Detta kapitel besvarar den andra delfrågan: Arbetade Trafikverket effektivt med framtagandet av planförslaget? Kapitlet granskar bara arbetet med att ta fram planförslaget. Innehållet i planförslaget (de namngivna investeringarna) analyseras i kapitel 5.
Vårt övergripande svar är att Trafikverket arbetade effektivt med framtagandet av planförslaget. Arbetet påbörjades i god tid, bedrevs nerifrån och upp, med ett fokus på att skapa jämförbarhet mellan möjliga åtgärder, och resulterade i en gedigen huvudrapport och underlagsrapporter som tydligt beskriver infrastrukturens nuläge, planförslagets innehåll samt Trafikverkets ståndpunkt i flera viktiga principiella frågor. Vi konstaterar dock också följande:
- Få personer på Trafikverket var inblandade i det slutliga arbetet med att prioritera nya åtgärder.
- Förändringar i förhållande till föregående plan framgår inte i de samlade effektbedömningarna eller i den lista med namngivna åtgärder som brukar betecknas som bilaga 1. Det försvårar för användaren av underlagen att avgöra var det kan finnas behov att ompröva åtgärder.
- Enligt gällande förordning ska Trafikverket lämna ett förslag till ändrad plan till regeringen vid väsentliga avvikelser. Detta har aldrig gjorts.
Avsnitt
4.1 Processbeskrivning framtagandet av förslaget
Arbetet med planrevideringen börjar ganska snart efter att föregående plan fastställts. Exempelvis inledde Trafikverket arbetet med bristbeskrivningar och andra underlag redan 2019 inför planrevideringen 2022. För både inriktningsunderlaget och planförslaget börjar Trafikverket arbetet innan uppdragen från regeringen har kommit, ungefär ett år respektive ett halvår innan uppdragen kom i dessa fall. Hela planrevideringsprocessen inför 2022 var något försenad jämfört med normalfallet på grund av den utdragna regeringsbildningen efter valet 2018.
4.1.1 Arbetet med planförslaget inleds på regional nivå
Arbetet med att skapa nya åtgärder går huvudsakligen nerifrån och upp i Trafikverkets organisation. Trafikverket är indelat i sex regioner som ansvarar för att ta fram nya åtgärder inom sina geografiska områden.[61] Tanken är att den regionala organisationen är närmare ”verkligheten” och därmed ska vara bättre på att fånga upp de problem som finns i transportsystemet inom deras område jämfört med Trafikverkets nationella organisation. Arbetet utgår från fyrstegsprincipen och identifierade brister i transportsystemet.[62] I åtgärdsvalsstudier går Trafikverket från brister till förslag på åtgärder som effektivt ska kunna avhjälpa respektive brist. Varje åtgärdsvalsstudie kan ge upphov till flera åtgärder. Grundprincipen som styr ansvarsfördelningen av åtgärder mellan Trafikverket, regioner och kommuner utgår främst från vilken infrastrukturhållares befintliga infrastruktur som direkt berörs av den nya åtgärden. I vissa fall krävs en noggrannare avvägning. Vad avser fördelningen av finansieringsansvaret, exempelvis för åtgärder där medfinansiering är aktuellt, är utgångspunkten främst vilken infrastrukturhållare som bedöms få störst nyttor av projektet. Om åtgärden huvudsakligen bedöms ge nationella nyttor blir Trafikverket huvudansvarig för finansieringen. Om nyttorna huvudsakligen uppstår i en viss kommun eller region blir dessa aktörer ansvariga för en större del av finansieringen.
Inför arbetet med förslaget till nationell plan för perioden 2022–2033 fick Trafikverkets sex regioner uppdrag från Trafikverkets nationella planering att ta fram listor med de fem nya åtgärder inom varje trafikverksregion som bedömdes vara mest angelägna. Det relativt låga antalet berodde på att Trafikverkets nationella planering visste att det skulle finnas mycket begränsat ekonomiskt utrymme för nya åtgärder i planförslaget för 2022–2033. Samtliga Trafikverksregioner levererade sina fem mest prioriterade nya åtgärder, men flera levererade också längre listor med betydligt fler förslag på åtgärder.
4.1.2 Arbetet på nationell nivå: projektgruppen, styrgruppen, ledningsgruppen och styrelsen
Det här avsnittet beskriver organisationen kring Trafikverkets arbete med att ta fram planförslaget på nationell nivå.
