Vår första delfråga handlar om huruvida SVK, EI och Energimyndigheten har bevakat sina ansvarsområden och rapporterat om väsentliga förändringar. För att besvara frågan har vi gått igenom myndigheternas rapportproduktion. Vi har huvudsakligen granskat vid vilken tidpunkt som myndigheterna har uppmärksammat tre av oss bedömda relevanta omvärldstrender och deras konsekvenser för elsystemet. De omvärldstrender vi bedömt varit särskilt relevanta är utvecklingen mot mer variabel elproduktion, integreringen av det svenska elsystemet med utlandets och samhällets elektrifiering. Vi har därutöver särskilt granskat hur myndigheterna har bevakat och rapporterat om särskilda konsekvenser som dessa omvärldstrender innebär för effektbalansen, överföringsbehovet och vissa stabilitetsaspekter av elsystemet. Vi menar inte att dessa omvärldstrender samt deras konsekvenser ger en heltäckande bild av viktiga händelser i elsystemet men de utgör enligt vår bedömning några av de mest väsentliga förändringarna.
Våra iakttagelser är att myndigheterna haft en god täckning i bevakningen av alla tre omvärldstrender samt deras konsekvenser. Myndigheterna har tidigt uppmärksammat och rapporterat om väsentliga förändringar inom omvärldstrenderna. Myndigheternas analyser är även av tillräcklig kvalitet vad gäller djup och bredd. Däremot har myndigheterna inte i tillräcklig utsträckning redogjort för hur svensk konkurrenskraft påverkas av de olika omvärldstrenderna.
Avsnitt
3.1 Bevakningen av utvecklingen mot mer variabel elproduktion
Myndigheterna har tidigt rapporterat om utvecklingen mot mer variabel produktion i elsystemet samt att detta hör samman med ökningen av förnybar elproduktion. Myndigheternas bevakning och analyser av utvecklingen har hållit god kvalitet.
3.1.1 Myndigheterna identifierar tidigt utvecklingen mot mer variabel produktion i elsystemet
Myndigheternas bevakning av mer variabel elproduktion utgår i mångt och mycket från den politiska målsättningen om att införliva mer förnybar elproduktion i elsystemet, vilken till stor del innebär vindkraft. I genomgången har vi eftersökt analyser av vilka konsekvenser för elsystemet som är troliga av introduktionen av mer variabel elproduktion.
Det framträder tidigt (2001–2002) att myndigheterna betraktar vindkraften som en framtida förnybar energikälla tillsammans med olika former av biobränslen. De två energikällorna anses utgöra möjligheterna för att bygga ut andelen förnybar elproduktion.[60]
I beskrivningen av vindkraft så återger myndigheterna tidigt att det är en energikälla som är variabel och därmed ger lägre reglerbarhet och planerbarhet. Myndigheterna lyfter olika sätt som detta kan hanteras, bland annat genom vattenkraften, utveckling av prognosförmågan och med efterfrågeflexibilitet.[61] Myndigheterna pekar även på att om man bygger ut vindkraften så kommer det troligen att leda till ett behov av att förstärka elnätet.[62] I relation till överföringsbegränsningar och befintlig reglerbar elproduktion gör myndigheterna även uppskattningar av hur mycket vindkraft som kan introduceras i elsystemet.[63] Myndigheterna lyfter även fram att viss planerbar elproduktion har konkurrerats ut från elmarknaden efter omregleringen av elmarknaden och att ännu mer sådan kraft sannolikt kommer utkonkurreras framöver.[64] Myndigheterna är också inne på att det kan komma att behövas särskilda anslutningskrav för vindkraften för att garantera att den bidrar till, eller inte försämrar, förmågan att upprätthålla driften vid frekvens och spänningsavvikelser.[65]
Myndigheterna redogör tydligt för att mer förnybar elproduktion hör samman med mer variabel elproduktion. I det sammanhanget tydliggör myndigheterna att om ny förnybar elproduktion ska bidra till att minska klimatpåverkan från elsystemet så krävs att den konkurrerar ut fossilt producerad el. Konkurrerar ny förnybar elproduktion i stället ut befintlig vattenkraft eller kärnkraft minskar inte koldioxidutsläppen.[66]
Våra iakttagelser visar att myndigheterna sammantaget har en tidig bevakning av vad introduktionen av mer variabel elproduktion innebär för elsystemet. Det hör troligen samman med att den politiska inriktningen varit tydlig kring att inslaget av förnybart i elsystemet ska öka och att en viktig beståndsdel kommer vara variabel elproduktion i form av vind- och solkraft.
