Riksrevisionen har granskat om reduktionsplikten bidrar till de klimatpolitiska målen på ett effektivt sätt. Riksrevisionen bedömer att reduktionsplikten delvis kan bidra till klimatpolitiska mål på ett effektivt sätt. Vi bedömer att ett styrmedel som reduktionsplikten har förutsättningar att bidra till framför allt målet för inrikes transporter till rimlig kostnad, jämfört med andra sätt att nå det målet. Granskningen visar dock att reduktionspliktens nuvarande utformning inte är genomförbar och att det därutöver finns flera risker som påverkar reduktionspliktens genomförbarhet och effektivitet som inte i tillräcklig grad har beaktats vid beslut om reduktionspliktens utformning. Det gäller till exempel beslut om reduktionsnivåer.
På längre sikt kommer behovet av biodrivmedel i vägtrafiken vara lägre och det kan dessutom finnas mer kostnadseffektiva åtgärder utanför transportsektorn för att uppnå långsiktiga klimatmål. En för hög användning av biodrivmedel på kort sikt innebär därmed en risk för att de långsiktiga målen kan bli dyrare, och under vissa omständigheter, även svårare att nå.
Granskningen visar att reduktionsplikten sedan införandet kommit att bli det dominerande styrmedlet för att nå klimatmålet för inrikes transporter. När reduktionsplikten infördes var syftet att den skulle bidra till detta mål, men de aktuella reduktionsnivåerna är i stället satta med utgångspunkt i att reduktionsplikten helt ska uppfylla målet. Denna ambitionshöjning har gjorts med utgångspunkt i beslutsunderlag som haft betydande brister. Bristerna i beslutsunderlagen kan ha fått konsekvensen att arbetet med att utveckla andra åtgärder tappat fart eftersom myndigheters analyser därefter har utgått från att den beslutade reduktionsplikten kommer uppnå målet för inrikes transporter till 2030.
Vi konstaterar att det finns stora risker med att i så hög utsträckning förlita sig på reduktionsplikten för att nå målet för inrikes transporter. Det har till exempel visat sig att de lagstiftade reduktionsnivåerna fram till 2030 inte är genomförbara och att merkostnaden för biodrivmedel blivit högre än regeringen förutsåg och riskerar bli så hög att drivmedelsleverantörer inte uppfyller reduktionsplikten. Därutöver finns risker med tillgången till hållbara biodrivmedel, och det är oklart om dessa risker alls har beaktats.
Avsnitt
- 6.1 Reduktionsplikten kan bidra kostnadseffektivt till klimatmål men det finns betydande risker
- 6.2 Energimyndigheten har inte bedrivit tillräcklig tillsyn för att minimera risker för fel och fusk
- 6.3 Beslutsunderlagen har inte i tillräcklig utsträckning hanterat reduktionspliktens risker
- 6.4 Rekommendationer
6.1 Reduktionsplikten kan bidra kostnadseffektivt till klimatmål men det finns betydande risker
Granskningen visar att ett styrmedel som reduktionsplikten har förutsättningar att bidra kostnadseffektivt till klimatpolitiska mål, men att det finns betydande risker avseende kostnader och andra konsekvenser för samhället som beror på vilket klimatmål som avses och vilken hänsyn som tas till konflikter med mål i andra sektorer och länder.
6.1.1 Flexibel utformning av reduktionsplikten ger förutsättningar för kostnadseffektivitet
Genom regelbundna kontrollstationer har regeringen skapat möjlighet att anpassa utformningen av reduktionsplikten när förutsättningarna förändras. Det kan till exempel handla om utvecklingen av nya biodrivmedel, tillgången på råvaror, prisförändringar, elektrifieringstakten i personbilsflottan och förändringar i EU:s regelverk. Inom EU pågår till exempel förhandlingar om förändringar i regelverken som kan få stor betydelse för biodrivmedelsmarknaden och för reduktionsplikten.
Reduktionsplikten premierar biodrivmedel med låga växthusgasutsläpp och ger drivmedelsföretag viss flexibilitet i hur reduktionsnivåerna för bensin respektive diesel uppfylls. Riksrevisionen konstaterar dock att det finns visst utrymme att förbättra kostnadseffektiviteten genom att öka flexibiliteten i reduktionspliktens utformning. Exkluderingen av rena och höginblandade biodrivmedel innebär till exempel vissa begränsningar för drivmedelsleverantörernas möjligheter att uppfylla plikten på ett kostnadseffektivt sätt. När det gäller de separata kvoterna för bensin och diesel finns redan relativt stor flexibilitet för aktörerna att uppfylla reduktionsplikten på ett kostnadseffektivt sätt. De separata kvoterna kan dock ha bidragit till att göra bensinbilar mer attraktiva än dieselbilar. Eftersom bensinbilar orsakar större klimatpåverkande utsläpp än dieselbilar och eftersom den möjliga inblandningsnivån för bensin är begränsad jämfört med diesel, kan en ökad andel bensinbilar i fordonsflottan försvåra möjligheterna att nå mer långsiktiga klimatmål efter 2030. Det behövs mer kunskap om huruvida en gemensam kvot för bensin och diesel skulle kunna påverka utvecklingen av fordonsflottan.
