Detta kapitel besvarar den första delfrågan: Ger regeringens uppdrag att ta fram ett förslag till nationell plan Trafikverket förutsättningar att utforma planförslaget på ett effektivt sätt? Kapitlet beskriver både de förutsättningar som kommer från regeringens styrning och de omständigheter som kommer från föregående planperiod.
Vårt svar på frågan är att regeringen i sitt uppdrag begränsade Trafikverkets möjlighet att utforma planförslaget på ett effektivt sätt för perioden 2022–2033, men att Trafikverket också begränsades av andra omständigheter såsom bristande kostnadskontroll.
- Trafikverkets förutsättningar att ta fram ett effektivt planförslag var begränsade. Begränsningarna kom både från regeringens styrning och Trafikverkets egen verksamhet (exempelvis bristande kostnadskontroll). En tydlig konsekvens av de begränsade förutsättningarna var att det knappt fanns något ekonomiskt utrymme till nya åtgärder i nationell plan 2022–2033. Det viktigaste skälet är de stora kostnadsökningarna som skett för de åtgärder som ingått i nationell plan från 2018. Kostnadsökningarna mellan 2018 och 2022 var större än det totala anslaget till utveckling av transportinfrastrukturen under samma tidsperiod.
- Regeringen intecknade genom uppdraget det framtida ekonomiska utrymmet långt efter planperiodens slut. Detta berodde till stor del på att regeringen pekade ut de nya stambanorna som till stor del var ofinansierade. I och med beslutet att avbryta flera etapper av de nya stambanorna har problemet med inteckning minskat betydligt.
- Regeringen begränsade också Trafikverket genom att ange i uppdraget att planförslaget skulle utgå från att den då gällande nationella planen från 2018 skulle fullföljas. Detta hindrade Trafikverket att ompröva åtgärder och minskade möjligheten för dem att föreslå de åtgärder som mest effektivt kunde bidra till de transportpolitiska målen.
- Regeringen pekade också ut specifika nya åtgärder som skulle ingå i Trafikverkets planförslag, trots att det inte fanns något utrymme i budgeten och att uppdaterade underlag saknades.
Avsnitt
3.1 Det saknades pengar till nya åtgärder
I arbetet med planrevideringen 2022 fanns det ett kraftigt begränsat utrymme för nya namngivna investeringar. När planrevideringen genomförs återstår 8 av de 12 år som nationell plan omfattar. Det innebär att, i ett normalläge, tillför planrevideringen ekonomiska medel för ytterligare 4 år, vilket motsvarar ungefär 64 miljarder kronor med anslagsnivån till större investeringar från planperioden 2018–2029. Därtill ökade regeringen anslagsposten till större investeringar med 103 miljarder kronor över planperioden 2022–2033 jämfört med föregående planperiod. Sammantaget hade det, om man bara hade den begränsade informationen, varit rimligt att förvänta sig att det skulle finnas i storleksordningen 150–200 miljarder kronor till nya åtgärder. Ändå fanns det i denna omgång knappt något utrymme alls för nya åtgärder. Enligt Trafikverkets bedömning saknades från början till och med 22 miljarder kronor för att bara genomföra de redan beslutade åtgärderna från föregående plan samt de åtgärder som regeringen pekat ut i uppdraget.[40] Efter en del justeringar skapade Trafikverket ett visst ekonomiskt utrymme för nya åtgärder.
Riksrevisionen konstaterar att de åtgärder som beslutades i den nationella planen för 2018–2029 har visat sig inte rymmas inom den ekonomiska ramen som då hade beslutats.
3.2 Ökade beräknade kostnader och kostnadsanspråk
Förklaring till det begränsade ekonomiska utrymmet är dels kostnadsökningar för åtgärder som finns med från nationell plan 2018, dels ökade kostnadsanspråk.
