6. Regeringens fastställelse av nationell plan

Avsnitt

6.1 Detta beslutade regeringen – den fastställda nationella planen

I fastställelsen för nationell plan 2022–2033 upphävde regeringen den gamla planen för 2018–2029 samt beslutade om en ny plan för perioden 2022–2033.[120] Detta innebar ett antal ändringar i förhållande till Trafikverkets planförslag. Förslaget bibehölls i övrigt oförändrat. Precis som för Trafikverkets förslag är den ekonomiska ramen satt av infrastrukturpropositionen till 437 miljarder kronor. Regeringen tog bort 6 åtgärder från Trafikverkets förslag och lade till 12 nya.

Av tabell 10 nedan framgår att regeringen fördelar 296,7 miljarder kronor till större investeringar under planperioden. Det är en ökning med knappt 8 miljarder jämfört med Trafikverkets förslag. Regeringen minskar den ekonomiska ramen för trimnings- och miljöåtgärder med 2,1 miljarder kronor till 39,9 miljarder kronor. De minskar även den ekonomiska ramen för stadsmiljöavtal till 6 miljarder jämfört med de 9 miljarder som Trafikverket föreslog.

Tabell 10 Regeringens förändringar i fastställelsebeslutet för nationell plan 2022–2033 jämfört med Trafikverkets förslag och föregående nationella plan, miljarder kronor

6.1.1 Regeringen gör omprioriteringar i fastställelsen men de motiverar inte besluten

I fastställelsen av planen för 2022–2033 tar regeringen bort 6 åtgärder. Utöver att 6 åtgärder tas bort så minskar regeringen det ekonomiska utrymmet till ERTMS-åtgärder och utveckling med 15,4 miljarder. Regeringen anger inte i fastställelsen vilka åtgärder som tas bort och de ger inte några kommentarer eller motiveringar till varför dessa åtgärder tas bort. För att förstå vilka åtgärder som tagits bort måste man läsa listan med åtgärder i fastställelsebeslutet och jämföra med Trafikverkets förslag. Regeringen tydliggör inte hur mycket ekonomiskt utrymme de frigjort till andra prioriteringar. Regeringen ger inte heller några motiveringar till sina förändringar till Trafikverket. Trafikverket listar sedan de förändringarna som regeringen gör jämfört med Trafikverkets planförslag i en läsanvisning på sin webbplats.[121] Det tog ungefär fyra månader för Trafikverket att sammanställa och publicera läsanvisningen.

I flera fall förklaras borttagandet av åtgärder av andra händelser i planeringen. Exempelvis är de av Trafikverket förslagna hastighetshöjningarna på vissa järnvägssträckor inte möjliga om inte ERTMS är infört på dessa sträckor. Eftersom regeringen prioriterade ned införandet av ERTMS utgår även hastighetsåtgärderna.

I andra fall sker borttaganden som innebär en faktisk omprioritering utan att detta motiveras. Ett exempel är inom Södertälje kommun där regeringen tar bort en åtgärd (E4/E20 Södertäljebron) och lägger till en annan orelaterad åtgärd i samma kommun (E20 Trafikplats Hovsjö). Regeringen lämnar inte någon förklaring till detta, trots att det går emot Trafikverkets regionala och nationella prioritering. Vi konstaterar att det varken finns en motivering till detta beslut eller något underlag att tillgå om hur det har fattats.

Av de 12 åtgärder som regeringen lägger till i fastställelsen berör 5 projekt olika delar av Malmbanan. Regeringen anger i fastställelsebeslutet vilka åtgärder som läggs till eller förändras genom ändrad finansieringslösning och där anslaget ökas. Det finns dock inga motiveringar i fastställelsen till varför just dessa åtgärder valts ut relativt andra möjliga åtgärder.

6.1.2 Omprioriteringarna gör samhällsekonomin sämre

Alla de åtgärder (med en genomförd samhällsekonomisk analys) som regeringen tar bort i fastställelsen har en positiv nettonuvärdeskvot, medan flera av de åtgärder som regeringen lägger till har en negativ nettonuvärdeskvot. Den totala samhällsekonomin blir sämre efter regeringens omprioriteringar.[122] Som vi nämnt ovan finns inga förklaringar till regeringens omprioriteringar i fastställelsebeslutet.

En förklaring till den försämrade samhällsekonomin med regeringens omprioritering skulle kunna vara att regeringen värderar någon särskild nytta, exempelvis miljö, högre än vad de samhällsekonomiska analyserna gör, och därför väljer annorlunda. Vi kan dock inte iaktta någon sådan systematik i det regeringen valt eller valt bort.

Tabell 11 Namngivna investeringar som tagits bort av regeringen i fastställelsebeslutet för nationell plan 2022–2033. Södertäljebron ingick i föregående nationella plan från 2018, resterande togs bort i förhållande till Trafikverkets förslag för 2022–2033.