3.1.2 Kvaliteten i bevakningen av mer förnybar variabel elproduktion har varit god
Vår samlade iakttagelse är att myndigheterna från början av 2000-talet har haft en bevakning av god kvalitet kopplad till utvecklingen mot mer variabel elproduktion i elsystemet. Detta är tidigt, i relation till att introduktionen av mer vindkraft i elsystemet sker främst med början under 2010-talet. Myndigheterna har på ett tillräckligt och utförligt sätt analyserat och redogjort utvecklingen mot mer variabel elproduktion, och hur den hör samman med mer förnybar elproduktion. Myndigheterna har också pekat på behovet av reglerkraft, ökad överföringsförmåga och efterfrågeflexibilitet. Myndigheternas bevakning fortsätter även genom åren med flera rapporter av god kvalitet vad avser konsekvenserna av mer variabel elproduktion i elsystemet.[67] I en av dessa rapporter framkommer också tydligare hur mer variabel elproduktion kan ge prisförändringar och konsekvenser för svensk konkurrenskraft.[68] Det är ett perspektiv som saknats i de tidigare rapporterna.
3.2 Bevakningen av den ökade sammankopplingen med utlandet
Myndigheterna har tidigt och återkommande rapporterat om hur den ökade sammankopplingen med utlandet och händelser i sammankopplade länder påverkar det svenska elsystemet. Myndigheternas bevakning har varit av tillräcklig kvalitet även om de borde ha gjort bättre analyser av hur de svenska företagens konkurrenskraft påverkas av ökad sammankoppling.
3.2.1 Myndigheterna identifierar pågående händelser i utlandet
Integreringen av det svenska elsystemet med utlandet har en lång historia. Sverige har under lång tid haft förbindelser till de nordiska grannländerna. I och med inträdet i EU och EU:s inriktning om en integrerad elmarknad så har integreringen fortsatt. Frågan är således inte ny för myndigheterna. Däremot är det av betydelse att myndigheterna bevakar frågan kontinuerligt och analyserar hur nya förbindelser med utlandet och förändringar i våra grannländers elsystem påverkar det svenska elsystemet.
Myndigheterna har kartlagt vilka förändringar som pågår i utlandet vad gäller nya utlandsförbindelser och andra förändringar. Tidigt (2000) lyfts exempelvis nya förbindelser från Norge till Tyskland, Nederländerna och Storbritannien.[69] Även andra förändringar omnämns, däribland kärnkraftsbygget i Finland.[70] Myndigheterna har även några rapporter där de mer djupgående analyserar och redogör för hur det svenska transmissionsnätet och interna flöden kan komma att påverkas av de utländska förändringarna. Analyserna kopplas framför allt till hur den svenska elöverföringen påverkas, med särskilt fokus på hur överföringsbegränsningarna (snitten) i Sverige påverkas. Myndigheterna går även vidare och redogör för investeringsbehov i relation till förändrade interna flöden.[71]
Myndigheterna pekar på industrins intressen kopplat till hur elpriset påverkas av utlandsförbindelserna. Myndigheterna för fram att industrin främst påverkas genom högre stamnätstariffer[72] som beror av ökade investeringar till följd av utlandsförbindelserna.[73] Det saknas emellertid en analys av hur prisnivåerna påverkas av en ökad sammankoppling med utlandet.