I genomsnitt ökade kostnaden med 33 procent för åtgärder i nationell plan mellan 2018 och 2022. Kostnadsökningen var 51 procent för obundna åtgärder (åtgärder i planeringsfasen eller förberedelse för byggstartsfasen) och 16 procent för pågående åtgärder (åtgärder där byggstartsbeslut fattats och upphandling med entreprenör är genomförd).[41] Totalt var kostnadsökningen 112 miljarder kronor mellan 2018 och 2022, räknat i fasta priser.[42] Det kan jämföras med att anslaget till utveckling av transportinfrastrukturen summeras till 111 miljarder kronor under dessa fyra år. Med andra ord ökade kostnaderna i snabbare takt än vad staten har tillfört pengar. I ekonomiska termer var kvarstående kostnader för att genomföra den nationella planen från 2018 högre vid planrevideringen 2022 än när den först fastställdes 2018.
Kostnadsbedömningen för att genomföra de nya stambanorna ökade från 230 miljarder kronor till 325 miljarder kronor med ett osäkerhetsintervall på +/- 55 miljarder kronor i löpande priser. I fasta priser motsvarar det en ökning med 65 miljarder kronor.[43] Av denna ökning är det 31 miljarder kronor som infaller under planperioden 2022–2033. De resterande 34 miljarder kronorna förväntas infalla efter 2033 och innebär därmed en inteckning av framtida planperioder.
För det nya signalsystemet ERTMS ökade både kostnadsbedömningarna och vad Trafikverket bedömde vara en tekniskt optimal utbyggnadstakt. Totalt bedömde Trafikverket att kostnaden för ERTMS behövde öka med 29 miljarder kronor jämfört med 2018 års planbeslut. Av de 29 miljarder kronorna är 8 miljarder ökningar av de beräknade kostnaderna under planperioden (i fasta priser) och 21 miljarder kronor är en av Trafikverket föreslagen ambitionsökning för att kunna genomföra bytet av signalsystem effektivt. ERTMS kommer beskrivas i mer detalj i avsnitt 6.1.3.[44]
För andra namngivna åtgärder i nationell plan utöver nya stambanor och ERTMS har kostnaden ökat med 39 miljarder kronor (i fasta priser) sedan 2018.[45]
Kostnadsanspråken för länsplanerna ökade med 3 miljarder kronor (i fasta priser) och regeringen pekade också ut att åtgärden Norrbotniabanan Skellefteå–Luleå skulle byggstartas under planperioden. Trafikverket bedömde att Skellefteå–Luleå skulle belasta planperioden 2022–2033 med 3 miljarder kronor. Därmed hamnade merparten av åtgärdens totalkostnad på 22,7 miljarder kronor efter planperiodens slut 2033, vilket beskrivs närmare i nästa avsnitt.
3.3 Regeringen pekar ut åtgärder som ska vara med i Trafikverkets förslag, trots att underlag saknas
Regeringen begränsar Trafikverkets möjlighet att genomföra en effektiv prioritering av åtgärder genom att i uppdraget om framtagande av nationell plan peka ut åtgärder som ska ingå i Trafikverkets planförslag.
Det är alltid regeringen som fastställer nationell plan och därmed har sista ordet om vilka åtgärder som ska ingå i nationell plan. Men det är inte bara genom att avvika från Trafikverkets förslag i fastställelsebeslutet som regeringen kan avgöra vilka åtgärder som ska ingå i nationell plan. Regeringen har också möjlighet att peka ut åtgärder i uppdraget och därmed styra så att Trafikverket inkluderar åtgärden i sitt planförslag.
I uppdraget inför 2022 års plan gjorde regeringen två utpekanden.
