Energimyndigheten har inte bedrivit en tillsyn som i tillräcklig utsträckning minimerar risker för att fel eller fusk kan förekomma gällande biodrivmedels hållbarhet och uppfyllande av reduktionsnivåer. Energimyndigheten genomför regelbundet löpande tillsyn i samband med granskning av aktörernas årliga inrapportering av använda biodrivmedel och deras klimatprestanda. Därutöver planerar Energimyndigheten för fördjupade tillsynsinsatser baserade på riskanalys och tidigare erfarenheter. Energimyndigheten har bedrivit tillsyn utifrån lämpliga metoder, men har däremot inte genomfört fördjupad tillsyn i tillräcklig omfattning eller tillräckligt regelbundet för att minimera risken för fel eller fusk. Energimyndigheten har heller inte dokumenterat och rapporterat resultaten eller problemen med tillsynen till regeringen på ett samlat sätt.
Avsnitt
- 4.1 Energimyndighetens ansvar för tillsyn kopplat till reduktionsplikten
- 4.2 Löpande tillsyn genomförs regelbundet med fokus på betydande avvikelser från rimliga värden
- 4.3 Fördjupad tillsyn har genomförts utifrån riskanalyser, men inte tillräckligt omfattande eller regelbundet
- 4.4 Utveckling av tillsynen har påbörjats, men det finns risker utanför Energimyndighetens kontroll
- 4.5 Energimyndigheten har inte dokumenterat och rapporterat resultat av tillsynen till regeringen
4.1 Energimyndighetens ansvar för tillsyn kopplat till reduktionsplikten
Energimyndigheten utövar tillsyn över att reduktionspliktslagen med tillhörande föreskrifter följs.[116] Reduktionspliktslagen anger fastställda årliga reduktionsnivåer av växthusgasutsläpp som ska uppfyllas genom inblandning av biodrivmedel i bensin respektive diesel. Energimyndigheten är också ansvarig tillsynsmyndighet för hållbarhetslagen.[117] Lagen innehåller bestämmelser om hållbarhetskriterier[118], som biodrivmedel ska uppfylla för att anses vara hållbara, och om hållbarhetsbesked som ska visa att hållbarhetskriterierna uppfylls. För att en aktör ska beviljas hållbarhetsbesked ska en oberoende granskare intyga att aktören i fråga har ett kontrollsystem som är korrekt, tillförlitligt och skyddat mot bedrägerier. Energimyndigheten bedömer därefter den oberoende granskarens oberoende och kompetens och ska i ett särskilt beslut (hållbarhetsbesked) fastställa om kontrollsystemet säkerställer att biodrivmedlen är hållbara. Hållbarhetsbeskedet gäller tills vidare men ska omprövas av Energimyndigheten.[119]
Hållbarhetslagen har en direkt koppling till reduktionspliktslagen eftersom de biodrivmedel som används inom reduktionsplikten ska uppfylla de hållbarhetskriterier som följer av hållbarhetslagen.[120]
Energimyndigheten har flera sanktionsmöjligheter utifrån både reduktionspliktslagen och hållbarhetslagen. Myndigheten har rätt att på begäran få de upplysningar och de handlingar som behövs för tillsynen.[121] Myndigheten får besluta om de förelägganden som behövs för att se till att skyldigheter enligt lagen uppfylls, och förelägganden får förenas med vite.[122] Myndigheten ska ta ut en förseningsavgift från aktörer med reduktionsplikt som inte redovisat i rätt tid och en reduktionspliktsavgift för dem som under ett kalenderår inte uppfyllt reduktionsplikten.[123] Myndigheten har också möjlighet att återkalla ett hållbarhetsbesked om de biodrivmedel som rapporterats inte kan anses vara hållbara eller om hållbarheten inte går att bedöma på ett tillfredsställande sätt.[124] Energimyndigheten har även beslutat om föreskrifter om reduktion av växthusgasutsläpp från vissa fossila drivmedel och hur de rapporteringsskyldiga ska säkerställa att krav om hållbarhet uppfylls och om hur minskning av utsläppen av växthusgaser ska beräknas.[125]
