3. Reduktionspliktens kostnadseffektivitet

För att uppnå etappmålen och det långsiktiga klimatmålet kan det finnas mer kostnadseffektiva åtgärder utanför transportsektorn. På lång sikt kan det till exempel vara mer kostnadseffektivt att genomföra åtgärder för att öka nettoupptaget i svensk skog jämfört med att genomföra andra åtgärder i transportsektorn och i den övriga icke-handlande sektorn. En för hög användning av biodrivmedel på kort sikt innebär en risk för att de långsiktiga klimatmålen kan bli dyrare och, under vissa omständigheter, även svårare att nå.

Reduktionsplikten har hittills drivit upp priset på diesel i Sverige mer än vad som var förväntat vid införandet. Det kan till stor del förklaras av en oförutsedd ökning av priset på HVO under 2021–2022. Regeringen underskattade även vad det maximala prispåslaget skulle kunna bli eftersom det tak, i form av nivån på reduktionspliktsavgiften, som skulle skydda slutkonsumenterna från alltför höga prisökningar, i praktiken blivit högre än vad som var avsett. Prisökningen på HVO har minskat reduktionspliktens kostnadsfördel gentemot andra åtgärder i transportsektorn och har medfört större fördelningseffekter än regeringen förutsåg. Prisökningen medför också ökad risk för att utsläppsreduktion uteblir.

Reduktionspliktens utformning har sedan införandet justerats i en mer kostnadseffektiv riktning, men exkluderingen av rena och höginblandade biodrivmedel innebär fortfarande vissa begränsningar för drivmedelsaktörerna att uppfylla reduktionsplikten på ett kostnadseffektivt sätt. De separata kvoterna för bensin och diesel kan ha bidragit till att göra bensinbilar mer attraktiva än dieselbilar, vilket kan försvåra möjligheterna att nå mer långsiktiga klimatmål efter 2030.

Avsnitt

3.1 Reduktionsplikten kan bidra kostnadseffektivt, men medför även risk för negativa konsekvenser

3.1.1 Reduktionsplikten kan bidra till målet för inrikes transporter till rimlig kostnad jämfört med andra åtgärder

Sverige har infört ett specifikt klimatmål för inrikes transporter som ska uppnås till 2030. Den övervägande delen av växthusgasutsläppen inom transportsektorn kommer från vägtrafiken. Det finns tre huvudsakliga sätt att minska utsläppen från vägtrafiken:[53]

• elektrifierade och energieffektivare fordon
• ersätta fossila drivmedel med biodrivmedel
• minska det fossildrivna trafikarbetet.

Olika styrmedel som används för att påverka en eller flera av dessa faktorer kan ge utsläppsminskningar till olika kostnader. Riksrevisionen har exempelvis uppskattat den samhällsekonomiska marginalkostnaden för att reducera växthusgasutsläppen genom att subventionera bilar med låga utsläpp till cirka 6 kr/kg koldioxid. Trafikverket har uppskattat den samhällsekonomiska marginalkostnaden, år 2030, för att minska vägtrafikens koldioxidutsläpp till:

• 2–4,5 kr/kg om det sker genom elektrifiering eller energieffektivisering
• 1,5–3 kr/kg om det sker genom inblandning av biodrivmedel
• 5,5 kr/kg om det sker genom åtgärder som reducerar trafikarbetet.

Trafikverkets beräkningar visar alltså att inblandning av biodrivmedel kan vara ett relativt kostnadseffektivt sätt att minska transportsektorns växthusgasutsläpp till 2030. Trafikverket konstaterar att elektrifiering är helt nödvändigt för att nå en fossilfri transportsektor och de långsiktiga klimatmålen. På kort sikt, till 2030, hinner vi dock inte byta ut hela fordonsflottan och därför blir, enligt Trafikverket, inblandning av biodrivmedel avgörande för att 2030-målet ska kunna nås till rimlig kostnad.

Trafikverkets beräkning av den samhällsekonomiska marginalkostnaden för inblandning av biodrivmedel är dock osäker eftersom den beror på flera osäkra faktorer, till exempel framtida nationell och global efterfrågan, produktionskapacitet och produktionskostnader för biodrivmedel.[54] Se avsnitt 3.4 för en diskussion om hur dessa faktorer kan komma att påverka reduktionspliktens kostnadseffektivitet.

