1. Inledning

Avsnitt

1.1 Motiv till granskning

Elsystemet är ett mycket komplext sammanhängande system vars ingående komponenter både stödjer och är beroende av varandra för att elsystemet ska kunna fungera. Till elsystemet hör tusentals mil av ledningsnät och tillhörande utrustning som ägs av såväl staten som privata aktörer inom ramen för reglerade nätmonopol. I elsystemet ingår också produktionsanläggningar som verkar på den konkurrensutsatta marknaden för el och som samtidigt kan vara viktiga ingredienser i en stabil systemdrift och för en tillräcklig överföringskapacitet i transmissionsnätet. I driften av ett elsystem sker produktion och konsumtion i samma ögonblick, och dessa måste alltid vara ungefär lika stora för att inte skada elsystemets komponenter. I realtid måste ansvariga aktörer därför använda olika balanserande resurser för att, i förlängningen, undvika ett sammanbrott. Om ett sammanbrott trots allt skulle ske kan det i värsta fall skapa en dominoeffekt som slår ut elförsörjningen för stora delar av landet.

Komplexiteten och den kontinuerliga balansakten gör att elsystemet är känsligt för snabba förändringar. Förändringar i exempelvis sammansättningen av produktionsresurser kan gå snabbt, och att åtgärda obalanser i elsystemet kan ta lång tid eller vara svårt att uppnå.

Under de senaste decennierna har elsystemet förändrats och nya utmaningar har uppstått på grund av samhällsutvecklingen och politiska beslut. Elmarknaden omreglerades under sent 1990-tal till öppen konkurrens mellan elproducenterna. Konkurrensen styr mot en mer kostnadseffektiv resursanvändning samtidigt som mängden produktionsresurser i reserv minskar, och därigenom skapas nya utmaningar för att trygga elförsörjningen på elmarknaden. Samhället har vidare påbörjat omställningen till en ekologiskt hållbar elproduktion. Det ökar mängden förnybar, huvudsakligen variabel, elproduktion i elsystemet. Den variabla elproduktionen har andra kvaliteter än de som tidigare funnits i elsystemet, vilket bland annat kräver nya tekniker och behov av nya styrmedel. Utöver ny elproduktion har även elproduktionens lokalisering förändrats något där mer el produceras i norra Sverige. Det ökar behovet av mer överföring av el genom Sverige till konsumenter längre söderut. Därtill pågår en integration av den europeiska elmarknaden på vilken Sverige under det senaste decenniet varje år har varit nettoexportörer.

De senaste åren har förändringstakten ökat. Utbyggnaden av förnybar elproduktion har ökat kraftigt till följd av teknik- och marknadsutvecklingen för landbaserad vindkraft. Scenarierna för framtida elanvändning har skjutit i höjden till följd av planerade investeringar i ny grön industri och datorcenter. Elpriserna har under de senaste årens vintrar varit mycket höga i framför allt södra Sverige, men även i resten av landet.

Flera av förändringarna i elsystemet beror på den allmänna utvecklingen i samhället. Samtidigt är flera förändringar påverkade och/eller drivna av politiska mål och beslut. Bland annat har riksdagen tidigare beslutat om mål för mängden förnybar kraft. Regeringen har infört stödsystem för ny förnybar kraft och föreslagit olika skatter som påverkar konkurrerens på elmarknaden för olika kraftslag. På olika sätt har således politiken inverkat på utvecklingen av elsystemet. Det motiverar en granskning av hur de statliga aktörerna har förberett och genomfört dessa åtgärder och om dessa varit i takt med den utveckling av elsystemet som drivits av andra faktorer.

1.2 Övergripande revisionsfråga och avgränsningar

Övergripande revisionsfråga: Har de statliga aktörerna förberett och genomfört åtgärder med påverkan på elsystemet så att de tre energipolitiska grundpelarna kan förenas på ett effektivt sätt? Delfrågor:

• Har Svenska kraftnät, Energimarknadsinspektionen och Statens energimyndighet bevakat sina ansvarsområden och rapporterat om väsentliga förändringar?
• Har regeringen analyserat, beaktat och redovisat konsekvenserna för de energipolitiska grundpelarna inför beslut om åtgärder med påverkan på elsystemet?
• Har regeringen och Svenska kraftnät vidtagit åtgärder för att hantera konsekvenserna av beslut med påverkan på elsystemet samt av förändringar som identifierats i myndigheternas omvärldsbevakning?

1.2.1 Avgränsningar

Granskningen omfattar de delar av energiområdet som har påverkan på elsystemet. Granskningen omfattar tidsperioden 2000–2022, med fokus på de senaste tio åren.

