikslagsövergripande planen för transportinfrastrukturen för perioden 2018–2029 skulle fullföljas.

Riksrevisionen konstaterar att den styrningen kraftigt begränsade Trafikverkets möjligheter att utforma ett effektivt planförslag. Riksrevisionen konstaterar också att denna styrning går emot intentionen i planeringspropositionen om en successiv prövning av investeringsåtgärder allt eftersom förutsättningarna för genomförandet förändras. Trots förändringar i beräknade kostnader och nyttor, samt ändrade förutsättningar i övrigt, skulle Trafikverket inte föreslå att några åtgärder skulle tas bort ur planen. Det ekonomiska utrymmet att föreslå några nya åtgärder blev i och med detta också kraftigt begränsat. Riksrevisionen konstaterar dessutom att de få förslag till nya åtgärder Trafikverket ändå lyckades inrymma i sitt planförslag valdes bort av regeringen i fastställelsebeslutet.

7.2 Nationell plan 2022–2033 hade kunnat bidra betydligt mer till de transportpolitiska målen

Infrastrukturplanering handlar ytterst om att inom en begränsad budget välja vilka åtgärder som ska genomföras. Det innebär att den relevanta frågan beslutsfattare bör ställa sig inte är: ”Är detta en bra eller en dålig åtgärd?”. Eftersom budgeten är begränsad bör en effektiv infrastrukturplanering utgå från åtgärdens alternativ­kostnad och det faktum att varje val av åtgärd också innebär att någon annan åtgärd väljs bort. Den centrala frågeställningen bör därför vara: ”Är denna åtgärd bättre eller sämre än andra möjliga åtgärder?”. Det är först när olika åtgärder vägs mot varandra som en effektiv utformning av nationell plan kan ske. I arbetet med nationell plan övervägs flera hundra möjliga åtgärder. Den metod som finns för att väga så många olika åtgärder mot varandra samtidigt är samhällsekonomiska kalkyler.

Det framgår av det av riksdagen beslutade övergripande transportpolitiska målet att samhällsekonomisk effektivitet ska eftersträvas. Det är därför de underlag som tas fram för alla åtgärder inför en planrevidering innehåller en samhällsekonomisk analys. Infrastrukturåtgärder ger upphov till ett stort antal olika effekter. Det är i den samhällsekonomiska analysen dessa effekter kvantifieras och vägs samman till en samlad bedömning av åtgärdens lönsamhet, det vill säga hur effektivt den bidrar till transportpolitisk måluppfyllelse. Den samhällsekonomiska analysen är det enda empiriskt grundande underlaget för att väga olika åtgärder mot varandra. Utan en empiriskt grundad analys kan i princip vilka åtgärder som helst motiveras eftersom alla åtgärder bidrar till någonting. Det är först när man kvantifierar effekterna av en åtgärd i förhållande till åtgärdens kostnad och jämför med andra tänkbara åtgärder man kan veta om den tänkta åtgärden är effektiv.

7.2.1 Samhällsekonomi har ingen påverkan på Trafikverkets eller regeringens val av åtgärder

Riksrevisionen kan konstatera att det inte finns något samband mellan vilka åtgärder som bedöms vara samhällsekonomiskt lönsamma å ena sidan, och vilka åtgärder som Trafikverket föreslog och som regeringen valde in i nationell plan 2022 å andra sidan. Ett sådant samband, om än svagt, fanns när nationell plan från 2018 fastställdes. Trafikverkets och regeringens hänsyn till samhällsekonomi har därmed minskat från liten till obefintlig mellan planrevideringarna 2018 och 2022. Trafikverket och regeringen valde bort många åtgärder med hög samhällsekonomisk lönsamhet och valde i stället flera åtgärder som bedömdes vara samhällsekonomiskt olönsamma när nationell plan för 2022–2033 utformades. Trots att det övergripande transportpolitiska målet anger att en samhällsekonomiskt effektiv transportförsörjning ska säkerställas var nationell plan 2022–2033 samhällsekonomiskt olönsam i sin helhet, enligt Trafikverkets egen bedömning.

