2. Bakgrund

2.1 Reduktionsplikten främjar biodrivmedel med låga växthusgasutsläpp – utan krav på EU:s godkännande

Biobränslen är ett samlingsnamn för bränslen som är tillverkade av organiska råvaror, så kallad biomassa.[20] Biobränslen som används i just fordon kallas biodrivmedel. Användning av biodrivmedel har under lång tid och av olika skäl främjats i Sverige genom att biodrivmedel befriats från energi- och koldioxidskatt.[21] Redan innan reduktionsplikten infördes skedde viss inblandning av biodrivmedel i fossila drivmedel. Då var biodrivmedlen som användes i detta syfte fortfarande skattebefriade. Systemet med skattebefrielse för biodrivmedel bedömdes av regeringen inte vara ett långsiktigt styrmedel, eftersom det var osäkert hur systemet förhöll sig till EU:s statsstödsregler. Redan 2008 började regeringen därför förbereda för någon form av pliktsystem för inblandning av biodrivmedel i fossila drivmedel. Förslag har kommit i flera omgångar. Kopplingen till skattelagstiftningen har varit en central fråga.[22]

Reduktionsplikten infördes 2018 och innebär en skyldighet för drivmedelsbolag att minska utsläppen av växthusgaser från bensin och diesel genom att blanda in biodrivmedel. De biodrivmedel som används inom reduktionsplikten beläggs med samma skatt som sina fossila motsvarigheter medan höginblandade och rena biodrivmedel[23], som inte ingår i reduktionsplikten, fortfarande är skattebefriade.[24] [25] Därmed är reduktionsplikten, till skillnad från skattebefrielsen av rena och höginblandade biodrivmedel, inte beroende av tidsbegränsade godkännanden från EU-kommissionen.

2.2 Reduktionspliktens utformning

Reduktionsplikten föreskriver årliga minskningar av växthusgasutsläpp från drivmedelsanvändningen i Sverige fram till 2030.[26] I tabell 1 redovisas de beslutade reduktionsnivåerna i procent för bensin och diesel. Reduktionsnivåerna avser hur många procent utsläppen av koldioxidekvivalenter, i förhållande till energimängd, ska minska varje år i sålda volymer bensin respektive diesel. Reduktionsnivåerna anger alltså inte hur stor andelen biodrivmedel ska vara, det beror på hur mycket lägre växthusgasutsläppen är för biodrivmedlen jämfört med de fossila drivmedlen. Minskningen av växthusgaser beräknas relativt de utsläpp som hade uppstått om försäljningen enbart bestått av fossil bensin respektive diesel.[27] Utsläppsminskningen beräknas utifrån ett livscykelperspektiv som omfattar hela produktionskedjan, inte bara utsläpp vid förbränning.[28]

Tabell 1 Lagstiftade reduktionsnivåer inom reduktionsplikten för bensin och diesel

Källa: 5 § lagen (2017:1201) om reduktion av växthusgasutsläpp från vissa fossila drivmedel. Den senaste ändringen trädde i kraft den 1 januari 2023.

Den som omfattas av reduktionsplikt men inte har uppfyllt den för ett kalenderår ska betala en reduktionspliktsavgift. Avgiften får enligt lag vara högst 7 kronor per kilogram koldioxidekvivalenter som i fråga om minskade växthusgasutsläpp kvarstår för att reduktionsplikten ska vara uppfylld.[29] De aktuella reduktionsplikts­avgifterna regleras i förordning och är 5 kronor för bensin och 4 kronor för diesel.[30]

I reduktionsplikten finns också flexibilitetsmekanismer som innebär att den som omfattas av reduktionsplikt kan uppfylla reduktionsnivåerna på olika sätt. Vid införandet av reduktionsplikten ingick en möjlighet för drivmedelsleverantörer som under ett kalenderår överträffat reduktionsnivån för bensin eller diesel att sälja överskottet vidare.[31] I augusti 2021 infördes en möjlighet för drivmedels­leverantörer att överföra ett eget eller förvärvat överskott till annat år. Dessutom infördes en flexibel kvot som innebär att reduktionskravet för bensin får uppfyllas med överskott för diesel och vice versa. För uppfyllande av reduktionsnivån för bensin finns dock en begränsning. Överskott för diesel får bara användas om minst 6 procent av plikten för bensin uppfyllts genom egen inblandning av förnybara eller andra fossilfria drivmedel eller genom ett överskott som avser bensin.[32]

Reduktionsplikten ses över i så kallade kontrollstationer. I kontrollstationerna kan utformningen av reduktionsplikten förändras, till exempel reduktionsnivåerna och flexibilitetsmekanismerna. Den första kontrollstationen påbörjades 2019 och utmynnade i lagstiftning som började gälla 2021. Arbetet med den andra kontrollstationen påbörjades under 2022.