Projektgruppen. Arbetet med att ta fram förslaget till nationell plan bedrevs huvudsakligen av en projektgrupp bestående av fem anställda på Trafikverket. Projektet pågår kontinuerligt men bemannas i samband med planrevideringen och dess resursbehov. När planrevideringen inte pågår bemannas projektet bara av dess projektledare. Projektgruppen fick stöd i arbetet från respektive verksamhetsområde (VO) inom Trafikverket. Projektgruppen skrev huvudrapporten[63] och tog fram listan[64] med åtgärder som föreslås. Respektive verksamhetsområde inom Trafikverket skrev den underlagsrapport som berörde deras område (exempelvis VO Underhåll skrev underlagsrapporten om vidmakthållande). Projektgruppen redigerade och kvalitetssäkrade samtliga underlagsrapporter.
Över projektgruppen fanns flera personer och grupper som fick komma med synpunkter och som skulle godkänna arbetet:
- Projektets sponsor var central i arbetet. Sponsor är Trafikverkets benämning på en person som fungerar som intern beställare för projektet. Sponsorn ansvarade bland annat för leveransen och att bemanna projektet och hade regelbundna avstämningar med projektgruppen. Sponsorn företrädde också projektet uppåt i organisationen. [65]
- Det fanns en styrgrupp som följde arbetet med nationell plan. Sponsorn var ordförande för styrgruppen. I styrgruppen fanns representanter från berörda avdelningar på Trafikverket, huvudsakligen avdelningschefer. Styrgruppen hade möten med projektgruppen ungefär en gång i månad när planrevisionen pågick. Diskussionerna inom styrgruppen kunde vara ganska detaljerade, inklusive vilka projekt som skulle tas med i planförslaget.
- Ledningsgruppen inklusive generaldirektören. Trafikverkets ledningsgrupp består av generaldirektören, överdirektören, chefer för verksamhetsområden och chefer för centrala funktioner. Det var färre avstämningar med ledningsgruppen än med styrgruppen. Ledningsgruppens synpunkter var på något högre nivå än exakt vilka åtgärder som skulle ingå i planförslaget. Ledningsgruppen hade dock en indirekt påverkan på vilka åtgärder som skulle ingå i planförslaget. Ledningsgruppen styrde exempelvis mot att en större andel av tillgängliga medel skulle gå till ERTMS-projektet, vilket innebar att projektgruppen fick ta bort andra åtgärder från utkastet för att hålla sig inom den ekonomiska ramen.
- Det är Trafikverkets styrelse som fattar det formella beslutet om förslaget till nationell plan. Styrelsens deltagande skedde huvudsakligen under de sista två månaderna inför beslutet, och styrelsen delgavs under denna tid även utkast till förslag till nationell plan. Frågor relaterade till nationell plan avhandlades på fyra styrelsemöten. Styrelsen var engagerad i arbetet på övergripande nivå men även i vissa delfrågor inom arbetet. Styrelsen hade synpunkter på prioriteringar i planen som resulterade i justeringar främst avseende omfattningen av ERTMS-projektet och +10%‑listan, det vill säga den lista med ytterligare åtgärder Trafikverket föreslår utifall att anslaget skulle bli 10 procent högre än tänkt. Styrelsen ville se ett större fokus på trafiksäkerhet på vägar i landsbygden. Så blev också fallet i det förslag till nationell plan som styrelsen antog. Trafikverket ville därmed visa att planens bidrag till trafiksäkerhet skulle kunna fördubblas med relativt lite tillkommande pengar.[66]
4.1.3 Få personer valde vilka åtgärder som skulle ingå i Trafikverkets förslag
I det faktiska arbetet med att välja vilka åtgärder som skulle ingå i planförslaget var få personer iblandade. I arbetet konsulterades medarbetare i frågor inom sina expertområden och prioriteringarna förankrades i ledningsgrupp och med styrelsen. Vi konstaterar dock att det fanns en mindre grupp som utformade den slutliga listan, och som i praktiken bestod av tre personer: projektets sponsor, projektledaren och den biträdande projektledaren. I praktiken innebär det att inte ens de övriga deltagarna inom projektgruppen förefaller ha haft någon reell insyn i hur åtgärderna valdes.
Vår iakttagelse är att ett för staten så centralt och omfattande arbete fördelat på så få personer innebär två potentiella risker. Dels att perspektiv som bör vägas in vid beslut om infrastrukturåtgärder inte täcks tillräckligt av dessa personers kompetensområden, dels att koncentrationen innebär en sårbarhet vid till exempel sjukdom.
4.1.4 Planförslagets rapporter håller hög kvalitet och är transparenta
Vi konstaterar att Trafikverkets huvudrapport för nationell plan 2022–2033 håller hög kvalitet och att analysen har förbättrats och fördjupats jämfört med tidigare planomgångar. Trafikverket beskriver nuläget inom både infrastrukturen och transportsystemet. Rapporten presenterar förslaget till nationell plan, beskriver hur Trafikverket ser på ett antal principiella frågeställningar och innehåller analyser av förslagets effekter.