7.2.2 Potential för ett betydligt större bidrag till de transportpolitiska målen fanns

Hade regeringen valt mer samhällsekonomiskt lönsamma åtgärder hade nationell plan kunnat bidra betydligt mer till de transportpolitiska målen med en oförändrad budget. Trafikverket har gjort en hypotetisk analys av hur mycket större nyttor som skulle kunna åstadkommas om de obundna åtgärderna i nationell plan hade ersatts av de samhällsekonomiskt mest lönsamma åtgärderna till en motsvarande kostnad. Analysen visar att tillgängligheten hade kunnat öka 30 procent mer. Ungefär dubbelt så många dödsfall och allvarligt skadade hade kunnat förebyggas. Marginellt större utsläppsminskningar av koldioxid hade kunnat uppnås. Trafikverket analyserade aldrig hur mycket större nyttor som skulle kunna skapas om de nya stambanorna inte byggdes. Givet den mycket stora kostnaden (325 miljarder kronor) och att flera av delsträckorna var bland de mest samhällsekonomiskt olönsamma investeringarna i nationell plan så fanns det en ytterligare stor potential att öka den samhälls­ekonomiska lönsamheten och planens bidrag till de transportpolitiska målen.

Trafikverket var i sitt inriktningsunderlag inför planrevideringen 2022 tydliga med att myndigheten efterfrågade ökade satsningar på vidmakthållande framför ökade investeringar. Trafikverkets bedömning är att det är mest effektivt att först vårda den befintliga infrastrukturen, vilket också stödjs av myndighetens samhälls­ekonomiska beräkningar. När den av regeringen föreslagna ekonomiska ramen fastställdes av riksdagen blev ökningen av utvecklingsanslaget större (både nominellt och procentuellt) än ökningen av anslagen till vidmakthållande. Riksrevisionen bedömer att det finns en betydande risk att satsningen på investeringsåtgärder undantränger mer effektiva underhållsåtgärder.

7.3 Regeringens beslut försenar det nya signalsystemet ERTMS och gör införandet onödigt dyrt

När regeringen fastställde nationell plan 2022 fördelade de betydligt mindre pengar till utbyggnaden av det nya signalsystemet ERTMS än i Trafikverkets planförslag. Samma sak hände vid fastställandet av nationell plan 2018. En rapport Trafikverket publicerade i november 2021, inför planrevideringen, hade följande slutsats:

Trots detta valde regeringen att skära ner tilldelningen till ERTMS med 50 procent jämfört med Trafikverkets förslag, från 30,8 till 15,4 miljarder kronor under planperioden 2022–2033.

Regeringens beslut har tre olika följder:

1. Införandet av ERTMS försenas ytterligare. Med den nuvarande ekonomiska tilldelningen beräknar Trafikverket att införandet av det nya signalsystemet kan försenas till 2070-talet. Det är minst 20 år efter den tidsgräns EU satt upp vid 2050 för ett fullständigt införande.
2. ERTMS-införandet blir dyrare än det behöver bli. Trafikverket hade (något förenklat) planerat för ett gradvis införande där bytet till ERTMS skulle ske när den gamla ATC-signalanläggningen nått sin tekniska livslängd. Med den nya lägre anslagsnivån kommer det, enligt Trafikverket, inte vara möjligt. Vissa gamla ATC-anläggningar kommer i stället behöva bytas till nya ATC-anläggningar innan de vid ett senare tillfälle byts till ERTMS. Trafikverket uppskattar att ett sådant mellansteg innebär en merkostnad på ungefär 40 procent jämfört med att byta direkt till ERTMS. Mellansteget måste också finansieras med den redan ansträngda budgeten för vidmakthållande.
3. Vissa föreslagna investeringar i järnvägsanläggningen kan inte genomföras eftersom de kräver ERTMS. Det har medfört att regeringen har fått stryka två samhällsekonomiskt lönsamma järnvägsinvesteringar som ingick i Trafikverkets förslag till nationell plan.