- Gällande Norrbotniabanan meddelade regeringen följande: ”De etapper av Norrbotniabanan som ingår i nu gällande plan (Umeå–Dåva, och
Dåva–Skellefteå) ska genomföras. Utbyggnad av den därefter kvarvarande delen Skellefteå–Luleå bör påbörjas inom planperioden.”[46] Det är utpekandet av den nya etappen Skellefteå–Luleå som får påverkan på planrevideringen. Att gällande plan skulle genomföras gällde generellt för alla åtgärder och var inget speciellt för Norrbotniabanan. - Gällande nya stambanor för höghastighetståg meddelade regeringen följande: ”De etapper av de nya stambanorna som ingår i nu gällande plan (Ostlänken, Göteborg–Borås och Lund–Hässleholm) ska genomföras och samtliga etapper ska ingå i förslaget till nationell plan.”[47] Regeringen meddelade också att Trafikverkets planförslag skulle innehålla 107 miljarder kronor till utbyggnaden av nya stambanor. I föregående nationella plan var de tre ovan nämnda etapperna med och att befintliga åtgärder skulle genomföras var en generell styrning som gällde alla åtgärder. Det nya jämfört med föregående plan var att regeringen 2022 angav hur mycket pengar som skulle avsättas till nya stambanor under planperioden.
Under den period då Regeringskansliet beredde uppdraget och regeringen fattade sitt beslut om det fanns inga aktuella beslutsunderlag om den enskilda etappen Skellefteå–Luleå på Norrbotniabanan.[48] Den samlade effektbedömning som Trafikverket senare tog fram för etappen Skellefteå–Luleå[49] godkändes i januari 2022, det vill säga ungefär sju månader efter att regeringen fattade ovan nämnda beslut. Vi konstaterar att regeringen alltså inte hade någon vetskap om vilka kostnader och nyttor den enskilda etappen förväntades ge upphov till när beslutet fattades. Den samlade effektbedömningen som senare togs fram visade att åtgärden förväntas kosta 23,3 miljarder kronor och sannolikt var samhällsekonomiskt olönsam.[50] Av den totala kostnaden på 23,3 miljarder täcks 3 miljarder av planen 2022–2033, resterande summa intecknas från kommande planer.
Att regeringen i sitt uppdrag anger hur mycket pengar som ska avsättas till nya stambanor under planperioden var nytt för planen 2022. Vi konstaterar att det begränsade Trafikverkets möjlighet att prioritera mellan nya stambanor och andra angelägna åtgärder. Summan på 107 miljarder kronor minskades senare något till 104 miljarder kronor,[51] men motsvarar trots det drygt en tredjedel av finansieringen till namngivna investeringar under planperioden.
3.4 Regeringen intecknar framtida investeringsmedel
Vår utgångspunkt gällande den ekonomiska planeringen i nationell plan är att en åtgärd kan ingå i planen om den förväntas byggstartas innan planperiodens slut. Det innebär att nationell plan också binder upp ekonomiska medel efter planperiodens slut för att de åtgärder som redan byggstartats ska kunna färdigställas. Att nationell plan i viss mån intecknar den ekonomiska ramen även efter planperiodens slut är alltså naturligt. Men omfattningen av denna inteckning har ökat kraftigt. Totalkostnaden för åtgärderna i nationell plan från 2022 översteg den ekonomiska ramen med 326 miljarder kronor, vilket är ungefär 120 miljarder kronor mer än motsvarande inteckning i planen från 2018.[52] Den nuvarande planen löper mellan 2022 och 2033, men den intecknar i princip hela den ekonomiska ramen fram till 2040, givet en bibehållen anslagsnivå. Det innebär att det inte finns något utrymme för de kommande planrevideringarna 2026 och 2030 att lägga till några nya åtgärder, om inte något tas bort ur planen eller den ekonomiska ramen ökar ytterligare.
Denna problematik förvärras av att de kostnadsökningar som de facto sker (se avsnitt 3.2) inte ingår i den ekonomiska planeringen, vilket gör att det verkliga ekonomiska utrymmet är mindre är det som planeringen utgår från. Det gör att åtgärder i planen inte kan genomföras som planerat utan måste skjutas framåt i tiden, vilket i sin tur successivt ökar inteckningen av den framtida ekonomiska ramen.
