2. Bakgrund

Avsnitt

2.1 Vad är nationell plan?

Den nationella planen beskriver hur transportinfrastrukturen ska underhållas och utvecklas under en tolvårsperiod. Nationell plan revideras en gång per mandat­period, vanligtvis under mandatperiodens sista år. Dess fokus är på statlig infra­struktur, det vill säga statlig järnväg (nästan all järnväg är statlig) och nationella stamvägar (Europavägar, riksvägar och länsvägar) samt sjöfartens farleder och slussar. Nationell plan kan också medfinansiera infrastruktur som inte ägs av staten, exempelvis kommunala vägar och regional kollektivtrafikinfrastruktur.

Denna granskning fokuserar på utvecklingsdelen av nationell plan, särskilt de större investeringarna. Utveckling har en särställning i nationell plan eftersom det är i planen beslut tas om alla så kallade namngivna investeringar, det vill säga alla investeringsåtgärder i transportinfrastrukturen med en kostnad över 100 miljoner kronor. I andra delar av nationell plan beslutas inte om några specifika åtgärder. Till exempel så anger nationell plan en övergripande strategi och budget för arbetet med vidmakthållande av den befintliga infrastrukturen, men exakt vilka åtgärder som ska vidtas beslutas i Trafikverkets löpande verksamhet.

Den nationella planen ska vara trafikslagsövergripande. Det innebär att samtliga trafikslag (järnväg/spårväg, väg [inklusive gång och cykel], sjöfart, luftfart) kan ingå i planen. Åtgärderna ska bedömas baserat på de effekter och kostnader de ger upphov till. De ska inte bedömas efter vilket trafikslag de tillhör. Samtliga trafikslag delar på samma utvecklingsanslag och måste prioriteras mot varandra. Fokus ligger dock på järnvägs- och vägåtgärder där staten äger infrastrukturen samt några enstaka farledsinvesteringar. Hamnar och flygplatser, som generellt är bolagiserade[23], får nästan aldrig medel från nationell plan. Dels för att de kan finansiera investeringar med egna intäkter, dels för att statliga medel riskerar att utgöra otillåtna statsstöd enligt EU:s regelverk.

2.2 Processen vid revidering av nationell plan

Som vi nämnt omfattar den nationella planen en tolvårsperiod och den revideras vart fjärde år. Planrevideringen genomförs i ett antal steg fördelade mellan regeringen, riksdagen och Trafikverket. Att genomföra hela processen från start till slut tar nästan en hel mandatperiod om man räknar med tiden för beredning på Regeringskansliet. Processen illustreras i figur 1.

Figur 1 Processen för att revidera nationell plan, denna process genomförs en gång per mandatperiod

Steg 1 till 4 syftar till att fastställa de övergripande ekonomiska ramarna och inriktningen för den kommande planperioden. Vår granskning fokuserar på den mer konkreta åtgärdsplaneringen som följer därefter, det vill säga steg 5 till 7 i figur 1. Vår utgångspunkt är att riksdagen bestämt den ekonomiska ramen och att det sedan är regeringens och Trafikverkets ansvar att pengarna används effektivt för att nå de beslutade målen.

2.3 Deskriptiv statistik för nationell plan

Nationell plan för 2022–2033 innehåller 799 miljarder kronor från statliga anslag[24] samt tillkommande 82 miljarder kronor från trängselskatter, banavgifter och med­finansiering. Av 799 miljarder kronor ska 437 miljarder kronor gå till utveckling av transportsystemet, samt tillkommande 39,6 miljarder kronor från trängselskatter och 15,2 miljarder kronor från medfinansiering. Sammanlagt blir det 491,8 miljarder kronor till utveckling av transportsystemet, eller i genomsnitt 41 miljarder kronor per år.[25] Riksdagen beslutar om totalsumman (799 miljarder kronor) och hur mycket som ska fördelas till utveckling (437 miljarder kronor) och hur mycket som ska fördelas till vidmakthållande för järnväg (165 miljarder kronor) respektive väg (197 miljarder kronor). Den mer detaljerade fördelningen av anslagen beslutas av regeringen i fastställelsen av nationell plan och i de årliga regleringsbreven.