6.1.2 Kan bidra kostnadseffektivt till målet för inrikes transporter – men kostnaderna större än väntat
Riksrevisionens bedömning är att reduktionsplikten har förutsättningar att bidra till målet för inrikes transporter på ett kostnadseffektivt sätt jämfört med andra sätt att nå det målet. Samtidigt har reduktionsplikten hittills drivit upp priset på diesel vid pump mer än vad regeringen förutsåg vid införandet. Det beror framför allt på en oförutsedd ökning av priset på HVO, ett biodrivmedel som är centralt för reduktionspliktens genomförande. Det ökade priset på HVO under 2022–2023 innebär att reduktionspliktens kostnadsfördel gentemot andra åtgärder för lägre växthusgasutsläpp i transportsektorn minskat. Prisökningen har också medfört större fördelningseffekter än regeringen räknat med, till exempel påverkas generellt hushåll på landsbygden mer av bränsleprisökningar än hushåll i städer. Prisökningen medför även ökad risk för att drivmedelsleverantörer väljer att inte blanda in biodrivmedel. Det skulle innebära att utsläppsreduktionen minskar eller uteblir, vilket vore allvarligt för uppfyllelsen av målet för inrikes transporter.
Regeringen underskattade även hur stor priseffekten maximalt skulle kunna bli eftersom reduktionspliktens pristak, i form av reduktionspliktsavgiften, blivit högre än regeringen avsåg. På grund av att avgiften betraktas som en sanktionsavgift av Skatteverket är den inte avdragsgill, vilket innebär att den i praktiken kan bli upp till 20 procent högre än den nivå som anges i förordningen.
6.1.3 Det kan finnas mer kostnadseffektiva åtgärder utanför transportsektorn för att nå långsiktiga klimatmål
Riksrevisionen bedömer att reduktionspliktens effektivitet som styrmedel också bör ses i förhållande till det övergripande nationella klimatpolitiska målet om nettonollutsläpp av växthusgaser till 2045. Eftersom reduktionsplikten dimensionerats för att nå målet för inrikes transporter till 2030 innebär det en snabbt ökande biodrivmedelsanvändning i transportsektorn som sannolikt är högre än vad som krävs för att nå det övergripande målet till 2045. För att nå det övergripande långsiktiga klimatmålet kan det även finnas mer kostnadseffektiva åtgärder utanför transportsektorn. Det kan till exempel vara mer kostnadseffektivt att genomföra åtgärder för att öka nettoupptaget i svensk skog jämfört med att genomföra åtgärder i transportsportsektorn.
6.1.4 Hög användning av biodrivmedel medför risker för negativa konsekvenser och målkonflikter
De ökande reduktionsnivåerna inom reduktionsplikten fram till 2030 innebär kraftigt ökande anspråk på biomassa som har alternativ användning till nytta för klimatet i andra sektorer och länder. Eftersom biomassan är begränsad kan det till exempel leda till en större användning av fossila alternativ i de alternativa användningsområdena.
Beroende på vilka typer av biodrivmedel som används finns olika stora risker för att nettoupptaget i skog och mark kan komma att påverkas negativt av ökad biodrivmedelsproduktion. Det innebär att en för hög användning av biodrivmedel på kort sikt riskerar både att fördyra och, under vissa omständigheter, även försvåra måluppfyllelse på lång sikt.
En stark styrning mot ökad biodrivmedelsanvändning för att uppnå målet för inrikes transporter kan också orsaka målkonflikter med andra mål. Det kan till exempel handla om att utvinning av biomassa kan ha negativ påverkan på mål för biologisk mångfald.
6.2 Energimyndigheten har inte bedrivit tillräcklig tillsyn för att minimera risker för fel och fusk
Riksrevisionen bedömer att Energimyndigheten inte bedrivit tillräcklig tillsyn för att minimera risker för att fel eller fusk kan förekomma gällande biodrivmedels hållbarhet och drivmedelsleverantörernas uppfyllande av reduktionsnivåer. Energimyndigheten har bedrivit tillsyn med hjälp av lämpliga metoder, delvis baserade på riskanalys och tidigare erfarenheter. Energimyndigheten har dock inte genomfört fördjupad tillsyn i tillräcklig omfattning eller tillräckligt regelbundet för att, enligt Riksrevisionens bedömning, minimera risken för fel eller fusk. Energimyndigheten har tidvis avsatt för lite resurser för tillsyn vilket bland annat lett till att planerade fördjupade tillsynsinsatser fått ställas in. Energimyndigheten har inte heller dokumenterat och rapporterat resultaten eller problemen med tillsynen till regeringen på ett samlat sätt.