Trafikverket poängterar också att det inte är problemfritt att på relativt kort tid öka den svenska konsumtionen av biodrivmedel så mycket som reduktionsplikten föreskriver eftersom det finns risker för negativa konsekvenser, se vidare avsnitt 3.1.2. Trafikverket genomför därför en känslighetsanalys, där användningen av biodrivmedel ligger kvar på dagens nivå[55] i stället för att öka i linje med beslutade reduktionsnivåer. Trafikverkets analys visar att det då skulle krävas andra, relativt kostsamma, åtgärder för att minska trafikarbetet så mycket att målet för inrikes transporter till 2030 kan nås. Om inga ytterligare åtgärder för minskat trafikarbete skulle sättas in, och biodrivmedelsanvändningen skulle ligga kvar på dagens nivå, visar analysen att 2030-målet skulle nås cirka fem år senare, år 2035. Det beror på att elektrifieringen förväntas gå relativt snabbt och få stor effekt efter år 2030.[56]

3.1.2 Hög användning av biodrivmedel medför dock risker för negativa konsekvenser

I kapitel 2 framgår att biodrivmedels klimatpåverkan kan skilja sig betydligt beroende på hur den producerats och att produktionen av biodrivmedel även kan leda till andra negativa miljöeffekter. En hög användning av biobränslen och biodrivmedel kan därför medföra risker för negativa effekter på till exempel matproduktion, nettoupptag av koldioxid i skog och mark och biologisk mångfald. I kapitel 2 beskrivs även att ett relativt omfattande EU-regelverk vuxit fram i syfte att minska dessa risker. Detta innebär att riskerna för negativa effekter av biobränsle- och biodrivmedelsanvändning är lägre idag än vid reduktionspliktens införande, då till exempel palmoljeprodukter, som har hög risk för indirekta markanvändnings­effekter, användes i relativt stor utsträckning.

Forskning[57] visar att första generationens biodrivmedel (framställda av livsmedelsgrödor) reducerar växthusgasutsläpp så länge de inte leder till förändrad markanvändning, till exempel att skogs- och betesmark förvandlas till jordbruksmark. Däremot är minskningen av växthusgasutsläpp ofta mindre än kraven i EU:s förnybartdirektiv och utsläppsminskningar sker ofta på bekostnad av andra miljömål som försurning, övergödning och biologisk mångfald. Andra generationens biodrivmedel (framställda av råvaror såsom avfall, restprodukter och vissa energigrödor) har i allmänhet bättre klimatprestanda.[58]

De biodrivmedel som används inom reduktionsplikten idag är till stor del tillverkade av rest- eller avfallsprodukter, vilket ger låga växthusgasutsläpp och lägre risk för indirekta markanvändningseffekter. Det finns dock farhågor om att en kraftigt ökad efterfrågan på biobränslen och biodrivmedel inte kommer kunna tillgodoses med enbart rest- och avfallsprodukter som råvaror eftersom tillgången är begränsad. En starkt ökad efterfrågan skulle kunna spilla över på livsmedels­baserade bioråvaror, exempelvis rapsolja, och därigenom leda till markanvändnings­effekter globalt.[59] Samtidigt finns också alternativa användningsområden för vissa rest- och avfallsprodukter. Beroende på vilket användningsområde det handlar om kommer rest- och avfallsprodukterna, i den utsträckning de börjar användas för drivmedelsproduktion, att behöva ersättas med andra råvaror med större klimatrisker såsom till exempel palmolja och fossil olja på andra områden.[60]

När rest- och avfallsprodukter ökar i värde ökar även risken för fusk. Det har till exempel förekommit att jungfrulig matolja manipulerats för att säljas som använd matolja.[61] Europeiska revisionsrätten konstaterade 2016 att certifieringssystemet för råvaror till biobränslen (se kapitel 4) inte är tillräckligt pålitligt. Bristerna omfattade hanteringen av indirekta markanvändningseffekter, verifieringen av att avfallsprodukter verkligen är avfall samt kontrollen och transparensen i certifieringsorganen.[62]

Risker för negativa konsekvenser av ökad produktion och användning av biodrivmedel har lyfts fram i flera tidigare myndighetsrapporter och statliga utredningar. På grund av att tillgången till hållbara biodrivmedel bedömdes vara begränsad sågs tidigare andra åtgärder för att minska utsläppen i transportsektorn som viktiga för att minska behovet av biodrivmedel.[63] Reduktionsplikten har dock, genom beslut om mycket ambitiösa reduktionsnivåer, kommit att bli det dominerande styrmedlet för att nå målet för inrikes transporter, se vidare kapitel 5.

