Avsnitt
1.1 Motiv till granskning
Sverige har flera klimatmål, där det övergripande målet är att uppnå nettonollutsläpp av växthusgaser till 2045.[1] Inrikes transporter utgör ungefär en tredjedel av Sveriges totala utsläpp av växthusgaser och Sverige har infört ett särskilt klimatmål som innebär att utsläppen från inrikes transporter ska minska med 70 procent till 2030 jämfört med 2010.[2] 2018 infördes en reduktionsplikt för bensin och diesel, för att bidra till Sveriges klimatmål.[3] Reduktionsplikten innebär att alla drivmedelsleverantörer måste minska växthusgasutsläppen genom att blanda in hållbara biodrivmedel[4] i bensin och diesel.
Reduktionsplikten belastar inte direkt statens budget utan kostnaden läggs på slutkonsumenter av drivmedel i form av en merkostnad vid pump eftersom biodrivmedel kostar mer än sina fossila motsvarigheter bensin och diesel. Det har dock varit oklart hur stor denna merkostnad är.
Granskningen har motiverats av en rad frågetecken kring reduktionspliktens effektivitet som styrmedel för att uppnå avsedda mål och kring de underlag som legat till grund för beslut om reduktionsplikten. Det handlar bland annat om de fastställda reduktionsnivåernas genomförbarhet och möjlighet att bidra till klimatpolitiska mål med hänsyn till kostnader, bränslekvalitetskrav och tillgång på hållbara biodrivmedel. I takt med att reduktionsnivåerna höjs fram till 2030 blir dessa frågetecken dessutom allt viktigare.
1.2 Övergripande revisionsfråga och avgränsningar
Den övergripande revisionsfrågan för granskningen har varit: Bidrar reduktionsplikten till att nå klimatpolitiska mål på ett effektivt sätt?
Granskningen har fokuserat på de klimatpolitiska målen eftersom minskade växthusgasutsläpp är det främsta syftet med reduktionsplikten. Med effektivt menar vi att reduktionsplikten bidrar till målen till rimliga kostnader och med rimliga konsekvenser för samhället, samtidigt som reduktionsnivåerna verkligen uppfylls och att de biodrivmedel som används är hållbara. En viktig del av granskningen har varit att granska kvaliteten i de underlag som legat till grund för riksdagens beslut avseende reduktionsplikten.
Den övergripande revisionsfrågan har besvarats genom tre delfrågor:
- Bidrar reduktionsplikten till att uppnå klimatmålet för inrikes transporter till 2030 och nettonollutsläpp av växthusgaser till 2045 till rimliga kostnader och med rimliga konsekvenser för samhället?
- Har Energimyndigheten i sin tillsyn säkerställt att risker för fel eller fusk, gällande biodrivmedels hållbarhet och uppfyllande av reduktionsnivåer, minimeras?
- Har regeringen och Energimyndigheten tagit fram tillräckliga och transparenta beslutsunderlag inför beslut om reduktionsplikten?
Granskningen har omfattat beslutsunderlag för reduktionsplikten från införandet 2018 till 2022. Regeringen har i granskningens slutskede aviserat förändringar av reduktionsplikten som innebär att reduktionsnivåerna för bensin och diesel ska sänkas från 2024.[5] De aviserade förändringarna har inte ingått i granskningen. Granskningen har inte heller omfattat reduktionsplikten för flygfotogen, som infördes först 2021. Flyget ingår inte heller i utsläppsmålet för transportsektorn. Granskningsobjekt har varit regeringen och Statens energimyndighet (Energimyndigheten).
1.3 Bedömningsgrunder
Nedan redovisas granskningens övergripande bedömningsgrunder och därefter särskilda och operationaliserade bedömningsgrunder för respektive delfråga.