Även om Energimyndigheten utvecklar sin tillsyn kan den inte omfatta alla risker med omfattande biodrivmedelsanvändning. En stor del av bioråvarorna som används i reduktionsplikten omfattas av certifieringssystem som är godkända av EU-kommissionen, vilket innebär att de omfattas av andra kontroll- och revisionssystem än Energimyndighetens tillsyn. Det innebär att det kan finnas risker med biodrivmedels hållbarhet som ligger utanför Energimyndighetens kontroll.
6.3 Beslutsunderlagen har inte i tillräcklig utsträckning hanterat reduktionspliktens risker
Granskningen visar att regeringen och Energimyndigheten i de underlag som ligger till grund för den beslutade lagstiftningen om reduktionsplikten inte analyserat reduktionspliktens risker och konsekvenser på ett tydligt, transparent och tillräckligt sätt. Riksdagen har därmed inte haft ett tillräckligt underlag när beslut om reduktionsplikten fattats.
6.3.1 Ambitionsnivån för reduktionsplikten höjdes kraftigt trots bristfälligt underlag
Riksrevisionen bedömer att de mest allvarliga bristerna i beslutsunderlagen avser kontrollstation 2019, då de årliga reduktionsnivåerna till 2030 beslutades. Energimyndigheten föreslog reduktionsnivåer med utgångspunkten att reduktionsplikten skulle uppfylla målet för inrikes transporter, trots att uppdraget endast angav att reduktionsplikten skulle bidra till målet. Denna ambitionshöjning innebar i praktiken att biodrivmedelsanvändningen fick en helt ny och viktigare roll i Sveriges klimatarbete. Energimyndigheten genomförde inte tillräckliga konsekvensanalyser av de föreslagna reduktionsnivåerna. Regeringskansliet genomförde vissa kompletterande analyser och noterade risker med de föreslagna reduktionsnivåerna men regeringen gick ändå vidare med Energimyndighetens föreslagna reduktionsnivåer i propositionen.
6.3.2 Beslutade reduktionsnivåer går inte att genomföra
På grund av otillräckliga konsekvensanalyser från införandet och kontrollstation 2019 har det i efterhand visat sig att reduktionsplikten i sin nuvarande utformning inte är förenlig med bränslekvalitetskrav. De lagstiftade reduktionsnivåerna kommer därför inte gå att nå utan ett flertal förändringar av reduktionspliktens utformning, till exempel att reduktionsnivåerna sänks för bensin och samtidigt höjs kraftigt för diesel, och att rena och höginblandade biodrivmedel, som idag är skattebefriade, lyfts in inom reduktionsplikten. Energimyndigheten har föreslagit förändringar av det här slaget men inte genomfört fullständiga konsekvensanalyser av förslagen. Det är därför oklart vad det på sikt kommer innebära för drivmedelsleverantörernas möjligheter att uppfylla reduktionsplikten, drivmedelspriserna och fordonsflottan.
6.3.3 Bristande analyser av reduktionspliktens påverkan på drivmedelspriser
Regeringen och Energimyndigheten har inte analyserat reduktionspliktens påverkan på drivmedelspriser på ett tillräckligt, tydligt och transparent sätt, varken vid införandet eller i kontrollstation 2019. Riksrevisionen konstaterar att regeringen i beslutsunderlagen inte har redovisat vilka antaganden som ligger till grund för beräkningarna och inte heller känslighets- och fördelningsanalyser för reduktionspliktens prispåverkan. Det framgår inte heller hur nivån på reduktionspliktsavgiften beräknats. Energimyndigheten analyserade inte reduktionspliktens påverkan på drivmedelspriser i kontrollstation 2019 trots att det ingick i deras uppdrag. Riksrevisionen konstaterar att det förvisso är svårt att prognostisera drivmedelspriser men att Energimyndigheten i kontrollstation 2022 redovisar relativt utförliga och transparenta analyser av hur reduktionsplikten maximalt kan komma att påverka drivmedelspriser. Motsvarande beräkningar borde ha kunnat genomföras och presenteras som känslighetsanalyser i tidigare underlag.