Den ekonomiska ramen som sätts i infrastrukturpropositionen har ökat betydligt över tid. Mellan 2010 och 2022 har den ekonomiska ramen för utveckling inklusive den tillkommande finansieringen ökat med 210 miljarder kronor, eller 74 procent, i löpande priser. Det är anslaget som har ökat, den tillkommande finansieringen har däremot minskat betydligt som andel av den totala finansieringen.

Tabell 1 Ekonomisk ram för utveckling av statens infrastruktur samt tillkommande finansiering enligt nationell plan, miljarder kronor, löpande priser

Antalet åtgärder i nationell plan har varit relativt stabilt över tid. Som tabell 2 visar har det som mest varit 194 åtgärder i planen och som minst 166. Anledningen till att antalet åtgärder i planen inte ökat i samma takt som anslaget är att den genomsnittliga kostnaden för åtgärderna också har ökat.

Tabell 2 Antal åtgärder i respektive nationell plan samt trafikslagsindelning[26]

2.3.1 Underkategorier i nationell plan

Hur den totala ekonomiska ramen för utveckling av statens infrastruktur ska användas delas upp i ett antal underkategorier i fastställelsebeslutet.

Den största kategorin är större investeringar (namngivna investeringar) som i den nationella planen för 2022–2033 uppgår till 296,7 miljarder kronor, som i sin tur fördelas till fem underkategorier: nya stambanor; övriga större investeringar järnväg; större investeringar väg; större investeringar sjöfart samt nya isbrytare. Av de större investeringarna står järnvägen för 79 procent av totalbeloppet och väginvesteringar för 16 procent. Investeringar i sjöfart och nya isbrytare står för de återstående 5 procenten.

Som tabell 3 visar är det, jämfört med 2018, framför allt anslaget till större investeringar som ökat, med drygt 100 miljarder kronor.

Tabell 3 Underkategorier till anslaget för utveckling av transportsystemet. Nationell plan 2018 och 2022, miljoner kronor, löpande priser[27]

Trimnings- och miljöåtgärder är investeringsåtgärder med en kostnad under 100 miljoner kronor. Trafikverket har mandat att själva besluta om vilka trimnings- och miljöåtgärder som ska genomföras. Det arbetet bedrivs löpande inom Trafikverket. Åtgärderna brukar delas in i tre kategorier baserat på deras syfte: tillgänglighet, säkerhet och miljö.

Stadsmiljöavtalen är ett sätt för staten att medfinansiera åtgärder i den kommunala och regionala infrastrukturen. Kommuner och regioner kan ansöka om stöd från stadsmiljöavtalen för åtgärder som ger en ökad andel persontransporter med kollektivtrafik eller cykeltrafik samt för hållbara godstransportlösningar. Kommuner och regioner ska erbjuda motprestationer i form av åtgärder som bidrar till hållbara transporter eller bostadsbyggande.

Med anslaget till länsplaner ger staten stöd till regionerna (och Gotlands kommun). Varje region får en särskild pott från staten men det är regionerna som tar fram och beslutar om länsplanerna. Åtgärder över 50 miljoner kronor ska redovisas som namngivna åtgärder i länsplanerna. Precis som med nationell plan är det Trafikverket som står för genomförandet av länsplanerna. Hur regionerna får använda medlen beskrivs i förordningen (1997:263) om länsplaner för regional transportinfrastruktur.[30] Bland annat kan pengarna användas till statliga vägar som inte ingår i stamväg­nätet, regionala kollektivtrafikanläggningar, till så kallade steg 1 och 2-åtgärder samt till medfinansiering av åtgärder i nationell plan.[31]

Övrig verksamhet innehåller bland annat pengar för Trafikverkets planering, stöd och myndighetsutövning samt medel för forskning och utveckling samt stöd till Inlandsbanan.

2.3.2 Illustration över hur nationell plan fortlöper

Figur 2 är en illustration över hur de nationella planerna fortlöpt sedan 2010. Figuren visar befintliga och nya åtgärder för respektive nationell plan. ÖFT står för öppnat för trafik och är de åtgärder som färdigställts under den föregående fyraårsperioden. Kategorin Utgått är åtgärder som antingen avbrutits av regerings­beslut eller som inte kan matchas mot en åtgärd i den nästföljande planperioden. Att matchning inte kan ske kan till exempel bero på att åtgärderna omstrukturerats så att de inte kan matchas (exempelvis så ändrades den geografiska indelningen av ERTMS-åtgärderna 2022).