Inom samma område belyser myndigheterna att Sverige efter omregleringen av elmarknaden i större utsträckning blivit ett transitland för el. Det innebär alltså att el produceras i ett grannland och färdas genom Sverige för att konsumeras i ett annat.[74]
Myndigheterna återger från början av granskningsperioden (2000) att utlandsförbindelser är ett sätt att hantera effektbalansen på. Utlandsförbindelserna möjliggör import av el vid underskott och export vid överskott. Utlandsförbindelsernas betydelse för effektbalansen lyfts fram kontinuerligt under de granskade åren.[75] Myndigheterna understryker att enbart överföringskapacitet i utlandsförbindelserna inte är tillräckligt för att förbindelserna ska bidra till effektbalansen. Det kräver också att de anslutna länderna har elproduktion som kan importeras till Sverige.[76] Myndigheterna gör i flera rapporter en bedömning av vilka länder som import kan förväntas från under topplasttimmar.[77]
Myndigheterna kopplar även samman behovet av exportmöjligheter via utlandsförbindelserna och att en allt större utbyggnad av vindkraft planeras och prognostiseras.[78] En konsekvens av att inte bygga ut tillräckliga utlandsförbindelser som möjliggör export av den tillkommande elproduktionen skulle vara att elpriset i Sverige sjunker till sådan nivå att nyinvesteringar i elproduktion inte längre anses lönsamt.[79]
3.2.2 Myndigheterna har generellt tillräcklig kvalitet i analysen av konsekvenserna av integreringen med utlandet
Vår iakttagelse är att kvaliteten i bevakningen av utvecklingen mot ett mer integrerat elsystem är tillräcklig. De rapporter myndigheterna tagit fram håller en tillräcklig kvalitet och två rapporter är av särskilt god kvalitet där följdkonsekvenser i det svenska transmissionsnätet och elsystemet av förändringar i förbindelserna i och till utlandet analyseras på ett fördjupat sätt.[80] En aspekt som borde utvecklats är hur en ökad integrering med utlandet påverkar det svenska elpriset och därigenom även vilka konsekvenser det skulle kunna få för den svenska konkurrenskraften. Det finns ett mindre antal sådana analyser, bland annat av hur elpriset förändras vid genomförande av några nätförstärkningar i det nordiska elnätet som planerades kring 2007.[81] Sammantaget gör vi dock iakttagelsen att elprispåverkan till följd av utlandsförbindelserna och hur den skulle kunna påverka svensk konkurrenskraft inte har analyserats i tillräcklig utsträckning.
3.3 Bevakningen av elektrifieringstrenden
Myndigheterna har i god tid rapporterat om utvecklingen mot ett mer elektrifierat samhälle, särskilt övergången till en elektrifierad transportsektor. Förvisso uppmärksammas elektrifieringen inom industrin i relativ närtid, men samtidigt som övriga energisektorn uppmärksammar den. Myndigheternas bevakning är också av tillräcklig kvalitet.
3.3.1 Elektrifieringstrenden träder fram under 2010-talet
Elektrifieringstrenden består huvudsakligen av två delar: elektrifiering av transporter och ökad elanvändning inom industrin.