I rapporten lyfter Trafikverket också på ett transparent sätt fram analyser som visar på nackdelar med planförslaget. Här följer några exempel:
- Planförslaget bidrar mycket lite till minskningar av koldioxidutsläpp, men Trafikverket visar också att potentialen för att uppnå större utsläppsminskningar under planperioden med hjälp av investeringsåtgärder är begränsad.
- Planförslaget ger små effekter på trafiksäkerhet.
- Väg- och järnvägsanläggningens funktionalitet kan inte upprätthållas med nivån på anslaget för vidmakthållande.
När det gäller planförslagets samlade effekter redovisar Trafikverket dessa i en separat rapport.[67] Myndigheten beskriver de namngivna investeringarnas effekter väl ur de tre perspektiven som finns presenterade i de samlade effektbedömningarna: samhällsekonomiska effekter, transportpolitisk måluppfyllelse och fördelningsanalys.
4.2 Trafikverket har inte följt förordningskravet om att väsentliga avvikelser ska rapporteras till regeringen
I förordningen om en nationell plan för transportinfrastruktur som reglerar Trafikverkets arbete med nationell plan står det: ”Om en väsentlig avvikelse behöver göras från planen, ska ett förslag till ändrad plan lämnas till regeringen för beslut.”[68] Något sådant förslag till ändrad nationell plan har aldrig lämnats till regeringen, enligt Regeringskansliet.[69] Trafikverket menar dock att den rapportering som skett gällande nya stambanor skulle kunna tolkas som väsentlig avvikelse och ett förslag på ändrad plan. Trafikverket menar också att den årliga processen med byggstartsbeslut trädde i kraft efter att förordningen skrevs och att byggstartsprocessen kan sägas fungera som en avvikelserapportering.[70]
4.3 Några brister i de samlade effektbedömningarna
4.3.1 Förändringar från föregående samlade effektbedömning framgår inte
Under planeringen av en åtgärd tas samlade effektbedömningar fram vid flera tillfällen. För en namngiven investering görs ofta tre samlade effektbedömningar innan åtgärden byggstartats. Detta är nödvändigt eftersom planeringsprocessen tar tid och ofta innebär förändringar i åtgärdens utformning som behöver analyseras.
Den samlade effektbedömningen beskriver dock bara åtgärden och dess förväntade effekter och kostnader så som de bedöms när analysen upprättas. Om åtgärdens utformning, kostnader eller nyttor förändrats sedan tidigare beslutstillfällen framgår inte. Det är därför omständligt att upptäcka i vilka fall förändringar har skett. För att upptäcka det behöver man jämföra den nya samlade effektbedömningen med den gamla. Det är fullt möjligt att göra, men givet att det finns närmare 200 åtgärder i nationell plan konstaterar vi att det blir svårt att få en överblick på det sättet. När en åtgärd väl hamnat i nationell plan är det vanligaste utfallet att den fortsätter vidare i processen och slutligen byggs. Vi konstaterar att det därför är viktigt att det framgår för vilka åtgärder stora förändringar skett så att regeringen enklare kan avgöra om det finns skäl att ompröva åtgärden.
4.3.2 Känslighetsanalyser behövs när den huvudsakliga analysen är ofullständig
Hur den huvudsakliga analysen ska genomföras är strikt reglerat i ASEK, för att säkerställa att olika samlade effektbedömningar är jämförbara med varandra. Det innebär i vissa fall att väsentliga aspekter inte kan tas med i den huvudsakliga analysen. Istället finns möjlighet för den som genomför analysen att genomföra extra känslighetsanalyser som presenteras i den samlade effektbedömningen men skilt från den huvudsakliga analysen.
Ett exempel på en sådan reglering är att alla samlade effektbedömningar ska utgå från samma basprognos för trafikutvecklingen. Den basprognos som genomfördes inför planrevideringen 2022 togs fram innan det blev känt att stora industrisatsningar planerades i vissa norrländska kommuner.[71] Det innebär att den framtida trafikutvecklingen sannolikt underskattas när basprognosen används. I en sådan situation kan den som genomför den samhällsekonomiska analysen genomföra en känslighetsanalys där en högre trafikutveckling än den prognostiserade används och visa hur en sådan trafikutveckling påverkar åtgärdens samhällsekonomiska lönsamhet. Trafikverket har genomfört sådana känslighetsanalyser i flera relevanta fall, men det framgår inte alltid av de samlade effektbedömningarna när känslighetsanalyserna är viktigare än standardanalysen.