Riksrevisionen konstaterar samtidigt att Trafikverkets beräkning av kostnaden för att införa och utveckla ERTMS har stigit till 63,5 miljarder kronor. Trafikverket kan inte heller kvantifiera vilka nyttor införandet av ERTMS skulle medföra.

Men alternativen är få. Riksrevisionen konstaterar att Sverige är förpliktigade av EU att införa ERTMS. Den nuvarande signalanläggningen blir allt äldre och vissa reservdelar till ställverk har slutat tillverkas.

7.4 Processen för framtagande av nationell plan saknar transparens

I flera avseenden saknas det transparens i processen med att ta fram en ny nationell plan och att följa åtgärder i nationell plan över tid. Det gäller både regeringens och Trafikverkets delar i processen. Regeringen har inte heller säkerställt en granskning av planförslaget i linje med de intentioner som finns i planeringsprocessen.

7.4.1 Väsentlig information saknas i regeringens fastställelsebeslut

Riksrevisionen konstaterar att regeringens fastställelsebeslut saknar väsentlig information. Framför allt saknas information om vilka åtgärder som regeringen valt bort i förhållande till Trafikverkets planförslag och föregående plan. De åtgärder som väljs bort nämns överhuvudtaget inte i fastställelsebeslutet. Inte heller Trafikverket får någon information om detta av regeringen utan måste reda ut det genom egna sammanställningar.

7.4.2 Det är onödigt svårt att följa åtgärderna i nationell plan över tid

Riksrevisionens bedömning är att det är svårt att följa vad som hänt med åtgärder i nationell plan över tid. Det finns ingen sammanhållen redovisning av hur alla de namngivna åtgärderna i nationell plan fortskrider. För att kunna följa en åtgärd från start till slut behöver den som är intresserad pussla ihop information från flera olika nationella planer, de årliga byggstartsbesluten och Trafikverkets årsredo­visning. Detta försvåras av att Trafikverket kan döpa om åtgärderna mellan planomgångarna utan att kommentera det. Enskilda åtgärder kan också delas upp eller slås samman. Åtgärder som nästan är färdigbyggda vid planrevideringen tar Trafikverket inte med i planen utan de läggs i stället i en restpost, och det framgår inte vilka åtgärderna är. Därmed finns det ett glapp i redovisningen tills åtgärderna slutredovisas. I de fall staten medfinansierat en åtgärd i en kommunal- eller regionalägd anläggning sker ingen statlig redovisning över vad medlen åstadkommit. Innehållet i åtgärderna i nationell plan, det vill säga vad som ska byggas, kan också ändras utan att det framgår. Det framgår inte heller i den huvudsakliga sammanställningen av namngivna investeringar (den så kallade bilaga 1) om kostnader för eller nyttor med en viss åtgärd ändrats sedan föregående plan. Trafikverket ger alla åtgärder unika objektsnummer (exempelvis JSM215) men dessa används inte av Trafikverket eller regeringen i planförslaget eller fastställelsebeslutet. Det är därmed enligt Riksrevisionens bedömning onödigt svårt att följa åtgärder mellan planerna.

Det förekommer missförstånd om vad det innebär att en åtgärd kommit med i nationell plan. Det beskrivs relativt ofta som att det innebär att åtgärden ska genomföras. Egentligen innebär det dock enbart att planeringen av åtgärdens utformning ska påbörjas. För att en åtgärd ska nå byggstart krävs två ytterligare regeringsbeslut. Riksrevisionens bedömning är att det inte framgår tillräckligt tydligt i vare sig Trafikverkets förslag till nationell plan eller regeringens fastställelse hur långt olika åtgärder har kommit i denna process, det vill säga vilken fas de befinner sig i. I den nuvarande beteckningen anges de tre faserna som 2028–2033, 2025–2027 och 2022–2024. För många läsare är det sannolikt inte uppenbart att de årtals­intervallen ska utläsas som faserna planering, förberedelse för byggstartsbeslut och byggstartsbeslut. Riksrevisionens bedömning är därför att det finns ett behov av att tydligare ange de olika faserna för att minska risken för missförstånd.