Tabell 12 Namngivna investeringar som läggs till av regeringen i fastställelsen av nationell plan för 2022–2033, kostnader i miljoner kronor

6.1.3 Minskade anslag till ERTMS-utbyggnad ger negativa konsekvenser

Enligt regeringens fastställelsebeslut ska Trafikverket fördela 15,4 miljarder kronor för perioden 2022–2033 till ERTMS istället för 30,8 miljarder kronor som Trafikverket hade avsatt i sitt planförslag. Regeringens fastställelse innebär alltså en halvering i förhållande till Trafikverkets förslag. Minskningen gällde både pengar till implementeringen av ERTMS och till vidareutveckling av det tekniska systemet.

Även i fastställelsebeslutet inför 2018 års nationella plan valde regeringen att sänka anslaget till ERTMS jämfört med Trafikverkets förslag. I Trafikverkets planförslag 2018 föreslogs investeringar i ERTMS för 15,6 miljarder kronor medan regeringen i sitt fastställelsebeslut minskade anslaget till 12,3 miljoner kronor, en minskning med 22 procent.

Trafikverket varnade för minskad tilldelning till ERTMS

I en underlagsrapport inför planrevideringen 2022 uttrycket sig Trafikverket i skarpa ordalag om behovet av finansiering av ERTMS:

Regeringen påtalade i fastställelsebeslutet ett behov av ”en gedigen kostnads­kontroll” och ”kraftfulla åtgärder” från Trafikverket för att hålla kostnaden nere för ERTMS. Regeringen kräver årlig utvärdering och redovisning kring ERTMS-införandets fortskridande och vilka åtgärder som gjorts för att minska kostnaderna för utbyggnaden från Trafikverket. Regeringen kommenterade inte Trafikverkets farhågor om risker för införandet men angav att regeringen avser att följa Trafikverkets redovisning av arbetet och överväga eventuella justeringar av inriktningen.[125]

Trafikverket uppger att de prioriterade ERTMS under åtgärdsplaneringen, och arbetade för att ERTMS skulle få så mycket medel som möjligt för att alla nödvändiga åtgärder skulle kunna genomföras.[126] Bland annat försökte Trafikverket välja bort andra åtgärder i planen för att kunna frigöra mer ekonomiskt utrymme till ERTMS i planen 2022.

Försenat och fördyrat införande av ERTMS

Till följd av de minskade anslagsramarna har införandet av ERTMS förskjutits och förväntas nu vara helt klart först någon gång under 2070-talet.[127] EU-förordningen för ett transeuropeiskt transportnät beslutades år 2013 och är direkt bindande för medlemsstaterna.[128] Förordningen anger att ERTMS ska vara infört på stomnätet, som omfattar de sträckor som anses vara strategiskt viktigast för transportflödena, år 2030 och på det övergripande nätet år 2050.[129] Det finns dock inga sanktioner i förordningen om ett medlemsland inte skulle vara klart med införandet.[130]

Konsekvensen av att anslagen har minskat blir också att det befintliga signal­systemet ATC kommer behöva vidmakthållas under en längre tid, vilket också kommer innebära en högre kostnad för detta system.[131] I stället för att byta till ERTMS när ATC-anläggningen nått sin tekniska livslängd kommer Trafikverket behöva ett så kallat mellansteg, det vill säga att investera i nya ATC-anläggningar för att senare byta till ERTMS. Trafikverket konstaterar att om ett styrområde (en geografisk del av signal-/trafikstyrningssystemet) kräver ett sådant mellansteg med en förnyad ATC-anläggning kan det komma att kosta upp till 40 procent mer jämfört med att införa ERTMS direkt.[132] Vidmakthållandet av ATC riskerar att innebära ökade kostnader vilket underhållsavdelningen på Trafikverket inte har budgeterat för. Det kommer därför innebära en undanträngning av annat redan eftersatt underhåll i järnvägssystemet.

Ett försenat ERTMS-införande kommer troligtvis också att leda till att andra investeringar inte kan genomföras. Ett exempel på det är att regeringen i fastställelsen var tvungen att ta bort två hastighetshöjande åtgärder som Trafikverket föreslog i planförslaget 2022 eftersom de inte skulle vara möjliga att genomföra med det befintliga signalsystemet. De två planerade åtgärderna hade relativt hög samhällsekonomisk lönsamhet för att vara järnvägsinvesteringar.

Vi konstaterar att regeringen inte hade genomfört några konsekvensanalyser av vad ett försenat införande av ERTMS skulle innebära för ytterligare kostnadsökningar och konsekvenser. Det finns inget underlag att ta del av kring hur beslutet om att kraftigt minska anslaget har fattats. Efter fastställelsebeslutet fick Trafikverket ta fram en ny implementeringsplan.[133]

6.1.4 Medlen till stadsmiljöavtal och trimnings- och miljöåtgärder minskas av regeringen

Regeringen fastställer den ekonomiska ramen för stadsmiljöavtal till 6 miljarder kronor till och med 2027, jämfört med de 9 miljarder som Trafikverket föreslog i planförslaget fram till 2030. Det vill säga en miljard per år under sex år i stället för nio år. Regeringen uppdrar också åt Trafikverket att utvärdera stadsmiljöavtalen för att kunna analysera och besluta om hur de ska utvecklas framåt. [134]

Regeringen fastställer den ekonomiska ramen för trimnings- och miljöåtgärder till 39,9 miljarder kronor, vilket är en minskning med 2,1 miljarder kronor jämfört med Trafikverkets planförslag. Regeringen ger inte någon motivering till de minskade anslagen.