4.3.3 Trafikverket ska utgå ifrån att klimatmålet kommer att nås
Av regeringens uppdrag till Trafikverket att ta fram ett planförslag för 2022–2033 framgår följande:
”Planförslaget ska därför baseras på ett scenario som innehåller redan beslutade och aviserade styrmedel och åtgärder inom transportsektorn, där transportsektorns etappmål för klimat nås samt där växthusgaser från transporter är i princip noll år 2045.”[72]
Vi konstaterar att denna styrning medför att de beräknade nyttorna av åtgärder som bidrar till minskade klimatutsläpp blir lägre. För infrastrukturinvesteringar använder Trafikverket generellt en 60 år lång kalkylperiod. Det innebär att alla nyttor som uppstår under de 60 år som följer efter att en åtgärd öppnat för trafik ska summeras till ett nuvärde. För klimatnyttor innebär regeringens uppdrag att klimatnyttan kommer trappas av gradvis fram till 2045 och därefter kommer inga klimatnyttor kunna uppstå eftersom Sverige då redan ska vara klimatneutralt. Det innebär att klimatnyttor bara kan uppstå under ungefär en tredjedel av kalkylperioden, och under den tredjedelen kommer nyttan vara avtagande.
Eftersom de styrmedel som är beslutade inte är tillräckliga för att nå klimatmålen måste Trafikverket ”hitta på” styrmedel i sin modell för att den ska ge det utfall regeringen har bestämt. Det innebär att Trafikverket räknar med högre körkostnader för bilar och lastbilar än vad som beslutats politiskt. Det leder till en något lägre lönsamhet för vägåtgärder och något högre lönsamhet för järnvägsåtgärder på grund av en viss överflyttning av trafik från väg.
Vi har inte kunnat avgöra om detta var intentionen med regeringens styrning. Vi konstaterar dock också att det är osannolikt att detta hade någon betydande påverkan på Trafikverkets planförslag. Som vi beskriver i kapitel 5.2 bedöms möjligheten att påverka transportsektorns klimatutsläpp med infrastrukturinvesteringar vara liten.
4.4 Det finns inte någon tydlig målstyrning för nationell plan
När Trafikverket tar fram sitt förslag till nationell plan har de ett stort antal olika mål att ta hänsyn till. Trafikverket själva beskriver tio olika faktorer de behövt ha med i avvägningen när de valt namngivna investeringar till planförslaget.[73] Trafikverket nämner inte de transportpolitiska målen uttryckligen bland dessa tio, men många av de faktorer Trafikverket nämner kan kopplas till målen.
Det övergripande transportpolitiska målet och de båda delmålen ger inte någon tydlig styrning när de gäller vilka åtgärder som ska väljas. De transportpolitiska målen styr mot att planförslaget ska vara så samhällsekonomiskt (och i övrigt) effektivt som möjligt, men ger ingen tydlig viktning av vilken typ av samhällsnyttor som är viktigast. Den nationella planen skulle kunna utformas på många olika sätt och fortfarande rymmas inom de mål som satts.
Det finns exempelvis tre olika skrivningar som påverkar hur Trafikverket ska se på målkonflikten mellan klimat och andra transportpolitiska mål.
- Klimatmålet för transportsektorn som innebär att växthusgasutsläppen från inrikes transporter, utom inrikes luftfart, ska minska med minst 70 procent senast 2030 jämfört med 2010.
- Skrivningen i budgetpropositionen för 2022 där regeringen specificerade målförhållandet mellan de två transportpolitiska delmålen med att funktions- och hänsynsmålen är jämbördiga, men för att det övergripande transportpolitiska målet ska kunna nås behöver funktionsmålet i huvudsak utvecklas inom ramen för hänsynsmålet. Samtidigt förtydligade regeringen att det inte innebar att varje enskild åtgärd som vidtas i transportsystemet måste bidra till att uppfylla klimatmålet.[74]
- Regeringens direktiv att Trafikverket ska utgå ifrån att klimatmålet kommer att nås.[75]
Hur Trafikverket ska väga samman denna styrning i sitt planförslag definieras inte av regeringens styrning. Den otydliga styrningen ger Trafikverket ett visst tolkningsutrymme för vilken styrning myndigheten vill följa. Otydligheten gäller även andra avvägningar mellan olika samhällsmålsättningar, vilket kan få till följd att styrningen inte ger något resultat. Exempelvis har den ovan nämnda skrivningen om att tillgängligheten ska utvecklas inom ramen för hänsynsmålet inte fått någon påverkan på hur Trafikverket valde åtgärder i sitt planförslag.[76]
Varje namngiven investering påverkar de olika målen på olika sätt. Även om en åtgärd ses som exempelvis en trafiksäkerhetsåtgärd finns det också en påverkan på andra mål såsom tillgänglighet. Det går därför sällan att sätta likhetstecken mellan en given åtgärd och en viss målpåverkan. Det är också enklare att påverka vissa mål med infrastrukturinvesteringar än andra. Tillgänglighet och trafiksäkerhet är relativt lättpåverkade med investeringspolitiken, medan det är betydligt svårare att påverka klimatutsläppen.