Det har även funnits en förhoppning om att risker för negativa konsekvenser skulle kunna minimeras genom att reduktionsplikten skulle stimulera till investeringar i nya inhemska produktionsanläggningar för så kallade avancerade biodrivmedel.[64] Hittills har dock reduktionsplikten inte stimulerat till någon betydande inhemsk produktion av avancerade biodrivmedel utan har framför allt ökat importen.[65] De biodrivmedel som importeras, liksom den planerade produktionsökningen av biodrivmedel i Sverige, avser främst HVO producerad av rest- och avfallsprodukter såsom till exempel animaliska fetter, som kan produceras i befintliga raffinaderier.[66]

3.2 För att nå långsiktiga klimatmål kan det finnas mer kostnadseffektiva åtgärder utanför transportsektorn

3.2.1 Det kan i viss utsträckning finnas mer kostnadseffektiva åtgärder i den övriga icke-handlande sektorn

Transportsektorn utgör endast en del av den så kallade icke-handlande sektorn, som förutom inrikes transporter också består av till exempel jordbruk och uppvärmning av bostäder och lokaler. Enligt Konjunkturinstitutets beräkningar kommer inrikes transporter stå för en stor del av de utsläppsminskningar som krävs för att nå etappmålet för den icke-handlande sektorn till 2030. Det beror på att målet för inrikes transporter är mer ambitiöst än etappmålet för den icke-handlande sektorn. Om målet för inrikes transporter nås behöver övriga delar av den icke-handlande sektorn nästan inte sänka sina utsläpp alls jämfört med 2020.[67]

Detta innebär att marginalkostnaden för utsläppsminskningar inom transportsektorn sannolikt kommer bli högre än i övriga sektorer inom den icke-handlande sektorn. Det är därför möjligt att de totala kostnaderna för måluppfyllelse av etappmålet till 2030 skulle kunna minska genom att ställa något lägre krav på utsläppsminskningar inom transportsektorn men samtidigt ställa motsvarande något högre krav på övriga sektorer i den icke-handlande sektorn. Även om det finns begränsningar för hur stora utsläppsminskningar övriga sektorer kan komma att bidra med[68] menar till exempel Klimatpolitiska rådet att jordbrukssektorn ofta kommit i skymundan i diskussionen om klimatomställningen, trots att den står för omkring 15 procent av de totala utsläppen av växthusgaser.[69]

3.2.2 Hög användning av biodrivmedel på kort sikt kan fördyra och försvåra uppfyllnad av långsiktiga klimatmål

Det långsiktiga klimatmålet innebär att Sverige ska ha nettonollutsläpp till år 2045, och därefter negativa utsläpp. För att nå negativa utsläpp räcker det inte att fokusera på att minska de fossila utsläppen. Så kallade biogena utsläpp[70] och upptag av kol i skog och mark är också viktigt. Detta har till exempel lyfts av både Konjunkturinstitutet och Klimatpolitiska rådet.[71]

Utsläpp och upptag av växthusgaser från markanvändning hanteras inom den så kallade markanvändningssektorn[72]. Markanvändningssektorn har länge varit den sektor som varit minst reglerad, inte bara i Sverige utan även på EU-nivå.[73] I Sverige sker idag det största nettoupptaget på skogsmark, medan de största nettoutsläppen sker från åkermark, bebyggd mark och våtmarker. Exempel på åtgärder som ökar nettoupptag i skog och mark är återställande av våtmarker, gödsling av skog, minskat uttag av biomassa och återbeskogning av jordbruksmark.[74]

I Sverige finns få styrmedel med syfte att öka nettoupptaget i markanvändnings­sektorn. I en nyligen genomförd kartläggning av den befintliga styrningen som påverkar nettoupptaget i skogs- och jordbrukssektorn[75] nämns endast ett nationellt styrmedel som direkt syftar till att öka nettoupptaget i markanvändningssektorn, nämligen stöd till återställande och anläggning av våtmarker.[76]

Detta innebär att marginalkostnaden för utsläppsminskningar inom den icke-handlande sektorn kan vara högre än i markanvändningssektorn. Konjunkturinstitutet menar till exempel att det kan vara mer kostnadseffektivt att genomföra åtgärder för att öka nettoupptaget i svensk skog jämfört med att genomföra andra åtgärder i den icke-handlande sektorn.[77]