1.3.1 Övergripande bedömningsgrunder
Granskningens övergripande bedömningsgrunder är de av riksdagen antagna målen för klimatpolitiken och transportpolitiken. De klimatpolitiska målen anger sektors- och tidsavgränsade mål samt ett långsiktigt övergripande mål om att Sverige senast 2045 inte ska ha några nettoutsläpp av växthusgaser. Sveriges klimatmål slår även fast att utsläppens utveckling inom landet inte får nås på ett sätt som medför att utsläppen av växthusgaser i stället ökar utanför Sveriges gränser. Transportpolitikens mål anger bland annat vikten av samhällsekonomiskt effektiva klimatåtgärder.[6]
Granskningen utgår även från reduktionspliktens syfte. I budgetpropositionen för 2018, där reduktionsplikten infördes, är det tydligt att reduktionspliktens främsta syfte är att bidra till klimatmålet för inrikes transporter till 2030.[7] Reduktionsplikten ska dock även bidra till de mer långsiktiga klimatpolitiska målen.[8] Utöver det tydliga syftet om minskade växthusgasutsläpp finns även förhoppningar om att reduktionsplikten ska främja användning och investeringar i produktion av biodrivmedel.[9]
1.3.2 Bedömningsgrunder delfråga 1
För att reduktionsplikten ska vara effektiv bör den bidra till att uppnå klimatmålen till rimliga kostnader och med rimliga konsekvenser för samhället.
Med rimliga kostnader för samhället avser vi kostnader i förhållande till den klimatnytta i form av minskade utsläpp som reduktionsplikten ger upphov till och i förhållande till andra sätt att minska utsläppen. Samtidigt ska reduktionsplikten inte ge upphov till betydande negativa konsekvenser jämfört med andra sätt att minska utsläppen. Då en stor del av de biodrivmedel som används inom reduktionsplikten importeras innebär detta att det även behöver säkerställas att de importerade biodrivmedlen inte produceras på ett sådant sätt att utsläppen ökar, eller att det ger andra negativa miljöeffekter, i andra länder.
Bedömningen av rimlig kostnad handlar om kostnadseffektivitet, det vill säga att politiska mål uppnås till lägsta möjliga kostnad för samhället. En kostnadseffektiv klimatpolitik innebär, vid måluppfyllelse, att den samhällsekonomiska marginalkostnaden för utsläppsminskningar är lika över hela ekonomin. Om så inte är fallet kan utsläppsminskningar flyttas från åtgärder som minskar utsläppen till hög kostnad till åtgärder som minskar utsläppen till lägre kostnad. Genom att sträva efter en så hög kostnadseffektivitet som möjligt kan totalkostnaden för att nå ett givet utsläppsmål minimeras. Ett enskilt styrmedel, som till exempel reduktionsplikten, kan också utformas på mer eller mindre kostnadseffektiva sätt.
Kostnadseffektiviteten påverkas av vilket mål analysen tar sin utgångspunkt i, och kan skilja sig på kort respektive lång sikt. Sverige har flera nationella klimatmål, och vi har också ett ansvar att bidra till EU:s klimatmål, se faktaruta nedan.
EU:s och Sveriges klimatmål
EU:s klimatmål
Övergripande mål – Växthusgasutsläppen inom EU ska minska med minst 55 procent till 2030 jämfört med 1990. Till 2050 ska EU vara klimatneutralt och därefter sträva mot negativa nettoutsläpp av växthusgaser.
För att nå det övergripande målet är EU:s klimatpolitik uppdelad i tre sektorer, som täcker olika delar av ekonomin:
- EU ETS – EU:s gemensamma utsläppshandelssystem omfattar energiintensiv industri, kraft- och värmeproduktion samt flygresor inom EU/EES.
- LULUCF – Den så kallade markanvändningssektorn omfattar upptag och utsläpp av växthusgaser i skog och mark. EU:s beting för Sverige är att nettoupptaget ska öka med ca 4 miljoner ton relativt perioden 2016–2018.
- ESR – Den så kallade icke-handlande sektorn omfattar de utsläpp som inte täcks av EU ETS eller LULUCF, till exempel vägtransporter, egen uppvärmning av bostäder och lokaler, arbetsmaskiner samt jordbruket. EU fördelar så kallade ”utsläppsminskningsbeting” för den icke-handlande sektorn till medlemsländerna. Sveriges beting är att minska utsläppen med 50 procent till 2030 jämfört med 2005.[10]
Sveriges klimatmål
Övergripande mål – Sverige ska senast år 2045 inte ha några nettoutsläpp av växthusgaser. Utsläppen av växthusgaser ska 2045 vara 85 procent lägre än 1990[11]. Efter 2045 ska nettoutsläppen vara negativa.