2.3 Hållbara biodrivmedel

Förbränning av biobränslen medför, liksom förbränning av fossila bränslen, utsläpp av koldioxid. Skillnaden mellan biobränslen och fossila bränslen är att det tagit miljontals år för fossila bränslen att bildas medan ny biomassa för biobränslen ständigt bildas. Detta innebär att utsläpp av koldioxid från hållbart producerade biobränslen på längre sikt kan anses vara koldioxidneutrala om koldioxiden som släpps ut vid förbränning binds till ny biomassa.[33]

För att ett biobränsle ska anses vara hållbart ur ett klimatperspektiv ska[34]

• uttaget av biomassa inte överstiga tillväxten
• återplantering av träd eller andra växter som binder koldioxid ske
• kolförrådet inte minska nämnvärt i mark och växter på lång sikt i det större område där biomassan utvinns
• fossila bränslen inte användas för utvinning, transport eller omvandling av biomassan.

EU:s arbete med att ta fram hållbarhetskriterier för biobränslen tar sin utgångspunkt i det faktum att klimatpåverkan kan skilja sig betydligt mellan olika typer av biobränslen, beroende på faktorerna ovan. Därför anses det vara viktigt att reglera vilka biobränslen som används. I enlighet med EU:s förnybartdirektiv beräknas biodrivmedels livscykelutsläpp inom reduktionsplikten, vilket inkluderar exempelvis utsläpp som sker i produktionen. Däremot ingår inte beräkningar av så kallade indirekta markanvändningseffekter (ILUC) i livscykelutsläppsberäkningarna.[35] De råvaror som enligt förnybartdirektivet har hög risk för indirekta markanvändnings­effekter måste dock vara certifierade för att få användas inom reduktionsplikten. Varken förnybartdirektivet eller reduktionsplikten reglerar några andra miljöeffekter, utöver klimateffekter, som till exempel kan uppstå när jord- och skogsbruk intensifieras genom ökad användning av bekämpningsmedel och handelsgödsel.[36]

2.4 EU:s och andra länders styrning har stor betydelse för biodrivmedelsmarknader

Det finns flera regelverk på EU-nivå som har betydelse för den totala efterfrågan på biodrivmedel och vilka råvaror som används för att producera biodrivmedel i Sverige och övriga Europa.

På EU-nivå pågår förhandlingar om det så kallade fit-for-55-paketet[45] som kan leda till förändringar av EU:s regelverk med betydelse för biodrivmedelsmarknaden. Det handlar till exempel om begränsningar i hur måluppfyllelse av utsläppsmål får beräknas för olika råvaror och möjlighet till lägre beskattning av biodrivmedel relativt fossila drivmedel, med differentiering för olika råvaror.[46] Det finns också förslag om ett nytt utsläppshandelssystem som omfattar vägtrafik, skarpare energieffektiviseringskrav, skarpare utsläppsminskningskrav för olika länder i ansvarsfördelningsförordningen[47] och skarpare utsläppskrav för nya lätta fordon.[48]

Medlemsstaters nationella målsättningar för minskade växthusgasutsläpp i transportsektorn kan överträffa krav i EU:s regelverk. Därutöver kan nationell lagstiftning inom ramarna för EU:s förnybartdirektiv innehålla olika begränsningar avseende råvaror. 2019 införde Sverige kriterier som gör det svårare att klassa PFAD som en restprodukt, vilket gjorde PFAD mindre attraktivt som råvara för biodrivmedel inom reduktionsplikten. Sverige tillåter sedan 1 januari 2021 inte att reduktionsplikten uppfylls med råvaror som har hög risk för indirekt markanvändningsförändring. Det påverkar bland annat användningen av palmolja och PFAD, som inte får användas utan särskild certifiering som intygar att de inte innebär hög risk för indirekta markanvändningseffekter.[49]

2.5 Inom reduktionsplikten används främst importerad HVO tillverkad av animaliska fetter

I diagram 1 redovisas den totala användningen av flytande biodrivmedel i Sverige 2016–2021 och hur stor andel av råvarorna som är importerade.

Diagram 1 Använda flytande biodrivmedel i Sverige 2016–2021

Användningen av HVO i Sverige är betydligt större än användningen av övriga flytande biodrivmedel.[50] Både HVO och övriga flytande biodrivmedel är i huvudsak importerade. Alla flytande biodrivmedel används inte inom reduktionsplikten. En mindre del av HVO-, FAME-, och etanolanvändningen avser skattebefriade biodrivmedel som säljs utanför reduktionsplikten.[51] HVO är av avgörande betydelse för reduktionsplikten. Eftersom reduktionsnivåerna är högre för diesel än för bensin kommer betydelsen av HVO dessutom att öka över tid. Enligt Energimyndigheten kommer biodrivmedelsanvändningen 2030 att uppgå till ungefär 50 TWh, främst på grund av reduktionsplikten.[52]

I diagram 2 redovisas fördelningen av råvaror i den HVO som använts i Sverige under åren 2016–2021.

Diagram 2 Fördelning av råvaror i HVO i Sverige

Den största förändringen under perioden är att andelen PFAD har minskat sedan reduktionspliktens införande och att andelen animaliska fetter samtidigt har ökat. Animaliska fetter, främst slakteriavfall, har blivit en central råvara för produktionen av den HVO som används i Sverige.