Reduktionsplikten minskar de fossila utsläppen i flera delar av den icke-handlande sektorn genom att stimulera användningen av biodrivmedel.[78] Beroende på vilken typ av biodrivmedel som används finns större eller mindre risker för indirekta markanvändningseffekter. Om produktionen av biodrivmedel orsakar markanvändningseffekter innebär det att nettoutsläppen i markanvändningssektorn ökar. En hög användning av biodrivmedel kan därmed under vissa omständigheter försvåra för ett ökat nettoupptag av kol i skog och mark. Att kraftigt stimulera en hög efterfrågan på biodrivmedel på kort sikt riskerar alltså både att fördyra och under vissa omständigheter även försvåra för måluppfyllelse på lång sikt, eftersom nettoupptag av koldioxid kommer vara en nödvändig del för att kunna nå långsiktiga klimatmål med negativa utsläpp.

3.3 Reduktionsplikten har påverkat priset på diesel i Sverige mer än regeringen räknat med

3.3.1 Dieselpriset har ökat med cirka 3 kr per liter i jämförelse med andra länder

För att undersöka hur reduktionsplikten påverkat drivmedelspriserna har vi jämfört hur drivmedelspriset har utvecklats i Sverige jämfört med andra länder. Vår analys har fokuserat på hur reduktionsplikten har påverkat dieselpriset, eftersom reduktionsnivåerna är betydligt högre för diesel än för bensin.[79]

Vi har valt att använda Danmark som jämförelseland eftersom Danmark haft en relativt låg och stabil inblandningsnivå av biodrivmedel under den tidsperiod vi undersöker.[80] Dessutom finns ett finns ett starkt samband mellan drivmedelsprisernas utveckling i Sverige och Danmark över tid. Vi jämför även med ett genomsnitt av priserna i EU (exklusive Sverige) eftersom det minimerar enskilda länders påverkan på skillnader i prisutvecklingen. Tidsperioden för vår analys sträcker sig från 1 januari 2017 till 31 januari 2023.[81]

Vår analys visar att prisskillnaden mellan Sverige och Danmark respektive EU ökade när reduktionsnivån för diesel höjdes 2020, 2021 och 2022, se diagram 3 och 4. Som framgår i kapitel 2 är HVO av central betydelse för genomförandet av reduktionsplikten. Vi har därför inkluderat priset på HVO100[82] i Sverige i diagrammen. Det bör poängteras att priset på HVO100 inte är samma som priset på den HVO som används inom reduktionsplikten, men prisutvecklingen på HVO100 ger sannolikt en god indikation.[83] De vertikala streckade linjerna i diagrammen markerar genomförda förändringar i reduktionsnivån för diesel.

Diagram 3 Skillnad i dieselpris, exklusive skatter, mellan Sverige och Danmark

Källa: Uppgifter om dieselpriser är hämtade från Europeiska kommissionen och bearbetade av Riksrevisionen, se elektronisk bilaga 3 Analys drivmedelspriser. Uppgifter om HVO100-priser är hämtade från OKQ8 och bearbetade av Riksrevisionen.

Diagram 4 Skillnad i dieselpris, exklusive skatter, mellan Sverige och övriga EU

Källa: Uppgifter om dieselpriser är hämtade från Europeiska kommissionen och bearbetade av Riksrevisionen, se elektronisk bilaga 3 Analys drivmedelspriser. Uppgifter om HVO100-priser är hämtade från OKQ8 och bearbetade av Riksrevisionen.

Efter införandet av reduktionsplikten 2018 och de två första höjningarna av reduktionsnivån för diesel konstaterar vi att prisskillnaden gentemot Danmark respektive EU förändrades endast marginellt. Från och med höjningen av reduktionsnivån 2020 (1 procentenhet), och framför allt de större höjningarna 2021 och 2022 (5 respektive 4,5 procentenheter), ökade prisskillnaden mellan Sverige och Danmark respektive EU på ett tydligt sätt.

Enligt analysen har dieselpriset i Sverige jämfört med Danmark ökat totalt med 2,59 kronor per liter och jämfört med EU 2,92 kronor per liter exklusive moms under den studerade perioden. Detta motsvarar en ökning på 3,23 respektive 3,65 kronor per liter vid pump. En förklaring är att priset på HVO ökat, men det kan inte uteslutas att höjda reduktionsnivåer i viss utsträckning också påverkat HVO-priset, eftersom Sverige är en stor marknad för HVO och importerar ungefär en tredjedel av det globala utbudet.[84] Eftersom ökat pris på HVO också kan påverka dieselpriset i andra länder innebär det att vår analys marginellt kan underskatta reduktionspliktens påverkan på dieselpriset i Sverige.[85]