För att nå det övergripande målet har Sverige infört sektors- och tidsavgränsade mål som täcker olika delar av ekonomin:
- ESR etappmål till 2030 och 2040 – Etappmålen innebär att utsläppen i den icke-handlande sektorn ska vara 63 procent lägre år 2030, och 75 procent lägre år 2040, jämfört med 1990.
- Ett särskilt mål för inrikes transporter till 2030 – Det innebär att utsläpp från inrikes transporter ska minska med 70 procent till 2030 jämfört med 2010.
Sverige har inget nationellt mål för markanvändningssektorn (LULUCF). De svenska etappmålen för den icke-handlande sektorn (ESR) är däremot formulerade så att de till viss del får uppfyllas med så kallade kompletterande åtgärder, varav en möjlig sådan åtgärd är upptag av koldioxid i skog och mark, se vidare bilaga 1. Om kompletterande åtgärder används fullt ut innebär det nationella etappmålet till 2030 att utsläppen behöver vara 52 procent lägre än de var 2005, det vill säga i paritet med EU-åtagandet för den icke-handlande sektorn.
De nationella etappmålen och målet för inrikes transporter är mer kortsiktiga och sektorsavgränsade än det övergripande nationella klimatmålet, vilket påverkar vilka åtgärder som kan användas för att uppnå dessa mål på ett kostnadseffektivt sätt. På lång sikt, och med ett sektorsövergripande perspektiv, kan en kostnadseffektiv åtgärdsmix se annorlunda ut. Det behöver därför säkerställas att de åtgärder som vidtas för att nå mer kortsiktiga sektors- och tidsavgränsade delmål inte bara är kostnadseffektiva i relation till dessa mer kortsiktiga utsläppsmål, utan även långsiktigt hållbara och inte riskerar att försvåra för en kostnadseffektiv måluppfyllelse på lång sikt.
För att besvara delfråga 1 använder vi följande operationaliserade bedömningsgrunder:
- Reduktionspliktens kostnader ska vara rimliga i förhållande till andra sätt att bidra till målen om minskade växthusgasutsläpp på kort sikt, utan att försvåra en kostnadseffektiv måluppfyllelse på lång sikt.
- Reduktionsplikten ska inte ge upphov till betydande negativa konsekvenser, i Sverige eller i andra länder.
- Reduktionsplikten ska vara utformad så att den utsläppsreduktion som styrmedlet åstadkommer nås till lägsta möjliga kostnad.
1.3.3 Bedömningsgrunder delfråga 2
För att reduktionsplikten ska vara effektiv behöver det även säkerställas att såväl reduktionsnivåer som kriterier för biodrivmedlens hållbarhet verkligen uppfylls. För att bedöma om Energimyndigheten i sin tillsyn säkerställer detta använder vi följande bedömningsgrunder.
Energimyndigheten är tillsynsmyndighet för reduktionsplikten och har därmed ett ansvar för att säkerställa att alla drivmedelsleverantörer uppfyller reduktionsnivåerna. Enligt lagen om reduktion av växthusgasutsläpp från vissa fossila drivmedel ska myndigheten pröva frågor enligt lagen samt utöva tillsyn över att lagen med tillhörande föreskrifter följs.[12]
Energimyndigheten är även tillsynsmyndighet enligt lagen (2010:598) om hållbarhet för biodrivmedel och biobränslen (hållbarhetslagen) som ställer krav på att drivmedel ska uppfylla vissa hållbarhetskriterier.[13] Kriterierna omfattar att biodrivmedel ska leda till en minskning av växthusgasutsläpp och att det ska gå att spåra bränslena ända tillbaka till deras ursprung.
För att tillsynsarbetet ska kunna fungera effektivt är det viktigt att Energimyndigheten kontinuerligt utvecklar tillsynen utifrån riskanalyser av tidigare erfarenheter. För att säkerställa att tidigare erfarenheter från tillsyn inom myndigheten inte går förlorad, exempelvis på grund av personalomsättning, är det viktigt att resultaten av arbetet dokumenteras. Energimyndigheten bör även på ett regelbundet och samlat sätt informera regeringen om hur tillsynsarbetet fungerar och om resultaten av tillsynen.
För att besvara delfråga 2 använder vi följande operationaliserade bedömningsgrunder:
- Energimyndigheten ska bedriva tillsyn av biodrivmedels hållbarhet och uppfyllande av reduktionsnivåer baserat på riskanalyser och tidigare erfarenhet. Tillsynen ska bedrivas med lämpliga metoder, i tillräcklig omfattning och tillräckligt regelbundet så att risker för fel eller fusk minimeras.