I sitt planförslag för perioden 2022–2033 valde Trafikverket också att förskjuta ett antal åtgärder så att de hamnade ”över kant”, det vill säga omfördela kostnaden så att huvuddelen hamnar efter planperiodens slut. Detta agerande ökade inteckningen av framtida planperioder. Anledningen till att Trafikverket valde att förskjuta åtgärderna var bland annat att Trafikverket enligt regeringens uppdrag inte fick ompröva åtgärder från den gällande nationella planen (se utförligare beskrivning i avsnitt 3.5 och 5.3).
För den nationella planen för 2022–2033 noterar vi dock att regeringen efter att planen fastställts beslutat att avbryta planeringen av ett antal etapper av de nya stambanorna (se avsnitt 2.6). Klart är att planeringen av stambanornas mittpartier (Borås–Linköping och Jönköping–Hässleholm) har avbrutits helt. Planeringen av sträckan Hässleholm–Lund avbröts också helt i december 2022 men återkom sedan i det beslut som fattades i oktober 2023.
Beslutet att avbryta mittpartierna minskar inteckningen av framtida planperioder med ungefär 162 miljarder kronor. De kvarvarande sträckorna (Ostlänken, Göteborg–Borås och Hässleholm–Lund) bedöms kosta 163 miljarder kronor att genomföra. Med 104 miljarder kronor avsatta till nya stambanor under 2022–2033 betyder det att de nya stambanornas del i inteckningen av framtida planperioder minskat till 59 miljarder kronor.
Tabell 7 Status på de olika sträckorna av den nya stambanan som var inkluderade i planförslaget 2022, kostnader i miljarder kronor
Sträcka | Status | Kostnad nationell | Kostnad total |
|---|---|---|---|
Ostlänken | Fullföljs | 67,8 | 91,4 |
Göteborg–Borås | Pausades/utreddes och återupptogs | 17,3 | 43,5 |
Lund–Hässleholm | Avbröts och återupptogs[53] | 15,9 | 28,1 |
Mittsträckorna | Avbryts | 3,0 [54] | 162 |
Hela projektet |
| 104 | 325 |
3.5 Trafikverket fick inte ompröva befintliga åtgärder
Regeringen angav i sitt uppdrag till Trafikverket inför planeringen för planen 2022–2033 att planförslaget skulle utgå från att den då gällande nationella planen från 2018 skulle fullföljas. Vi konstaterar att regeringen i och med detta gjorde det omöjligt för Trafikverket att ompröva befintliga åtgärder, även i de fall stora kostnadsökningar eller förändrade förutsättningar gjort att åtgärderna kanske inte längre är motiverade att genomföra. Vi konstaterar också att regeringen gjorde detta utan att veta i vilken grad kostnaderna ökat eller genomförbarheten minskat för enskilda åtgärder. Det var därför inte möjligt för regeringen att i det läget överblicka vilken påverkan uppdragets utformning skulle få på planförslaget. Regeringens styrning går med detta emot intentionerna i planeringsprocessen och minskar planens effektivitet.
3.5.1 Uppdraget angav att gällande plan skulle fullföljas
I uppdraget till Trafikverket skrev regeringen följande:
Den beslutade nationella planen för infrastruktur 2018–2029 med investeringar i vägar och järnvägar i hela landet på 700 miljarder kronor ska fullföljas. […] Trafikverket ska i sitt förslag därför utgå från att den nationella trafikslagsövergripande planen för transportinfrastrukturen för perioden 2018–2029 ska fullföljas.[55]
Trafikverket bedömde att skrivningen för det första innebar att de namngivna investeringar som ingick i nationell plan 2018 också skulle ingå i nationell plan 2022, om de inte redan färdigställts och öppnat för trafik. För det andra bedömde Trafikverket att denna skrivning innebar att de ekonomiska underkategorierna (exempelvis anslag till stadsmiljöavtal, länsplaner och trimningsåtgärder, se tabell 3 i bakgrundskapitlet) inte fick minska i relation till föregående plan.