3.3.2 Regeringens beräkningar var otransparenta och gav en ofullständig bild av hur reduktionsplikten kunde påverka drivmedelspriserna

I samband med reduktionspliktens införande räknade regeringen med att priset vid pump på bensin och diesel skulle vara oförändrat år 2018. Dieselpriset vid pump bedömdes av regeringen sedan öka med ca 0,1 krona per liter till 2019 och ytterligare 0,1 kr per liter till 2020. Regeringen betonade att dessa effekter var osäkra.[86]

Regeringen beräknade i kontrollstation 2019 att prisökningen för diesel mellan 2020 och 2024 skulle ligga på cirka 40–60 öre per liter per år exklusive moms, vilket skulle motsvara totalt cirka 2 kronors höjning av priset år 2024. Till år 2030 beräknades prisökningen bli cirka 3,6–5,4 kr per liter exklusive moms.[87] Antaganden bakom beräkningarna redovisas inte i propositionen. Regeringskansliet har dock uppgett till Riksrevisionen att dessa beräkningar endast avsåg höjningen av reduktionsnivåerna mellan 2020 och framåt och inte tar hänsyn till att prisökningar på HVO även ökar kostnaden för att uppfylla de reduktionsnivåer som gällde redan 2020.[88]

Vi konstaterar att regeringen varken i samband med propositionen för införandet av reduktionsplikten eller för kontrollstation 2019 presenterade transparenta och konkreta känslighetsanalyser avseende reduktionspliktens prispåverkan under olika antaganden om prisutveckling på biodrivmedel. De beräkningar som regeringen presenterade är lägre jämfört med Riksrevisionens skattning av hur den höjda reduktionsplikten påverkat dieselpriset fram till och med 2023.

En förklaring till att reduktionsplikten hittills påverkat dieselpriset mer än vad regeringen såg framför sig vid införandet är att priset på HVO har stigit mer än tidigare bränsleprisprognoser pekat på. Det var generellt svårt att förutse den kraftiga prisökning som skedde under 2021 och 2022, särskilt eftersom både pandemin och kriget i Ukraina påverkat bränslemarknaderna. Så sent som år 2020 antog Energimyndigheten till exempel att det framtida pumppriset på HVO skulle ligga konstant på 16 kronor per liter fram till år 2030 och även fram emot år 2050.[89] Det kan jämföras med att pumppriset på HVO100 under slutet av 2021 gick upp över 20 kronor per liter, och under stora delar av 2022 har överstigit 30 kronor per liter.[90] Det fanns dock redan i samband med införandet av reduktionsplikten tydliga risker för höjda framtida priser på biodrivmedel. Konsekvenser av sådana risker kunde ha inkluderats genom transparenta känslighetsanalyser, se vidare kapitel 5.

3.3.3 Regeringen underskattade vad det maximala prispåslaget kan bli

Ytterligare en möjlig förklaring till att reduktionsplikten påverkat dieselpriset mer än tänkt är att reduktionspliktens pristak, i form av reduktionspliktsavgiften, blivit högre än regeringen avsåg. Detta innebär att regeringen underskattade vad det maximala prispåslaget vid pump skulle kunna bli. När reduktionsplikten infördes angavs två syften med reduktionspliktsavgiften. Den skulle fungera som en sanktionsavgift så att lagstiftningen nås, det vill säga avgiften skulle vara så hög så att det inte skulle vara lönsammare för aktörer med reduktionsplikt att betala reduktionspliktsavgift än att blanda in biodrivmedel. Samtidigt angav regeringen att avgiften inte bör vara högre än att den ska kunna betalas om omständigheterna tidvis kräver det. Det innebär att reduktionspliktsavgiften även syftade till att utgöra ett tak för hur hög merkostnaden för en slutkonsument kan bli om de yttre omständigheterna förändras.[91]