Granskningen omfattar inte det statliga bolaget Vattenfall AB då utgångspunkten är att företaget utifrån ägarens styrning fattar ekonomiskt grundade beslut utifrån de marknadsförutsättningar som råder.

Antalet beslut och åtgärder som granskats har med nödvändighet behövt begränsas för att göra granskningens omfattning hanterlig. Urvalet av de beslut som har granskats inom ramen för delfråga 2 samt de åtgärder som granskats inom delfråga 3 beskrivs mer utförligt i avsnitt 1.4 om metod.

Slutligen är delfråga 3 avgränsad till regeringens och SVK:s åtgärder och innefattar därmed inte åtgärder från de två övriga myndigheterna. De övriga myndigheterna har en mer begränsad roll inom hanteringen av konsekvenserna och har därför inte granskats i denna del.

1.3 Bedömningsgrunder

Riksdagen har beslutat att energipolitiken ska syfta till att förena de tre energipolitiska grundpelarna: ekologisk hållbarhet, försörjningstrygghet och konkurrenskraft. Riksdagen har vidare beslutat att energipolitiken ska skapa villkor för en effektiv och hållbar energianvändning och en kostnadseffektiv svensk energiförsörjning med låg negativ påverkan på hälsa, miljö och klimat samt underlätta omställningen till ett ekologiskt hållbart samhälle.[1] För att kunna förena de tre grundpelarna har riksdagen särskilt betonat behovet av långsiktighet och stabilitet i energipolitiken.[2]

Utskottet och riksdagen har ställt sig bakom den definition av de tre grundpelarna som regeringen föreslagit:[3]

Med ekologisk hållbarhet menas att den oönskade miljöpåverkan bör vara låg i energisystemet och att det är viktigt att beakta förändringar av landskapets natur- och kulturmiljöer. Det betonas samtidigt att det kommer krävas avvägningar mellan energipolitiska mål och miljömålen. Riksdagen har under granskningens gång beslutat att införa ett mål om 100 procent fossilfri elproduktion år 2040.[4] Detta ersatte det tidigare målet om att andelen förnybar el ska vara 100 procent år 2040 (målet innehöll dock vissa undantag för kärnkraft).[5] I granskningen har vi avgränsat oss till att bedöma aspekter kopplade till klimat och miljö.

Försörjningstrygghet förstås som förmågan att tillhandahålla en trygg och tillräcklig leverans av energi till alla användare i förhållande till efterfrågan. Begreppet omfattar fysiska aspekter som överföring och leverans av energi, vilket inkluderar att förebygga och hantera konsekvenser av avbrott. Även tillit till marknadens funktion ingår i begreppet, det vill säga att pris varierar beroende på tillgång och efterfrågan (vilket innebär att produktion och konsumtion matchas).[6] Samtidigt har riksdagen motsatt sig allt för höga priser genom att besluta att industrins konkurrenskraft och hushållens köpkraft ska värnas (se nedan). Därutöver har de senaste årens höga elpriser motiverat beslut om elpriskompensation till privatpersoner och företag för att kompensera för vad riksdagen ansett vara exceptionellt höga elpriser.[7] Vi bedömer att riksdagen därmed anser att priset ska variera beroende på tillgång och efterfrågan men att det finns en övre gräns där ett behov av att skydda konsumenter uppstår.[8] Vi bedömer också att regeringen och SVK bör väga in frågan om prisskillnader mellan svenska elområden i sitt beslutsfattande, i den utsträckning som ett beslut har potential att orsaka minskad överföringskapacitet och/eller ökade prisskillnader.[9]

Med konkurrenskraft menas att elsystemet på ett tryggt och stabilt sätt ska kunna leverera elenergi till samhället med konkurrenskraftiga villkor och kostnader. Vi bedömer att konkurrenskraften utgörs av två huvudsakliga delar, ett konkurrenskraftigt och därmed lågt elpris (i Sverige) och en välfungerande konkurrens på elmarknaden. En välfungerande konkurrens leder till en effektiv prisbildning och ett effektivare resursutnyttjande.[10] Vi bedömer att riksdagen ställt sig bakom sådan konkurrens på flera nivåer:

• i EU, genom integration av den europeiska elmarknaden[11]
• i Sverige, där energisystemet ska möjliggöra och bidra till en god sysselsättning samt att låga elpriser ska värna industrins konkurrenskraft och hushållens köpkraft[12]
• på elmarknaden, mellan kraftslag och mellan marknadsaktörer.

En välfungerande konkurrens kräver i sin tur att det råder konkurrensneutralitet på marknaden. Vi bedömer att detta medför att regeringen och myndigheter ska eftersträva konkurrensneutralitet i sina åtgärder för elsystemet. I frånvaro av konkurrensneutralitet bedömer vi att staten bör ha insyn i de samlade konkurrensförhållanden som de statliga styrmedlen ger, för att möjliggöra eventuella kompenserande åtgärder.