Elektrifieringen av transportsektorn har myndigheterna konsekvent uppmärksammat sedan strax före 2010.[82] Myndigheterna beskriver det förvisso som en framtida teknik och osäkerheterna kring omfattningen är enligt myndigheterna stora.[83] Myndigheterna placerar en större utbredning av elbilar till 2020.[84] En fullt elektrifierad fordonsflotta (myndigheterna är inte helt tydliga med vilken flotta de syftar på men troligen är det personbilsflottan), bedöms konsumera kring 10 TWh el.[85]
Elektrifieringen inom industrin där det idag förutspås en kraftig ökning av elanvändningen uppmärksammas för första gången 2017.[86] Det ligger väl i tiden med att till exempel Hybrit-projektet inleds.[87]
Energimyndigheten presenterar 2019 ett framtida scenario där en mer omfattande elektrifiering antas vad gäller elanvändningen.[88] Fram till dess bedöms elanvändningen på lång sikt inom olika scenarier vara relativt lik dagens elanvändning. SVK uppmärksammar en ökad elanvändning för första gången 2017, där de hänvisar till elektrifiering av fordonsflottan och ökad användning inom ståltillverkning och cementindustrin.[89] Det är således relativt nyligen som myndigheterna har analyserat en större elektrifiering av samhället som innehåller fler delar än elektrifieringen av fordonsflottan.[90] Vi kan konstatera att det i efterhand tycks något sent i förhållande till att elektrifieringen utgör en av få möjligheter till omställningen bort från fossila energikällor. Däremot har det framkommit i flera av våra intervjuer att den större elektrifieringen av industrin har varit en ny fråga för hela energisektorn. Vi bedömer därför att det inte vore rimligt att förvänta sig att myndigheterna skulle presenterat mer långtgående scenarier över elektrifieringen tidigare än resten av energisektorn.
Vi kan utifrån genomgången av myndigheternas scenarier konstatera att prognoserna över framtida elproduktion från kärnkraft och vindkraft avvikit från det faktiska utfallet år 2020. Myndigheterna har överskattat mängden elproduktion från kärnkraft och underskattat mängden från vindkraft. När det gäller kärnkraften skedde en snabb förändring i bland annat marknadsförutsättningarna som ledde fram till nedläggningar av fyra reaktorer i förtid (se avsnitt 4.1). Vindkraftens scenarier utgick från att elcertifikatsystemet skulle driva utbyggnaden och den kraftiga marknadsdrivna utbyggnaden 2018–2020 förutsågs inte. Inom denna granskning bedömer vi inte kvaliteten i arbetet med scenarierna, men konstaterar att scenarierna spelar stor roll för exempelvis SVK:s planering.
3.3.2 Kvaliteten i bevakningen av elektrifieringen har varit tillräcklig
Vår iakttagelse är att kvaliteten i bevakningen av elektrifieringen har varit tillräcklig. Myndigheterna har analyserat och beskrivit vilka elektrifieringsområden som kan förväntas och även kvantifierat omfattningen på elektrifieringen av fordonsflottan samt bedömt en ungefärlig tidpunkt för sådan elektrifiering. Myndigheterna har i det stadiet däremot inte inkluderat hur en sådan elektrifiering står sig mot förväntad effekttillgång i sina scenarier över framtida produktion och konsumtion. Elektrifieringen inkluderas däremot i prognoserna när det är känt att transportsektorn såväl som industrin förväntas elektrifieras.
3.4 Bevakningen av särskilda konsekvenser av omvärldstrenderna
Myndigheterna har med god kvalitet i sina analyser rapporterat om särskilda händelser som är kopplade till de ovan beskrivna omvärldstrenderna. Myndigheterna rapporterar både om konsekvenserna och vad dessa konsekvenser beror på.