Reduktionspliktsavgiften har dock i praktiken blivit högre än den nivå som anges i förordningen, och därmed är taket för hur mycket reduktionsplikten kan påverka drivmedelspriserna högre än vad som var tänkt vid införandet. Det beror på att reduktionspliktsavgiften inte är en avdragsgill kostnad för företagen, eftersom den av Skatteverket betraktas som en ren sanktionsavgift. Det innebär att företagens kostnad för att betala avgiften kan bli upp till 20 procent högre. Energimyndigheten räknar därför med en faktisk avgift på drygt 5 kr per kg koldioxidekvivalent diesel och drygt 6 kr per kg koldioxidekvivalent bensin, istället för 4 respektive 5 kr per kg enligt förordningen.[92] Drivmedelsleverantörerna har också visat sig villiga att betala lite högre merkostnad för biodrivmedel, bland annat eftersom det kan vara förenat med dålig publicitet att betala ”straffavgift” och inte uppfylla reduktionsnivåerna.[93] Sammantaget innebär detta att taket för hur hög merkostnaden för en slutkonsument kan bli i praktiken är högre än vad regeringen förutsåg vid införandet.[94]

Enligt uppgifter från drivmedelsbranschen har drivmedelsleverantörernas kostnader för inblandning av reduktionspliktiga biodrivmedel inom reduktionsplikten under delar av 2022 och 2023 legat nära, i vissa fall till och med över, kostnaden för reduktionspliktsavgiften.[95]

3.4 Prisökningen har minskat reduktionspliktens kostnadsfördel och har medfört fördelningseffekter

Den oförutsedda prisökningen på HVO minskar reduktionspliktens kostnadsfördel gentemot andra åtgärder för att minska utsläppen i transportsektorn. I avsnitt 3.1.1 hänvisade vi till Trafikverkets beräkning av den samhällsekonomiska marginalkostnaden för inblandning av biodrivmedel. Beräkningen baserades på ett antagande om en skillnad i produktionskostnad på cirka 3–6 kronor per liter mellan fossil diesel och HVO.[96] Om denna skillnad ökar, ökar även den samhällsekonomiska marginalkostnaden för inblandning av biodrivmedel, och kan närma sig kostnaden för övriga åtgärder för att minska utsläppen inom transportsektorn. Det är svårt att få tag i tillförlitliga uppgifter om faktiska produktionskostnader för fossil diesel respektive HVO, men prisskillnaden mellan fossil diesel och HVO ökade betydligt under 2022 jämfört med året innan, vilket sannolikt även innebär en ökad skillnad i produktionskostnad.[97] Om skillnaden i produktionskostnad skulle fördubblas jämfört med de antaganden Trafikverket gjorde i sin analys, skulle i princip ingen kostnadsfördel kvarstå med inblandning av biodrivmedel jämfört med andra åtgärder.[98]

Prisökningen innebär att slutkonsumenter av drivmedel, både privata aktörer och näringslivet, får betala en högre merkostnad för drivmedel. Det innebär att reduktionsplikten bidrar till en ytterligare klimatnytta genom att den dämpar efterfrågan på drivmedel, och kan öka incitamenten för till exempel elektrifiering. Samtidigt medför reduktionsplikten även större fördelningseffekter än regeringen räknade med vid införandet. Högre drivmedelspriser påverkar olika hushåll på olika sätt beroende på vilka möjligheter hushållen har att anpassa sig, till exempel genom ändrat körbeteende eller byte av bil till elbil. Hushåll med högre inkomster och invånare i storstäder har generellt bättre möjligheter att anpassa sig till stigande drivmedelspriser. Invånare på landsbygden är däremot mer beroende av bilen och har generellt mindre möjligheter att byta till andra transportmedel vid stigande drivmedelspriser. Konkurrensutsatta branscher där drivmedel utgör en stor andel av kostnaderna kan också påverkas relativt mycket av stigande drivmedelskostnader.[99]

3.5 Olika orsaker till prisökningen på HVO medför risker för ytterligare negativa konsekvenser

Det finns en rad möjliga förklaringar till den senaste tidens prisökningar på HVO:[100]