Figuren är till stor del korrekt men vissa mindre felkällor finns där åtgärder inte på ett självklart sätt kan översättas till det givna formatet.

Figur 2 Flödesschema med åtgärder från nationella planer från 2010, 2014 och 2018 fram till 2022

Källor: Regeringens fastställelsebeslut från 2010, 2014, 2018 och 2022, Trafikverkets årsredovisningar under åren 2010–2022, kompletterande information från Trafikverket (2023-09-18), Riksrevisionens bearbetning.

2.4 Planläggningsprocessen för namngivna investeringar sker i tre beslutssteg

För att en större investeringsåtgärd ska kunna genomföras krävs normalt tre regeringsbeslut. Dessa beslut delar in Trafikverkets planeringsprocess i tre faser. Det första regeringsbeslutet tas bara en gång per mandatperiod i samband med fastställandet av nationell plan medan det andra och tredje beslutet tas en gång per år i den så kallade byggstartsprocessen.

1. Det första beslut regeringen fattar är att ta med åtgärden i fastställelse­beslutet för nationell plan. Det innebär att Trafikverket kan inleda en planeringsprocess. Beslutet att ta med nya åtgärder i nationell plan sker normalt bara en gång per mandatperiod. Denna fas kallas ofta år 7–12, vilket är en schablonmässig benämning på tiden kvar till byggstart.
2. Det andra beslutet kallas förberedelse för byggstartsbeslut. Det innebär att Trafikverket kan inleda projektering. Målet är att Trafikverket ska ta fram en vägplan eller järnvägsplan för åtgärden. Beslut om att flytta åtgärder till denna fas sker normalt en gång per år i byggstartsprocessen. Denna fas kallas ofta år 4–6.
3. Det tredje och sista beslut regeringen fattar är byggstartsbeslutet. Det innebär att Trafikverket kan inleda upphandling av entreprenörer för att genomföra åtgärden. Även detta beslut sker normalt i den årliga byggstarts­processen. Denna fas kallas ofta år 1–3. När Trafikverket genomfört upphandlingen av entreprenör betecknas åtgärden som pågående.

Det vi beskrivit ovan är den politiska och ekonomiska prövningen som görs av namngivna åtgärder. Det finns också en juridisk prövning enligt bland annat väglagen (1971:948) eller lagen (1995:1649) om byggande av järnväg. Den juridiska prövningen behandlas inte mer i den här granskningen.

2.4.1 Illustration över hur åtgärderna från 2010 fortlöpt genom planläggningsprocessen

Figur 3 visar en illustration över hur åtgärderna som beslutades i den nationella planen för 2010–2021 har rört sig mellan de olika planeringsfaserna. Fas 1 i figuren motsvarar planering; fas 2 motsvarar förberedelser för byggstartsbeslut; fas 3 motsvarar byggstartsbeslut; ÖFT innebär öppnat för trafik. Figuren visar att det när denna rapport skrivs år 2023 fortfarande finns 13 åtgärder från nationell plan 2010 som befinner sig i någon av de tre planeringsfaserna och 26 som är pågående. Av de 189 åtgärder som ingick i nationell plan 2010 har 108 öppnat för trafik. Motsvarande diagram för de nationella planerna från 2014 och 2018 återfinns i elektronisk bilaga 2.

Figur 3 Hur åtgärderna som beslutades i den nationella planen för 2010–2021 har rört sig mellan de olika planeringsfaserna

Källor: Regeringens fastställelsebeslut från 2010, 2014, 2018 och 2022, Trafikverkets årsredovisningar under åren 2010–2022, kompletterande information från Trafikverket (2023-09-18), Riksrevisionens bearbetning.

2.5 De samlade effektbedömningarna

Samlade effektbedömningar är det huvudsakliga beslutsunderlaget i åtgärds­planeringen. Inför en planrevidering tar Trafikverket fram ett stort antal samlade effektbedömningar för nya åtgärder som kan övervägas att tas med i nationell plan. Trafikverket uppdaterar även de samlade effektbedömningarna för åtgärder som ligger i nationell plan sedan tidigare. Undantaget är åtgärder som redan byggstartats, där det inte tas fram någon uppdaterad samlad effektbedömning eftersom beslutet redan är fattat och det därmed inte behövs något uppdaterat beslutsunderlag.