Vi bedömer vidare att det finns potential för målkonflikter mellan riksdagens målsättningar om en större integration på EU-nivå och de ovan nämnda svenska målen. Det finns därmed skäl att göra avvägningar från fall till fall i beslut som berör denna gränsdragning, vilket i granskningen avser beslut som rör utlandsförbindelser.

I den nedanstående redovisningen av bedömningsgrunder för varje enskild fråga utgör den ovanstående beskrivningen av energipolitikens mål aspekter som bör vägas in i myndigheternas och regeringens arbete.

1.3.1 Delfråga 1 – Svenska kraftnäts, Energimarknadsinspektionens och Energimyndighetens bevakning och rapportering

I bedömningen av myndigheternas bevakning och rapportering utgår vi från respektive myndighets instruktion som i samtliga fall uppdrar åt myndigheten att inom sitt verksamhetsområde verka för att de energipolitiska målen som riksdagen har godkänt uppnås.[13] Vi bedömer att det innefattar att genomföra och presentera analyser av hur väl de tre energipolitiska grundpelarna hanteras och förenas inom elsystemet. Analyserna behöver inte omfatta de tre grundpelarna direkt, men kan omfatta aspekter som är relaterade till grundpelarna. Ett exempel på aspekter relaterade till en grundpelare, i detta fall försörjningstryggheten, är analyser av systemets driftssäkerhet eller dess förmåga att möta effektbehoven. Analyserna ska vidare hålla en tillräcklig kvalitet.[14]

Myndigheterna bör inom respektive ansvarsområde bedriva sådan omvärldsbevakning att de fångar upp omvärldstrender och frågor som är av betydelse för elsystemet och de energipolitiska grundpelarna.

1.3.2 Delfråga 2 – regeringens analys, redovisning och beaktande av konsekvenser inför beslut

Konsekvensanalyser inför regeringsbeslut är enligt vår bedömning av stor vikt av främst tre skäl:

1. De ska ge ett underlag som möjliggör förbättrad utformning av beslutet.
2. De ska skapa transparens kring beslutets förväntade effekter.
3. De ska skapa förutsättningar för att hantera konsekvenserna i ett tidigt skede.

Vi konstaterar att det övergripande målet om att förena de tre energipolitiska grundpelarna förutsätter en tillräcklig kännedom om konsekvenserna vid beredning av beslut. Av detta följer också att det är av särskild vikt att konsekvensanalyser tas fram som utgår från ett helhetsperspektiv på elsystemets olika funktioner. Om analyser med ett sådant perspektiv saknas går det inte ha en översikt över konsekvenserna för de tre grundpelarna. Vidare kan beslut som innebär förändringar i elsystemet få stora konsekvenser för dess funktion och driftssäkerhet till följd av elsystemets komplexitet. Därmed bör konsekvensanalyser även ge en heltäckande bild av konsekvenserna för berörda parter inom elsystemet.

Det finns också generella riktlinjer vid statliga aktörers beredning av beslut som sammanfaller med de ovan definierade kraven. Av riktlinjerna framgår att följande ska ingå i en konsekvensanalys: en beskrivning av problemet och vad man vill uppnå, en analys och redogörelse av de direkta och indirekta konsekvenserna på kort och lång sikt, alternativa åtgärder samt deras konsekvenser och en fullständig redovisning av påverkade aktörer och kostnader som kan uppstå.[15] Vidare ska regeringen i propositionen återge en rättvisande bild av de positiva och negativa konsekvenser som framgått av konsekvensanalysen.[16]

1.3.3 Delfråga 3 – regeringens och Svenska kraftnäts åtgärder för att hantera konsekvenser

Elsystemet består av ett stort antal delar som sammantaget upprätthåller dess funktion. Detta beroendeförhållande gör att beslut om förändringar med stor sannolikhet får konsekvenser i form av påverkan i andra delar av elsystemet. De åtgärder som genomförs behöver även följas upp och oönskade konsekvenser hanteras. Vi bedömer att regeringen och Svenska kraftnät inom sina respektive mandat bör ha en beredskap för att förebygga och/eller åtgärda sådana konsekvenser som kan vara problematiska i förhållande till de energipolitiska grundpelarna och för att upprätthålla en effektiv elförsörjning. För Svenska kraftnät som är systemansvariga gäller det främst rollen att upprätthålla (och vid behov utveckla) driftssäkerheten och kapaciteten i transmissionsnätet. För regeringens del avser rollen att bevaka reglerna på området och att vid behov föreslå förändringar av dessa.