6.2 De utpekade bristerna fick liten påverkan, men riskerar framöver att minska effektiviteten

När 2018 års nationella plan fastställdes så angav regeringen 16 utpekade brister längs med stråk och i noder. Regeringen gav också i uppdrag till Trafikverket att genomföra bristanalyser vilket innebar att Trafikverket skulle utreda dessa stråk, noder eller motsvarande så pass noga att åtgärder för att avhjälpa bristerna skulle kunna övervägas i nästa planeringsomgång (det vill säga 2022).[135] Trafikverket påbörjade omfattande bristanalyser direkt när 2018 års plan var fastställd. Trafikverket publicerade rapporter för alla 16 bristanalyser och detta underlag användes sedan också i åtgärdsplaneringen. I fastställelsen 2022 pekade regeringen ut 8 prioriterade utredningar (nytt namn för utpekad brist). Dessa prioriterade utredningar ska utredas och övervägas inför nästa planrevidering 2026.

I arbetet med nationell plan 2022 var det ekonomiska utrymmet mycket begränsat, och det fanns i princip inget utrymme att hantera de utpekade bristerna med hjälp av nya åtgärder. Bland de nya investeringarna i Trafikverkets planförslag 2022 har 9 koppling till de utpekade bristerna, varav 6 av dessa också kopplar an till det särskilda uppdraget om satsningar i Norrland. Vi konstaterar att de flesta av de utpekade bristerna från 2018 inte resulterade i någon åtgärd i den nationella planen 2022.

Företrädare för Trafikverket påpekar också att när man pekar ut brister så kan det skapa en föreställning om att dessa brister måste åtgärdas innan andra åtgärder kan vidtas. Begreppet "brist” kan tolkas som att den inte går att ignorera utan bör hanteras och prioriteras, oberoende av bristens allvar eller om det saknas en effektiv lösning.[136] Att Trafikverket förväntas ta fram underlag om de prioriterade bristerna kan påverka hur Trafikverket skapar nya åtgärder. Att ha utgångspunkten att försöka åtgärda utpekade brister innebär inte nödvändigtvis att Trafikverket hittar de åtgärder som bidrar effektivast till de transportpolitiska målen.

Vi konstaterar att om de utpekade bristerna får ett stort genomslag i utredningsarbetet och prioriteringarna inför framtida planer så riskerar det att minska den övergripande effektiviteten i transportplaneringen. Att åtgärda de utpekade bristerna är ett sätt att fokusera inriktningen på utredningsarbetet som inte nödvändigtvis ger de mest effektiva åtgärderna sett utifrån de transportpolitiska målen.

6.3 Trafikanalys roll i processen har minskat

Under tidigare planomgångar har regeringen gett myndigheten Trafikanalys uppdraget att granska Trafikverkets planförslag.[137] Granskningen har skett efter att Trafikverket lämnat sitt planförslag men innan regeringen fastställt nationell plan. Därmed fick regeringen inför fastställelsebesluten 2014 och 2018 en ”second opinion” på planförslaget och Trafikverket fick återkoppling på sitt arbete som kunde användas för att utveckla processerna inför kommande åtgärdsplanering.

Under åtgärdsplaneringen inför nationell plan 2022 gav regeringen inte något uppdrag till Trafikanalys om att utvärdera planförslaget. Vi konstaterar att det saknas motiv till varför uppdraget uteblev. Företrädare för Regeringskansliet uppger att skälet är att regeringen generellt sett inte motiverar ”icke-beslut” och att Regeringskansliets företrädare inte spekulerar kring regeringens motiv.[138]

Trafikanalys valde dock att genomföra en kvalitetsgranskning av Trafikverkets planförslag även utan regeringsuppdraget.[139] Trafikanalys gjorde bedömningen att en sådan kvalitetsgranskning föll inom deras övergripande uppdrag med hänvisning till portalparagrafen i myndighetens instruktion: ”Trafikanalys har till huvuduppgift att, med utgångspunkt i de transportpolitiska målen, utvärdera och analysera samt redovisa effekter av föreslagna och genomförda åtgärder inom transportområdet.”[140] Trafikanalys kvalitetsgranskning behandlades som ett remissvar av Regeringskansliet men omhändertogs inte på något särskilt sätt. Granskningen förefaller inte ha gett upphov till någon åtgärd från regeringen eller Regeringskansliet.[141]

Som anges i avsnitt 1.3.4 ska kvalitetssäkring av planförslaget genomföras av Trafikanalys eller annan tredje part inför regeringens beslut. Vi konstaterar att regeringen inte har skapat förutsättningar för det behov av sådan granskning och kvalitetssäkring som finns givet den nationella planens betydelse, omfattning och komplexitet. Vidare är Regeringskansliets resurser att själva genomföra en motsvarande granskning mycket begränsade och en sådan granskning skulle inte uppfylla kravet om att låta en tredje, för processen utomstående, part uttala sig om planförslaget.