Inför planrevideringen 2022 tog Trafikverket fram ungefär 450 samlade effektbedömningar. Ungefär hälften togs fram av konsulter.[32] Samlade effektbedömningar tas fram för namngivna investeringar och för vissa trimningsåtgärder[33].

En samlad effektbedömning beskriver en specifik åtgärd. Det finns ingen jämförelse med andra åtgärder i en samlad effektbedömning. Tanken är att en beslutsfattare ska kunna göra jämförelsen genom att läsa flera olika samlade effektbedömningar och väga effekterna mot varandra. Samlade effektbedömningar består av tre beslutsperspektiv som analyseras och presenteras oberoende från varandra: samhällsekonomisk analys, analys av påverkan på de transportpolitiska målen och fördelningsanalys.

2.5.1 Samhällsekonomisk analys

Den samhällsekonomiska analysen består huvudsakligen av monetärt värderade effekter. Det innebär att effekterna (exempelvis förkortad restid, lägre koldioxid­utsläpp eller förbättrad trafiksäkerhet) har översatts till kronor. Hur en given effekt ska värderas är standardiserat och beskrivs av ASEK (Analysmetod och samhällsekonomiska kalkylvärden för transportsektorn) som är en myndighetsövergripande samrådsgrupp. De monetärt värderade effekterna summeras och ger åtgärdens nytta, som i sin tur kan jämföras med åtgärdens kostnad. De beräknade effekterna anges i miljoner kronor och summeras i ett nettonuvärde som visar hur samhälls­ekonomiskt lönsam eller olönsam åtgärden är. En samhällsekonomisk analys täcker in huvuddelen av de effekter som kan förväntas uppstå i samhället till följd av en investeringsåtgärd. Värderingen av dessa effekter ska utgå från empiriskt grundade studier exempelvis av hur människor genomsnittligt värderar nyttan av kortare restider.

En central fråga är dock även i vilken mån de delmålsättningar som anges inom den transportpolitiska målstrukturen (se avsnitt 1.3), också kan sägas ingå i den samhällsekonomiska analysen. Det korta svaret är att en åtgärds bidrag till de flesta av dessa delmålsättningar beräknas och värderas samhällsekonomiskt i den gängse analys som Trafikverket genomför. I de fall det bedöms vara motiverat att tilldela en viss målsättning en större vikt, kan beräkningar av detta göras och presenteras med en så kallad känslighetsanalys. I känslighetsanalyserna kan också andra modellantaganden än de standardiserade användas om det kan motiveras av åtgärdens särskilda förutsättningar eller effekter.

Eftersom utgångspunkten för analysen är samhällets genomsnittliga värderingar är den samhällsekonomiska analysen inte avsedd att användas för avvägning av fördelningspolitiska aspekter. Det övergripande transportpolitiska målet och funktionsmålet inbegriper dock vissa sådana aspekter, exempelvis fördelningen av åtgärder i olika delar av landet. En nationell plan ger upphov till en geografisk fördelningseffekt eftersom nästan alla åtgärder har en geografisk placering. Om man skulle vilja uppnå en mer strikt fördelningseffekt kan detta hanteras genom att investeringsramarna i förväg fördelas till vissa delar av landet, och att prioritering sedan sker utifrån samhällsekonomisk effektivitet inom dessa geografiska ramar. En begränsad sådan fördelning ingår i dagsläget i nationell plan genom länsplanerna, där just en sådan investeringsram i förväg tilldelas respektive region.

Det finns också nyttor som den samhällsekonomiska analysen inte fångar upp i särskilt hög grad. Det gäller olika former av dynamiska effekter[34] till följd av att själva investeringen bidrar till exempelvis en samhällsutveckling (bostäder, arbetsmarknad m.m.) som inte ingår i den generella modellen. Det har gjorts vissa uppskattningar av dessa effekter, och de bedöms i allmänhet vara små.[35] Med andra ord förväntas de flesta åtgärder bidra med ungefär lika mycket sådana effekter i förhållande till sin kostnad.

I den samhällsekonomiska analysen finns slutligen också ej beräknade effekter som dock ingår i den samlade bedömningen. Det vill säga konsekvenser av åtgärder som av något skäl inte kan översättas till en värderad effekt. Det kan finnas olika anledningar till detta. Det kan handla om att det saknas etablerade kalkylvärden, eller att det saknas effektsamband (det går inte att beräkna hur stor effekt som åtgärden ger upphov till). De ej beräknade effekterna ska beskrivas i text i den samlade effekt-bedömningen. En mycket vanlig icke-beräknad effekt är landskapseffekter, vilket bland annat innefattar påverkan på fornlämningar och barriärer.[36] De ej beräknade effekterna klassas som positiva (grönt), försumbara (gult) eller negativa (rött).