Avgörande delar för myndighetens tillsyn av reduktionsplikten är alltså att säkerställa att fastställda reduktionsnivåer av växthusgasutsläpp uppnås samt att hållbarhetskriterier för de använda biodrivmedlen inom reduktionsplikten uppfylls. En viktig del, för uppfyllande av både reduktionsnivåerna och hållbarhetskriterier, är att säkerställa att aktörerna har genomfört växthusgasutsläppsberäkningarna på ett korrekt sätt. Dessa beräkningar är komplicerade. Det finns också incitament för aktörerna att ange lägre än faktiska växthusgasutsläpp för biodrivmedlen (det vill säga högre klimatprestanda), för att lättare uppnå både reduktionsnivåer och hållbarhetskriterier, och eventuellt slippa betala reduktionspliktsavgift eller få sitt hållbarhetsbesked återkallat. Energimyndigheten behöver även kontrollera att den flexibilitet som tillåts enligt reduktionspliktssystemet, i form av till exempel överlåtelse och sparande mellan tidsperioder, används på ett korrekt sätt.[126]
4.2 Löpande tillsyn genomförs regelbundet med fokus på betydande avvikelser från rimliga värden
Den huvudsakliga delen av Energimyndighetens tillsynsarbete kopplat till reduktionsplikten genomförs i samband med den årliga inrapporteringen av uppgifter från de aktörer som är rapporteringsskyldiga enligt reduktionspliktslagen, hållbarhetslagen och drivmedelslagen. Enligt Energimyndigheten finns det fördelar med att använda samma rapporteringssystem och ett och samma rapporteringstillfälle för inrapporteringen av uppgifter för samtliga regelverk, framför allt eftersom det förenklar för de rapporteringsskyldiga aktörerna och att det minskar den administrativa bördan för myndigheten.[127]
I samband med aktörernas inrapportering kontrollerar Energimyndigheten att alla nödvändiga uppgifter rapporteras in. Denna del av granskningen är delvis automatiserad.[128] Den andra delen av granskningen handlar om att uppmärksamma om det finns uppgifter om biodrivmedels klimatprestanda som på ett betydande sätt avviker från rimliga värden. Myndigheten gör inte en fullständig genomgång av alla uppgifter utan snarare en avvikelsegranskning där man jämför inlevererade uppgifter över tid och mellan olika aktörer, och identifierar värden som avviker. Denna del är inte automatiserad, utan bedömningen av vad som är rimliga respektive avvikande värden gör handläggare vid myndigheten utifrån sin kunskap om området och tidigare erfarenheter.[129] Om något värde verkar orimligt begär myndigheten in ytterligare uppgifter från aktören för att verifiera korrektheten i uppgifterna. När det gäller reduktionspliktiga aktörer begär myndigheten i cirka 50 procent av fallen in kompletterande uppgifter.[130] I de flesta fall handlar det om smärre kompletteringar eller fel av administrativ karaktär, till exempel klargöranden avseende råvaror och växthusgasutsläppsberäkningar.[131] Energimyndigheten har hittills inte begärt in fullständiga underlag från aktörerna för att genomföra kontrollberäkningar av växthusgasutsläppen för inrapporterade drivmedelsvolymer. Sådana kontrollberäkningar har myndigheten planerat att genomföra i en planerad fördjupad tillsyn under 2022–2023, se avsnitt 4.3.[132]
Utöver den årligt återkommande granskningen av inrapporterade uppgifter hanterar Energimyndigheten även löpande inkommande ärenden som har koppling till tillsynen, så kallad inkorgsstyrd ärendehantering. Omfattningen av detta beror på hur många aktörer som initierar ärenden under året.[133]
4.3 Fördjupad tillsyn har genomförts utifrån riskanalyser, men inte tillräckligt omfattande eller regelbundet