6.3.4 Oklart om den osäkra tillgången på hållbara biodrivmedel beaktats
Tillgången på hållbara biodrivmedel fram till 2030 är ett viktigt men svåröverskådligt område som i varierande grad analyserats i beslutsunderlagen. Både vid införandet av reduktionsplikten och i kontrollstation 2019 bedömde regeringen att tillgången var begränsad och det fanns förhoppningar på utvecklad inhemsk produktion av avancerade biodrivmedel baserade på skogliga råvaror. Sådan produktion har inte ökat i någon betydande omfattning, med resultatet att genomförandet av reduktionsplikten blivit beroende av omfattande import av HVO producerad av rest- och avfallsprodukter (främst animaliska fetter såsom slakteriavfall). Tillgången på dessa råvaror fram till 2030 är osäker.
Risker för negativa konsekvenser av en kraftigt ökad produktion och användning av biodrivmedel har lyfts fram i flera underlag innan 2019. Därför var tidigare underlag mer återhållsamma i synen på hur stor roll biodrivmedel, framför allt importerade, kunde ha för att bidra till klimatmålen.
Risker för negativa konsekvenser av ett stort importberoende av biodrivmedel har inte analyserats tillräckligt i beslutsunderlagen till kontrollstation 2019 och underlag som kommit därefter. Det är enligt Riksrevisionen oklart om regeringen och Energimyndigheten bedömt att dessa risker inte längre är aktuella eftersom riskerna inte verkar ha påverkat till exempel ambitionsnivån för reduktionsplikten.
6.3.5 Det saknas fortfarande tillräckliga beslutsunderlag för ett genomförbart förslag på reduktionsplikt
Energimyndigheten har under flera år arbetat med att utveckla sitt arbete med samhällsekonomiska analyser. Riksrevisionens bedömning är att Energimyndighetens underlagsrapport för kontrollstation 2022, som levererades till regeringen i september 2022, är mer tillräcklig, transparent och tydlig än tidigare underlag framtagna av Energimyndigheten och regeringen i arbetet med reduktionsplikten. I underlagsrapporten analyserar Energimyndigheten förutsättningarna för, och konsekvenserna av, den beslutade reduktionsplikten. Eftersom den inte är genomförbar lämnar Energimyndigheten också flera förslag på ny utformning av reduktionsplikten. De nya förslagen saknar dock fullständiga konsekvensanalyser vilket innebär att inte heller denna underlagsrapport är ett tillräckligt beslutsunderlag för reduktionspliktens fortsatta utformning.
6.4 Rekommendationer
Vad gäller Sveriges möjligheter att uppfylla klimatmålen, framför allt målet för inrikes transporter till 2030, har reduktionsplikten getts en avgörande betydelse. Granskningen visar att ett styrmedel som reduktionsplikten kan bidra kostnadseffektivt till målet för inrikes transporter, men att den befintliga utformningen av reduktionsplikten inte är genomförbar och att det därutöver finns flera risker förknippade med reduktionsplikten som inte i tillräcklig grad har beaktats vid beslut om dess utformning. Riskerna är aktuella redan idag men ökar i betydelse fram till 2030, eftersom de lagstiftade reduktionsnivåerna fram till 2030 innebär en stor ökning av biodrivmedelsanvändningen. Det är därför viktigt att framtida beslut om reduktionspliktens utformning grundas på underlag som i tillräcklig utsträckning belyser riskerna och deras möjliga konsekvenser för reduktionspliktens genomförande och effektivitet som styrmedel. Om de stora förväntningarna på reduktionsplikten inte infrias riskeras en stor del av den svenska klimatpolitiken, framför allt målet för inrikes transporter till 2030. Andra, ytterligare åtgärder kan då behövas. Även dessa åtgärder kommer medföra risker, och kanske vara svåra och kostsamma att genomföra, men de kommer behövas för att klimatmålen ska nås.
Riksrevisionen lämnar följande rekommendationer till regeringen
- Ge Energimyndigheten i uppdrag att ta fram fullständiga konsekvensanalyser för de nya utformningsalternativ för reduktionsplikten som myndigheten föreslagit. Analyserna bör beredas med andra relevanta myndigheter.
- Förändra utformningen av reduktionsplikten, med bland annat dessa analyser som grund, så att den med hänsyn tagen till de risker som finns och deras möjliga konsekvenser så effektivt som möjligt bidrar till klimatmålen. Se samtidigt till att nödvändiga andra åtgärder vidtas så att klimatmålen nås så effektivt som möjligt. Särskild hänsyn bör även tas till de förestående förändringarna i EU:s regelverk.
Riksrevisionen lämnar följande rekommendationer till Energimyndigheten
- Fortsätt det påbörjade utvecklingsarbetet med tillsyn inom myndigheten och säkerställ att fördjupad tillsyn genomförs i tillräcklig omfattning och tillräckligt regelbundet för att minimera risken för fel eller fusk i rapporteringen av biodrivmedels växthusgasutsläpp.
- Fortsätt utveckla arbetet med samhällsekonomiska analyser för att kunna genomföra konsekvensanalyser av hög kvalitet.