- Energimyndigheten ska dokumentera resultaten från tillsynen och rapportera resultaten till regeringen på ett samlat sätt.
1.3.4 Bedömningsgrunder delfråga 3
För att reduktionsplikten ska ha så goda förutsättningar som möjligt att vara effektiv behöver regeringens beslutsunderlag hålla hög kvalitet. Det gäller för såväl införandet av reduktionsplikten som de beslut om förändringar i reduktionsplikten som fattas, inte minst vid de så kallade kontrollstationerna[14]. Beslutsunderlagen behöver hantera både förutsättningarna för och konsekvenserna av reduktionspliktens genomförande. När det gäller konsekvensanalyser av reduktionsplikten har riksdagen tidigare uppmärksammat vissa brister och därför riktat ett tillkännagivande till regeringen om att den ska återkomma med en fullständig konsekvensanalys.[15] För att bedöma om regeringen och Energimyndigheten inför beslut om reduktionsplikten tagit fram tillräckliga och transparenta beslutsunderlag, däribland konsekvensanalyser, har vi utgått från krav vi bedömer som rimliga att ställa på underlag. Utifrån dessa krav har vi tagit fram en bedömningsmall som vi använder för att bedöma regeringens och Energimyndighetens underlag inför beslut avseende reduktionsplikten.[16]
Följande operationaliserade bedömningsgrund används för att besvara delfråga 3:
- Regeringens och Energimyndighetens beslutsunderlag ska vara tydliga, transparenta och tillräckliga i frågor av central betydelse för reduktionspliktens effektivitet.
1.4 Metod och genomförande
Granskningen har genomförts av en projektgrupp bestående av Peter Jörgensen (projektledare), Linda Sahlén Östman och Johan Stake. Joakim Hveem har bidragit med underlag till granskningsrapporten. Två referenspersoner har lämnat synpunkter på granskningsupplägg och på ett utkast till granskningsrapport: Roger Pyddoke, senior forskare på Statens väg- och transportforskningsinstitut (VTI) och Magnus Nilsson, konsult inom miljö- och transportfrågor. Företrädare för Regeringskansliet (Klimat- och näringslivsdepartementet, Landsbygds- och infrastrukturdepartementet) och Energimyndigheten har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på ett utkast till granskningsrapport.
Delfråga 1 har vi besvarat med flera olika metoder. Vi har gjort en empirisk skattning av hur reduktionsplikten hittills har påverkat dieselpriset.[17] Syftet med den empiriska skattningen är att uppskatta vilken merkostnad reduktionsplikten inneburit för drivmedelskonsumenter. Någon sådan analys har inte gjorts i tidigare underlag om reduktionsplikten. Analysen omfattar perioden januari 2017 till januari 2023, och beskrivs närmare i bilaga 3.[18]
För att analysera reduktionspliktens kostnadseffektivitet och om reduktionsplikten har negativa konsekvenser har vi gått igenom relevant litteratur. Observationer i genomgången av beslutsunderlag (delfråga 3) har också varit av betydelse för att analysera kostnadseffektiviteten och negativa konsekvenser. Vi har analyserat reduktionspliktens kostnadseffektivitet på en principiell nivå i flera led. I ett första led har vi jämfört reduktionspliktens samhällsekonomiska kostnad med andra sätt att minska utsläppen, både inom och utanför transportsektorn. Vi har även analyserat om reduktionsplikten i sig är kostnadseffektivt utformad. Sedan har vi analyserat hur reduktionspliktens kostnad påverkas av olika faktorer och risker för negativa konsekvenser.
Delfråga 2 har vi huvudsakligen besvarat genom att ställa muntliga och skriftliga frågor till Energimyndigheten och företag i drivmedelsbranschen. Vi har även läst dokumentation från Energimyndighetens tillsynsarbete.
För att svara på delfråga 3 har vi genomfört dokumentstudier, där vi utifrån vår bedömningsmall gått igenom beslutsunderlag[19] för reduktionsplikten. Vi har också ställt frågor till Regeringskansliet och Energimyndigheten samt intervjuat företag i drivmedelsbranschen.