• Ökade produktionskostnader – På EU-nivå finns begränsningar gällande i vilken utsträckning biodrivmedel från olika råvaror får tillgodoräknas måluppfyllelsen av förnybartdirektivet. Begränsningarna gäller till exempel grödbaserade biodrivmedel och det pågår en diskussion om begränsningar för ytterligare råvaror. Begränsningarna har sannolikt lett till ökad efterfrågan på biodrivmedel med högre produktionskostnader.
• Bristsituation – Den globala efterfrågan på biodrivmedel har ökat och utbudet har ännu inte hängt med. Sverige har sedan länge utgjort den största marknaden för HVO. Den globala efterfrågan har dock ökat de senaste åren, inte minst inom EU där till exempel Tyskland infört en reduktionsplikt som liknar Sveriges. Trots att Tysklands nivåer inte är lika höga som Sveriges är den tyska dieselmarknaden större vilket påverkar efterfrågan.
• Bristande konkurrens – Flera branschaktörer menar att bristande konkurrens med ett fåtal producenter förklarar en del av prisökningen. Sverige är beroende av HVO med arktiska köldegenskaper. Det finns bara ett fåtal producenter för den svenska marknaden och flera drivmedelsleverantörer är beroende av en enda producent.
• Sanktionsavgifter – De sanktionsavgifter för kvot- eller reduktionsplikter som olika länder har infört fungerar som en reglerad betalningsvilja för biodrivmedel. Flera branschaktörer har uttryckt att sanktionsavgifterna är en av faktorerna med störst påverkan på HVO-priset. HVO-producenterna kan hålla priset uppe genom att anpassa prisnivåerna efter avgiftsnivåerna. När efterfrågan ökar genom att allt fler länder inför kvot- eller reduktionsplikt kommer nivån på olika länders sanktionsavgifter avgöra vilka länder som får ta del av det begränsade utbudet.

Sannolikt beror den senaste tidens prisökningar på en kombination av dessa faktorer. Beroende på vad som är huvudorsaken till prisökningarna på HVO kan det leda till delvis olika konsekvenser.

3.5.1 Höga produktionskostnader och/eller bristsituation medför risk för att utsläppsreduktionen uteblir

Om de höga priserna beror på höga produktionskostnader och/eller en bristsituation finns en risk för att inblandning inom kort kommer att upphöra. Detta eftersom flera aktörer i drivmedelsbranschen uppgett att kostnaden för att uppfylla reduktionsplikten under delar av 2022 och 2023 redan legat nära gränsen för att drivmedelsleverantörer ska välja att betala reduktionspliktsavgift i stället för att blanda in biodrivmedel. Om drivmedelsleverantörer betalar avgift i stället för att uppfylla reduktionsplikten blir kostnaden för slutkonsumenterna densamma medan reduktionen av växthusgasutsläpp minskar eller uteblir. Reduktionsplikten kommer då i stället fungera som en skatt, där den enda utsläppsminskning som kvarstår är den som uppkommer på grund av att prispåslaget i form av reduktionspliktsavgiften minskar efterfrågan på drivmedel. För att nå målet för inrikes transporter kommer då ytterligare åtgärder behöva sättas in.

3.5.2 Bristande konkurrens och/eller sanktionsavgiften medför risk för ytterligare fördelningseffekter

En annan förklaring till de höga HVO-priserna kan vara att marknaden för HVO kännetecknas av bristande konkurrens med ett fåtal aktörer. Bristande konkurrens och/eller det faktum att länder har en reglerad betalningsvilja i form av sanktionsavgifter innebär att priset kan sättas i nivå med sanktionsavgiften, även om produktionskostnaden är relativt låg.[101] Risken för att aktörer som omfattas av reduktionsplikten kommer betala reduktionspliktsavgift i stället för att blanda in biodrivmedel är då låg eftersom producenterna har marginal att sänka priset (och ändå gå med vinst) för att kunna fortsätta sälja HVO för inblandning. Bristande konkurrens kan däremot leda till ytterligare fördelningseffekter eftersom svenska drivmedelskonsumenter då får betala ett överpris som går direkt till vinst i ett fåtal, till största delen utländska, bolag. Den typen av fördelningseffekter kan också vara viktiga för regeringen att beakta.[102]

3.6 Reduktionsplikten kan utformas mer kostnadseffektivt

Ett styrmedel kan utformas på ett mer eller mindre kostnadseffektivt sätt. Det finns flera utformningsfrågor kring reduktionsplikten som varit föremål för utredning i flera omgångar sedan tankarna på ett kvot- eller pliktsystem för biodrivmedel påbörjades för mer än tio år sedan.[103] Några exempel på sådana frågor är hur utsläppsminskningen ska beräknas, vilka drivmedel som bör omfattas, hur man bör sätta reduktionsnivåer för bensin och diesel samt frågor om reduktionspliktssystemets flexibilitet i fråga om hur drivmedelsleverantörer kan uppfylla reduktionsplikten.