7.4.3 Regeringen har inte säkerställt granskning av nationell plan från tredje part

Riksrevisionens bedömning är att Trafikverkets förslag till nationell plan är ett så pass viktigt underlag att det finns goda skäl att det granskas och kvalitetssäkras av en tredje part. I förarbetena till det nuvarande planeringssystemet bedömde regeringen att Trafikanalys borde ges en sådan roll. I planrevideringen 2014 och 2018 gav också regeringen Trafikanalys i uppdrag att granska Trafikverkets planförslag. Regeringen gav dock inte något sådant uppdrag inför planrevideringen 2022. Trafikanalys valde med stöd av sin övergripande myndighetsinstruktion att granska planförslaget ändå. Granskningen förefaller inte ha påverkat regeringens fastställelsebeslut eller föranlett någon annan åtgärd. Riksrevisionens bedömning är därför sammantaget att regeringen inte har tillmätt Trafikanalys kvalitetssäkring tillräcklig vikt i processen med nationell plan 2022–2033.

7.5 Rekommendationer

Riksrevisionen lämnar följande rekommendationer till regeringen

• Klargör hur regeringens fastställelse av nationell plan avviker från Trafikverkets förslag och föregående plan, samt motivera alla ändringar som innebär att åtgärder lagts till eller tagits bort.
• Avbryt i större utsträckning namngivna investeringar i fastställelsebeslutet när förutsättningarna för genomförandet har försämrats. Detta gäller investeringar som inte byggstartats.
• Lämna stort utrymme åt Trafikverket att utforma sitt planförslag. Regeringens styrning över vilka namngivna investeringar som ska ingå i nationell plan bör i första hand ske i fastställelsebeslutet, inte i uppdraget till Trafikverket att ta fram ett planförslag.
• Gör Trafikanalys roll som granskare av Trafikverkets planförslag till ett obligatoriskt steg i planrevideringen genom att exempelvis reglera det i Trafikanalys instruktion. Regeringen bör i större utsträckning beakta Trafikanalys Utöver den typ av granskning som Trafikanalys tidigare genomfört bör även ett riskbaserat urval av namngivna investeringar granskas.

Riksrevisionen lämnar följande rekommendationer till Trafikverket

• Prioritera åtgärder med hög samhällsekonomisk lönsamhet i förslaget till nationell plan.
• Motivera tydligt de prioriteringar som görs i förslaget till nationell plan. Detta gäller särskilt förslag till nya åtgärder, befintliga åtgärder där förutsättningarna för genomförande har försämrats samt samhällsekonomiskt olönsamma åtgärder.
• Redovisa i förslaget till nationell plan och i de samlade effektbedömningarna hur kostnader och nyttor för varje namngiven åtgärd förändrats sedan föregående planbeslut.
• Ange åtgärdernas objektsnummer i förslaget till nationell plan för att underlätta spårning.
• Förtydliga fasindelningen i planeringsprocessen genom att ange fasindelningen (planering, förberedelse för byggstartsbeslut och byggstartsbeslut) och planerat byggstartsår i två separata kolumner i bilaga 1. Detta eftersom den nuvarande indelningen ofta missförstås och byggstarten dessutom kan ske tidigare eller senare än vad fasindelningen ger sken av.

Riksrevisionen har i en tidigare granskning från 2021 lämnat rekommendationer angående Trafikverkets kostnadskontroll. Därför lämnas inga nya rekommendationer på det området.