Trafikverket ser ett behov av att kunna ompröva åtgärder från den föregående planen. Dels i ljuset av de omfattande kostnadsökningar som skett, dels mer generellt till följd av den stora osäkerhet som av nödvändighet finns i den tidiga planeringen.
I planförslaget skriver Trafikverket följande:
I princip är det alltså inte oväntat att vissa investeringar visar sig vara avsevärt dyrare än vad Trafikverket trott, efter att de utretts noggrannare. Eftersom planprocessen bygger på att objekt läggs in i plan i relativt tidiga skeden så är det närmast oundvikligt att vissa objekt visar sig vara sämre, eller ge lägre nyttor, än Trafikverket bedömt i tidigt skede. Men det uppstår problem om kostnadsökningarna visar sig i ett så sent skede i planeringsprocessen att det är förenat med stora kostnader att ompröva objektet [...] En slutsats av detta är att det inte räcker med att ha god kostnadskontroll i pågående projekt, eller att göra goda kostnadsbedömningar innan objekt läggs in i plan, även om bägge delarna också är nödvändigt. Det måste också vara möjligt att ompröva objekt, och detta måste ske så pass tidigt i planeringsprocessen att det fortfarande är möjligt att ändra utformning eller låta objektet utgå ur planen.[56]
3.5.2 Regeringen saknade underlag för att bedöma konsekvenserna av sin styrning av Trafikverket
Att genomföra planering och projektering av ett infrastrukturprojekt innan byggstart utgör en relativt betydande del av dess totalkostnad.[57] Det innebär att det av ekonomiska skäl krävs att Trafikverket hushållar med mängden planering och projektering som genomförs. Med det följer ett behov av att i ett tidigt skede genomföra en prioritering av vilka potentiella åtgärder som är aktuella för planeringsarbete. Denna prioritering måste med nödvändighet göras med knapphändiga underlag eftersom det inte kan finnas utförliga underlag innan planeringen är genomförd.
När planeringen är genomförd och det finns ett bättre underlag kan åtgärden eller dess förutsättningar ha förändrats på ett betydande sätt. Som vi visat i en tidigare granskning blir kostnaden ofta betydligt högre.[58] Den tekniska utformningen och innehållet i projektet kan ändras. Även projektets nyttor, till exempel effekten på trafiksäkerhet eller tillgänglighet, kan ha förändrats. Syftet med åtgärder kan i vissa fall ha blivit inaktuellt. Vi konstaterar således att när förutsättningarna ändrats behöver beslut kunna omprövas.
Att skapa bättre möjlighet till omprövning var en målsättning när den nuvarande planeringsprocessen beslutades:
Bättre möjligheter för successiv omprövning av enskilda åtgärders prioritet i takt med kunskaper om åtgärdens faktiska förutsättningar utvecklas och tiden för genomförande närmar sig, bör därför skapas.[59]
Lösningen var att dela in planeringsprocessen i tre faser utifrån tidsmässigt avstånd till tänkt byggstart, vanligtvis betecknade år 7–12 (planering), år 4–6 (förberedelse för byggstart/projektering) och år 1–3 (byggstartsbeslut). Denna fasindelning beskrivs utförligare i avsnitt 2.4. Varje fas inleds med ett regeringsbeslut. De två senare besluten, förberedelser för byggstart och byggstartsbeslutet, var tänkta att fungera som kontrollstationer där de förändrade förutsättningarna skulle hanteras och projekten omprövas.[60]
När regeringen i uppdraget till Trafikverket inför planen 2022–2033 angav att den gällande planen skulle fullföljas, och därmed begränsade Trafikverkets möjlighet att ompröva åtgärder i sitt planförslag, fanns det ännu inga uppdaterade samlade effektbedömningar framtagna. Det innebär att regeringen då inte visste i vilken grad kostnaderna ökat eller genomförbarheten minskat för enskilda åtgärder. Det var därför inte möjligt för regeringen att i det läget överblicka vilken påverkan uppdragets utformning skulle få på planförslaget.