Enligt vår bedömning ska Svenska kraftnät tillgängliggöra och bygga ut transmissionsnätet så att elsystemet är hållbart och ger trygga och stabila elleveranser där utbudet möter efterfrågan.[17] Det är en förutsättning för många samhällsviktiga funktioner, näringslivet och sysselsättningen.[18] De åtgärder som Svenska kraftnät vidtar för att utöka kapaciteten i transmissionsnätet genom utbyggnad ska vara samhällsekonomiskt lönsamma enligt Svenska kraftnäts instruktion.[19] Vi bedömer att Svenska kraftnät även bör vidta de samhällsekonomiskt lönsamma kortsiktiga åtgärder som bibehåller eller ökar kapaciteten i befintligt transmissionsnät.[20]

1.4 Metod och genomförande

Granskningen har genomförts av en projektgrupp bestående av Johannes Österström (projektledare), Tobias Hamfelt och Joakim Grausne. Två referenspersoner har lämnat synpunkter på granskningsupplägg och på ett utkast till granskningsrapport: Max Åhman, universitetslektor i miljö- och energisystem vid Lunds universitet och Runar Brännlund, professor i nationalekonomi vid Umeå universitet. Företrädare för Regeringskansliet (Klimat- och näringslivsdepartementet), Affärsverket Svenska kraftnät, Energimarknadsinspektionen och Statens energimyndighet har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på ett utkast till granskningsrapport.

I granskningen har vi använt oss av dokumentstudier och intervjuer för att besvara de tre delfrågorna. Dokumenten vi använt är rapporter från myndigheterna, utredningar tillsatta av regeringen, remissvar, departementsserier och promemorior publicerade av Regeringskansliet samt intern dokumentation från myndigheterna. Vi har genomfört sammanlagt 36 intervjuer med de berörda myndigheterna och Regeringskansliet samt med företrädare för energibranschen, andra experter och forskare.

Delfråga 1 har vi besvarat genom att granska publicerade rapporter från myndigheterna under tidsperioden 2000–2022. Vi har identifierat tre omvärldstrender samt särskilda konsekvenser kopplat till dessa omvärldstrender som vi bedömer att myndigheterna behöver ha identifierat och rapporterat om. Granskningen är utförd genom att vi spårat vid vilken tidpunkt som myndigheterna identifierar och rapporterar om varje omvärldstrend, samt genom att vi bedömt kvaliteten i rapporterna. En närmare beskrivning av tillvägagångssättet samt urvalsprocessen för val av rapporter och omvärldstrender finns i bilaga 1.

Delfråga 2 har besvarats genom att vi granskat fem beslut (och tillhörande beslutsprocesser) med större påverkan på elsystemet som regeringen har fattat under de senaste 20 åren. De fem besluten är höjningen av effektskatten 2015, införandet av och förändringarna av elcertifikatsystemet 2003 till idag, höjningen av energi- och koldioxidskatten för kraftvärme 2019, införandet av avfallsförbränningsskatten 2020 och stöd till anslutningskostnaderna för havsbaserad vindkraft 2014 till idag. Utöver dessa fem beslut har vi också granskat regeringens roll vid, och arbete med, beslut om utlandsförbindelser. Valet av beslut utgår från att granskningens inriktning gör det intressant att titta på beslut som har koppling till de fysiska driftssäkerhets- och kapacitetsutmaningar som uppstått i elsystemet under senare år. Vi har valt beslut som har haft en större och relativt direkt inverkan på transmissionsnätet eller förutsättningarna för elproducenter. Vi bedömer att de valda besluten hör till de viktigaste inom detta område, men det finns också andra liknande beslut som vi av resursskäl inte har granskat (exempelvis miljöprövningen av vattenkraften). Vi har därutöver valt att inte granska beslut som är kopplade till elanvändningen eftersom Riksrevisionen sedan tidigare granskat flera sådana beslut.[21]

Delfråga 3 har besvarats genom att vi identifierat konsekvenser som dels uppmärksammats i myndigheternas omvärldsbevakning inom ramen för delfråga 1, dels uppstått som en följd av de beslut som granskats inom ramen för delfråga 2. Frågan besvaras i tre delar. I det första delen går vi igenom i vilken mån beslut som granskats inom delfråga 2 har ingått i en sammanhållen process med konsekvenshanterande åtgärder. I det andra delen har vi gått igenom större åtgärder med inriktning på utbyggnad av transmissionsnätet, som därmed hanterar konsekvenser genom att öka systemets förmåga att hantera ändrade behov. Slutligen har vi gått igenom åtgärder som siktar på att hantera konsekvenser inom ramen för befintligt transmissionsnät. Därutöver har vi granskat när denna hantering har initierats i förhållande till behovets uppkomst.[22]