Energimyndigheten har gjort bedömningen att de, utöver den tillsyn som görs i samband med den årliga inrapporteringen, behöver planera och genomföra fördjupad tillsyn av aktörerna. Exempel på sådana tillsynsinsatser är fördjupad skrivbordstillsyn eller platsbesök hos ett urval aktörer.[134] Energimyndigheten tar fram årliga tillsynsplaner för hållbara bränslen med fördjupade tillsynsinsatser. De planerade fördjupade tillsynsinsatserna bygger på uppföljningar av tidigare års erfarenheter av tillsyn, där myndigheten bland annat identifierar risker och utvärderar genomförda insatser.[135]
Tillsyn av biodrivmedels hållbarhet enligt hållbarhetslagen var även innan reduktionsplikten infördes en viktig del av Energimyndighetens tillsyn. Energimyndigheten genomförde en fördjupad tillsyn utifrån hållbarhetslagen av ett urval av sammanlagt 24 rapporteringsskyldiga aktörer under 2013–2014.[136] Tillsynen genomfördes dels genom platsbesök, dels genom fördjupad skrivbordstillsyn där myndigheten begärde in specifika handlingar.[137] För år 2015 och 2017 tog myndigheten fram tillsynsplaner för fördjupad tillsyn men tillsynen genomfördes inte vid dessa tillfällen. Energimyndigheten anger att orsaken till att den planerade tillsynen uteblev under dessa år var ett behov av intern omprioritering av resurser inom myndigheten.[138]
Först 2019–2020 genomförde Energimyndigheten en ny fördjupad tillsyn utifrån hållbarhetslagen. I tillsynsplanen fanns 6 utvalda aktörer som skulle genomgå fördjupad tillsyn. Urvalet av aktörer baserades på att Energimyndigheten upptäckt potentiella problem vid tidigare kontakter med aktörerna eller i den löpande tillsynen. Den planerade tillsynen genomfördes inte fullständigt utan endast för 4 av de 6 aktörerna.[139] Fel upptäcktes hos alla 4 aktörer.[140] I ett av tillsynsärendena upptäcktes så allvarliga brister i kontrollsystemet att Energimyndigheten beslutade om föreläggande om åtgärder samt om återkallat hållbarhetsbesked.[141]
Nästa tillsynsplan togs fram år 2022 med ett flertal planerade tillsynsaktiviteter, exempelvis kontrollberäkningar av växthusgasutsläpp, omprövning av aktörers hållbarhetsbesked och tillsyn av massbalans[142]. Tillsynsplanen reviderades dock i oktober 2022 på grund av omprioritering av resurser. Några planerade insatser ströks i samband med revideringen och ytterligare ett par insatser har försenats så att de ännu inte är slutförda.[143]
Utifrån tidigare tillsynserfarenheter har Energimyndigheten även identifierat en risk för bristande kompetens hos de oberoende granskarna och bedömt att riktade utbildningsinsatser behövs.[144] Myndigheten har därför genomfört riktade utbildningsinsatser mot både aktörer och oberoende granskare under 2022 och planerar att genomföra ytterligare ett antal utbildningsinsatser 2023.[145] Sedan 2010, när hållbarhetslagen infördes, har Energimyndigheten vid två tillfällen omprövat alla hållbarhetsbesked.[146] Vid omprövning av hållbarhetsbesked behöver aktörerna på nytt anlita en oberoende granskare som ska säkerställa att det finns ett ändamålsenligt kontrollsystem på plats. Vid omprövning av hållbarhetsbesked genomförs till exempel alltid ett antal stickprov för beräkningar av växthusgasutsläpp. I de fall Energimyndigheten i samband med omprövningen sett tveksamheter i växthusgasberäkningarna har myndigheten även begärt in ytterligare underlag från aktörerna.[147]
Sammantaget har Energimyndigheten bedrivit tillsyn utifrån lämpliga metoder, då den löpande tillsynen kompletteras med fördjupad tillsyn baserad på riskanalys. Vid flera tillfällen har dock myndigheten inte genomfört de fördjupade tillsynsinsatser som planerats. Den fördjupade tillsynen har också vid flera tillfällen blivit mindre omfattande än vad som planerats. Eftersom fel hittades hos samtliga av de aktörer som utsattes för fördjupad tillsyn 2019–2020 finns anledning att utöka omfattningen av den fördjupade tillsynen för att i tillräcklig utsträckning minimera riskerna för fel eller fusk.