Som beskrivits i kapitel 2 beräknas reduktionspliktens utsläppsminskningar enligt ett livscykelperspektiv i stället för att endast fokusera på de växthusgasutsläpp som uppkommer vid användningen. Det innebär att reduktionspliktens utformning gynnar biodrivmedel med bra klimatprestanda[104]. Ju högre klimatprestanda ett biodrivmedel har, desto lättare är det att uppfylla reduktionsplikten eftersom en mindre mängd biodrivmedel behöver blandas in.[105] Reduktionsplikten har därmed skapat en marknad där biodrivmedel med bra klimatprestanda värderas högre. De biodrivmedel som används inom reduktionsplikten idag har betydligt bättre klimatprestanda än de rena och höginblandade biodrivmedel som inte omfattas av reduktionsplikten, och klimatprestandan har förbättrats över tid sedan införandet.[106]

Principiellt gäller att ju fler drivmedel som omfattas och ju större möjligheter till flexibilitet som införs, desto större möjligheter finns det för att utsläppsreduktionen inom reduktionsplikten kan ske där kostnaden är som lägst. När det gäller reduktionspliktens flexibilitet har förändringar genomförts sedan införandet som tillåter ökad flexibilitet, se avsnitt 2.2. Dessa förändringar har ökat reduktionspliktens kostnadseffektivitet. Däremot kvarstår vissa begränsningar i dagens utformning som riskerar att leda till att reduktionspliktens utsläppsreduktion inte nås till minsta möjliga kostnad.

Flera myndigheter och remissinstanser har förespråkat att rena och höginblandade biodrivmedel bör lyftas in i reduktionsplikten.[107] Ju högre reduktionsnivåer som ska uppnås, desto större mängder låginblandade biodrivmedel med mycket hög klimatprestanda, som sannolikt är dyrare, kommer krävas. Att lyfta in höginblandade biodrivmedel i reduktionsplikten skulle ge större flexibilitet att uppfylla reduktionsplikten på det sätt som ger lägst kostnad.[108]

Vidare fastställer reduktionsplikten idag separata reduktionsnivåer för bensin och diesel. En gemensam reduktionsnivå för bensin och diesel skulle ge drivmedelsleverantörerna större flexibilitet att uppfylla reduktionsplikten där kostnaden för att göra så är som lägst. I praktiken fungerar dock de separata kvoterna för bensin och diesel redan som en gemensam kvot eftersom reduktionsplikten i relativt stor utsträckning tillåter drivmedelsleverantörer att flytta utsläppsreduktion mellan bensin och diesel.[109]

Det har framförts i tidigare utredningar att reduktionspliktens betydligt lägre ambition för bensin riskerar att leda till att prisökningen på drivmedel till följd av reduktionsplikten blir väsentligt större för diesel än för bensin.[110] Samtidigt borde prisskillnaden kunna dämpas genom att aktörerna har möjlighet att använda sig av korssubventionering.[111] Under de senaste åren har dock dieselpriset stigit betydligt mer än bensinpriset.[112] Denna prisskillnad bidrar till att göra bensinbilar mer attraktiva än dieselbilar.

Det har under de senaste åren skett en förflyttning i nybilsförsäljning från diesel- till bensinbilar. Idag säljs fler nya bensin- än dieselbilar, efter en längre tids trend mot fler dieselbilar.[113] Det kan finnas flera förklaringar till det, bland annat är laddhybrider, som blivit allt vanligare, ofta bensinbilar. Den prisskillnad som uppstått mellan bensin och diesel kan dock även den ha bidragit till det ökade intresset för bensinbilar. Den ökade försäljningen av bensinbilar kan få konsekvenser för hur fordonsflottan, och utsläppen, kommer se ut 2030 jämfört med vad som tidigare antagits. Bensin orsakar högre klimatpåverkande utsläpp vid förbränning än diesel och är därmed ett sämre drivmedel än diesel ur klimatsynpunkt.[114] En större andel bensinbilar i fordonsflottan påverkar även hur mycket biodrivmedel som kan blandas in år 2030 och senare, eftersom den möjliga inblandningsnivån av biodrivmedel i bensin är kraftigt begränsad jämfört med möjligheten till inblandning av biodrivmedel i diesel. Detta kan enligt Trafikverket ha betydelse för möjligheterna att kunna nå mer långsiktiga klimatmål efter 2030. Trafikverket skrev redan i ett remissvar i samband med regeringens arbete med kontrollstation 2019 att de såg en risk i att reduktionsplikten inte bidrar till en utveckling inom biobensinområdet och att det saknades en långsiktig strategi för hur bensinen ska hanteras efter 2030.[115]

Även om det kan finnas flera faktorer som ligger bakom utvecklingen av nybilsförsäljningen kan det inte uteslutas att de separata kvoterna på bensin och diesel också kan ha bidragit till prisskillnaden och till det ökade intresset för bensinbilar.