3.4.1 Myndigheterna har en tidig bevakning som är i takt med förändringarna i elsystemet
De särskilda konsekvenserna som vi valt att fokusera på – effektbalansen, överföringsbehovet och stabilitetsaspekter i elsystemet – har enligt våra iakttagelser bevakats i tillräcklig utsträckning av myndigheterna. Effektbalansen har sedan början av granskningsperioden (2000) varit föremål för myndighetsrapporter. Myndigheterna har belyst hur effektbalansen har påverkats bland annat av den reformerade och konkurrensutsatta marknaden och kan komma att påverkas av en ökad mängd förnybar variabel elproduktion. Den konkurrensutsatta elmarknaden menar myndigheterna har lett till krympande kapacitetsmarginaler i befintlig produktion när dyrare elproduktion konkurrerats ut på grund av lönsamhetsskäl.[91] Den dyrare elproduktionen som konkurrerats ut har dessutom haft kvaliteter som varit bra för försörjningstryggheten, så som att vara baskraft eller reglerbara reservkraftanläggningar.[92] Introduktionen av mer variabel elproduktion i elsystemet innebär ett ökat behov av reglerkraft. Det kräver även en ökad överföringsförmåga från norra till södra Sverige.[93] Myndigheterna redogör även för möjliga åtgärder för att trygga elförsörjningen, så som att låta marknadskrafterna verka, att upphandla en effektreserv i väntan på marknadskrafterna, ökade incitament till efterfrågeflexibilitet och integrering med utlandet.[94]
Överföringsbehovet inom Sverige har under den studerade perioden konstant varit aktuellt. De befintliga snitten som finns idag, 1, 2, 4 och västkustsnittet,[95] har som begränsningar i överföringen funnits under hela granskningsperioden. Som nämnt ovan påpekar myndigheterna i flera rapporter att en ökad mängd elproduktion, främst genom variabel produktion, troligen kommer innebära ökat överföringsbehov. Antingen genom att produktionen förläggs i norra Sverige, vilket medför ett överföringsbehov från norr till söder, eller att produktionen förläggs i södra Sverige vilket medför att reglerbehovet och därmed också överföringsbehovet ökar.[96] En ytterligare aspekt av överföringsbehovet, och framför allt överföringskapaciteten, som myndigheterna lyfter är att större produktionsanläggningar bidrar till överföringskapaciteten genom så kallad reaktiv effekt som kan upprätthålla spänningen. Här pekar myndigheterna i flera rapporter på att ett minskat antal kärnkraftsreaktorer särskilt minskar överföringskapaciteten.[97]
Stabilitetsaspekter av elsystemet dröjer det något längre innan myndigheterna uppmärksammar på ett tydligt sätt. Det gäller frågor så som frekvensreglering, spänningsstabilitet och svängmassa[98]. Frekvensregleringen går till viss del i samklang med rapporteringen om effektbalans och förekommer därför tidigt i myndigheternas rapporter. Spänningsstabilitet och svängmassa börjar diskuteras i högre utsträckning kring 2010. Utmaningarna med att hålla spänningsstabiliteten och minskad mängd svängmassa i elsystemet kopplas till omställningen till mer variabel förnybar produktion där större produktionsanläggningar tas ur drift.[99] Kring denna period tydliggörs också hur en ökad mängd variabel kraft påverkar behovet av olika typer av frekvensreglering.[100] I samband med nedläggningen av reaktorer i Oskarshamn och Ringhals aktualiserade myndigheterna också frågan om så kallad rotorvinkelstabiliteten som en framtida utmaning i ett elsystem med en minskad mängd större roterande generatorer.[101]
3.4.2 Kvaliteten i bevakningen av konsekvenserna har varit god
Vår samlade iakttagelse är att kvaliteten i myndigheternas bevakning av särskilda konsekvenser av de tre omvärldstrenderna har varit god. Myndigheterna har tidigt och på ett djuplodande sätt analyserat effektbalansen och hur den påverkas av förändringar inom elsystemet. Förändringar som påverkat är framför allt omregleringen av elmarknaden och introduktionen av mer förnybar variabel elproduktion. Myndigheterna har också lämnat förslag på olika åtgärder för att hantera effektbalansen. Frekvensstabiliteten och spänningsstabiliteten i elsystemet har på samma sätt bevakats och analyserats på ett utförligt sätt av myndigheterna. Även här kopplas förändringarna av frekvensstabilitet och spänningsstabilitet till förändringar inom elsystemet. De relevanta förändringarna är mer förnybar variabel elproduktion som tillkommer i elsystemet främst under 2010-talet, nedläggningen av större reaktorer och produktionsanläggningar som också sker främst på 2010-talet samt minskningen av reservkraft som skedde kring början och mitten av 2000-talet.