Tabell 4 visar ett exempel på en sammanfattning av en samhällsekonomisk analys. Detta exempel är från den samlade effektbedömningen för E4 förbifart Skellefteå. De beräknade effekterna summeras till ett nettonuvärde (1 877 miljoner kronor i det här fallet) och de icke-beräknade effekterna bedöms sammantaget vara positiva (grön markering till höger om nettonuvärdet).

Tabell 4 Exempel på en sammanfattning av en samhällsekonomisk analys

2.5.2 Analys av påverkan på de transportpolitiska målen

Målanalysen beskriver om åtgärden har ett positivt, negativt eller inget bidrag till ett antal olika transportpolitiska målsättningar samt en motivering till varför den bedömningen har gjorts. De mål som åtgärden ska beskrivas mot är:

• funktionsmål
  • medborgarnas resor
  • näringslivets transporter
  • tillgänglighet regionalt och mellan länder
  • jämställdhet
  • funktionshindrade
  • barn & unga
  • kollektivtrafik, gång & cykel
• hänsynsmål:
  • klimat
  • hälsa
  • landskap
  • trafiksäkerhet.

Varje mål kan ha flera underkategorier som åtgärden bedöms mot. I tabell 5 visas några av de underkategorier som finns under ”landskap”.

Tabell 5 Exempel på en del av en transportpolitisk målanalys, tabellen visar landskapseffekter för åtgärden E20 Götene–Mariestad

2.5.3 Fördelningsanalys

Fördelningsanalysen är tänkt att visa vilka grupper som gynnas respektive missgynnas mest av en föreslagen åtgärd. Vilken fördelning som är önskvärd kan inte hanteras i en samhällsekonomisk analys. I den samhällsekonomiska analysen hanteras alla grupper lika utifrån det utilitaristiska perspektiv som är grunden i nationalekonomisk välfärdsteori. En fördelningsanalys är därmed ett komplement till den samhällsekonomiska analysen.

I tabell 6 visas en fördelningsanalys i den standardmall som används för samlade effektbedömningar. Infrastrukturinvesteringar har till sin natur en omfördelande effekt givet att åtgärderna betalas gemensamt av skattebetalarna i hela landet men åtgärder och deras effekter är ofta lokala. De lokala effekterna kan vara positiva i form av till exempel förbättrad tillgänglighet eller trafiksäkerhet. De lokala effekterna kan också vara negativa i form av till exempel buller och barriäreffekter för dem som bor nära en väg eller järnväg.

Tabell 6 Exempel på fördelningsanalys, i detta fall från den samlade effekt­bedömningen för dubbelspårsutbyggnad på sträckan Sundsvall C–Dingersjö

2.6 Nya beslut om nya stambanor

Den 22 december 2022 beslutade regeringen att avbryta planeringen av flera etapper på de nya stambanorna (höghastighetsjärnvägen). Beslutet kom ungefär ett halvår efter att nationell plan för 2022–2033 hade fastställts och var därmed en relativt ovanlig avvikelse från principen att nationell plan bara revideras en gång per mandatperiod. Det finns dock inga formella hinder för regeringen att ändra i nationell plan även utanför den ordinarie planrevideringen.

Regeringen fattade fyra beslut kopplade till de nya stambanorna. Ett beslut som avbröt planeringen på flera etapper och tre beslut som gav Trafikverket i uppdrag att utreda det fortsatta arbetet på de kvarvarande sträckorna.[37]

Trafikverket redovisade regeringsuppdragen 26 juni 2023 med tre rapporter.[38] I rapporterna kommer Trafikverket med förslag på förändringar i utformningen av Ostlänken, Göteborg–Borås samt kapacitets- och framkomlighetsåtgärder i Skåne.

I oktober 2023 fattade regeringen nya beslut om sträckorna Göteborg–Borås och Hässleholm–Lund samt lade till sex ytterligare åtgärder till nationell plan 2022–2033. Därmed återkom sträckan Hässleholm–Lund till nationell plan mindre än ett år efter att planeringen hade avbrutits, dock med delvis annan funktion och utformning.[39]