4.4 Utveckling av tillsynen har påbörjats, men det finns risker utanför Energimyndighetens kontroll
Energimyndigheten uppger att man sedan 2021 inlett ett myndighetsövergripande utvecklingsarbete gällande tillsyn, och att man under de senaste åren har stärkt tillsynsverksamheten genom nyrekrytering.[148] Trots förstärkningen av tillsynsverksamheten har inte heller den planerade tillsynen för år 2022 genomförts i sin helhet enligt plan. Tillsynsinsatser har genomförts, men planen reviderades på grund av omprioriteringar i verksamheten.
Även om Energimyndigheten utvecklar sin tillsyn kan den inte omfatta alla hållbarhetsrisker med omfattande biodrivmedelsanvändning. Det europeiska systemet för att kontrollera hållbarheten i biobränslen och biodrivmedel är komplext och bygger på kontroller i flera led. Aktörer handlar ofta med partier av biodrivmedel som är certifierade enligt ett internationellt certifieringsorgan som godkänts av Europeiska kommissionen. Detta innebär att sådana partier redan ska ha kontrollerats i tidigare led. Om aktörerna kan uppvisa ett sådant certifikat kan Energimyndigheten inte ifrågasätta angivna utsläppsvärden.[149] Detta komplexa internationella kontrollsystem förändrar visserligen inte Energimyndighetens ansvar som tillsynsmyndighet för de aktörer som faller under svensk lagstiftning, i detta fall hållbarhetslagen och reduktionspliktslagen, men det innebär att det finns risker med biodrivmedels hållbarhet som ligger utanför Energimyndighetens kontroll.
4.5 Energimyndigheten har inte dokumenterat och rapporterat resultat av tillsynen till regeringen
Energimyndigheten gör en årlig uppföljning av tillsynen som bland annat identifierar risker och utvärderar genomförda insatser. Men samlad dokumentation av uppföljningen av tillsynen finns bara från den fördjupade tillsyn som genomfördes 2013–2014. Den innehåller en sammanställning av upptäckta brister och avvikelser samt lärdomar från den tillsyn som genomfördes.[150] Sedan dess finns ingen liknande samlad dokumentation att tillgå förrän för år 2022, då Energimyndigheten dokumenterat uppföljningen av tillsynsplanen 2022.[151]
Energimyndighetens årsredovisningar under perioden 2015–2022 ger sparsam information om myndighetens tillsyn av drivmedel och ingen information om resultaten av genomförd tillsyn. I årsredovisningen finns för varje år en rubrik för tillsyn av drivmedel som beskriver vilket ansvar myndigheten har enligt hållbarhetslagen, reduktionspliktslagen och drivmedelslagen. Där framgår också till exempel att myndigheten omprövat hållbarhetsbesked flera gånger under tidsperioden.[152] Först under de senaste åren har specifika tillsynsinsatser beskrivits men resultaten av tillsynen framgår fortfarande inte av årsredovisningarna. Det framgår heller inte av årsredovisningarna att myndigheten inte genomförde den planerade tillsynen 2015 och 2017.[153]
Energimyndigheten äskade i 2015 års budgetunderlag om 4 miljoner kronor per år 2016–2018 i tillskott till förvaltningsanslaget för att kunna sköta tillsynen av ett kommande kvotpliktssystem.[154] Regeringen anslog ett tillskott om 18 miljoner kronor per år till Energimyndighetens förvaltningsanslag under 2016–2019.[155] En betydande del av detta tillskott fick användas för tillsyn.[156]