6. Slutsatser och rekommendationer

6.1 Trots att kunskaper finns brister konsekvensanalyserna och konsekvenshanteringen

Riksrevisionen har utgått från att ett välfungerande beslutfattande kräver kunskaper om utvecklingen, goda konsekvensanalyser vid beslut och en tillräckligt snabb hantering av negativa konsekvenser. Riksrevisionen bedömer att det tas fram kvalitativa kunskapsunderlag av myndigheterna i deras omvärldsbevakning, men att flera beslut trots detta fattas baserat på bristande konsekvensanalyser. Även i fall där det finns konsekvensanalyser har det visat sig att hanteringen av de negativa konsekvenserna har brustit eller runnit ut i sanden. Resultatet av detta är att staten agerar i takt med att konsekvenser materialiseras, och att agerandet därför blir reaktiv snarare än proaktiv. Riksrevisionen bedömer att en delförklaring till bristande konsekvensanalyser är att beslut ingått i politiska överenskommelser.

6.1.1 Myndigheternas omvärldsbevakning har oftast lyft problem och centrala trender i elsystemet i god tid

Riksrevisionens bedömning är att myndigheterna EI, Energimyndigheten och SVK har bevakat och rapporterat om väsentliga förändringar inom elsystemet. Myndigheterna har analyserat och lyft fram centrala omvärldstrender inom elsystemet i sina rapporter. Riksrevisionen bedömer att myndigheternas analyser dessutom i huvudsak har varit relevanta för de energipolitiska grundpelarna. Rapporteringen av aspekter kopplade till konkurrenskraft hade dock kunnat vara mer utvecklade. Slutligen bedömer Riksrevisionen att analyserna har utgått från ett elsystemperspektiv och har hållit en tillräcklig kvalitet.

Myndigheternas analys och rapportering av förändringar i elsystemet har, bedömer Riksrevisionen, genomförts rätt i tid i förhållande till när utvecklingen påbörjats samt när konsekvenserna av utvecklingen kan förväntas.

6.1.2 Elsystemet har påverkats negativt av beslut som baserats på bristfälliga eller obefintliga konsekvensanalyser

I de beslut som Riksrevisionen granskat varierar konsekvensanalyserna i kvalitet och omfattning. På vissa områden finns det brister som återkommer i flera beslut.

Ett område där konsekvensanalyserna inför flera beslut uppvisar liknande brister är de samlade konkurrensförhållandena mellan elproducenterna. Riksrevisionen bedömer att elmarknaden bör kännetecknas av så hög grad av konkurrensneutralitet som möjligt. Om konkurrensen påverkas på ett avgörande sätt av olika styrmedel har regeringen ett ansvar för att hålla marknadens funktionssätt under uppsikt. Beslut om införande och olika förändringar har dock fattats rörande effektskatten, elcertifikatsystemet, energi- och koldioxidskatten och i viss mån havsvindkraften utan någon analys av de övergripande konkurrensförutsättningarna och hur de kommer påverkas. Riksrevisionen bedömer att det inte är rimligt att bristfälliga konsekvensanalyser kan leda till att styrmedel exempelvis bidrar till den oavsedda konsekvensen att produktionsresurser plötsligt läggs ned. Detta särskilt när det avser produktion som bidrar till elsystemets stabilitet, överföringsförmåga och effektbalans.

Påverkan på elsystemets driftssäkerhet, leveranssäkerhet och behovet av utbyggnad av transmissionsnät har vid flera beslut beskrivits på ett otillräckligt sätt, vilket gör att det uppstår situationer som är svåra att hantera inom ramen för det befintliga elsystemet. Besluten om elcertifikatsystemet ledde till en förändring i kraftproduktionens geografiska placering, en ökad variabel elproduktion och en minskning av de systemstödjande egenskaperna. Det saknades konsekvensanalyser av hur detta skulle påverka elsystemet och hur förändringen kunde hanteras. Enligt Riksrevisionens bedömning gjordes heller ingen analys i samband med beslut om effektskatten av risken för att kärnkraftsreaktorer skulle komma att läggas ner, och hur detta i så fall skulle påverka elsystemet. I samband med kraftvärmeskattebesluten uppstod en liknande situation som innebar att elförsörjningen hotades genom att effektbrist uppstod, vilket behövde hanteras med en särskild finansieringslösning.

Slutligen har analyserna om de olika beslutens bidrag till ekologisk hållbarhet och klimatmålen varit kortfattade, trots att detta i flera fall har utgjort ett grundläggande motiv till besluten. Regeringens utgångspunkt har i flera fall varit att den beslutade åtgärden har klimatmässigt positiva effekter, men denna effekt har inte kvantifierats. Då Sverige sedan länge har haft en relativt begränsad fossil elproduktion, och effekten främst uppnås i konkurrens med utländska fossila kraftslag, innebär bristen på närmare analys av exempelvis exportmöjligheter en risk för att besluten inte har den tänkta klimatmässiga effekten.

Riksrevisionen bedömer också att konsekvensanalyserna i andra beslut har varit mer utförliga och innefattat konsekvenserna för det vidare elsystemet. Det gäller till exempel besluten om avfallsförbränningsskatten och havsbaserad vindkraft, där det funnits en tydlighet kring hur elsystemet kommer att påverkas. I fallet med avfallsförbränningsskatten har den mer utförliga konsekvensanalysen dock inte åtföljts av beskrivningar av hur de konstaterade konsekvenser som beslutet leder till ska hanteras.

6.1.3 Bristande samordning av omvärldsbevakning, beslutsprocess och kompensationsåtgärder har gjort statens hantering reaktiv och onödigt långsam

Även om flera av de analyserade besluten innehåller beskrivningar av konsekvenser för elsystemet så bedömer Riksrevisionen att dessa beskrivningar endast i liten grad använts för att uppnå en mer effektiv och sammanhållen hantering av de negativa konsekvenserna. Detta skiljer sig från det tidigare beslutet om nedläggning av reaktorerna i Barsebäck där det skedde en systematisk hantering av de negativa konsekvenser nedläggningarna förväntades leda till (se avsnitt 5.1.).

Riksrevisionen bedömer även att regeringen inte i tillräcklig grad har använt sig av kunskapen från myndigheternas omvärldsbevakning i de konsekvensanalyser som har tagits fram inför vissa av de granskade besluten, bland annat elcertifikatsystemet och effektskatten. Riksrevisionens slutsats är att det är ett ineffektivt tillvägagångssätt eftersom regeringen därigenom inte nyttjar befintlig kunskap och det försämrar beslutet samt konsekvenshanteringen.

Riksrevisionen ser i vissa fall en liknande problematik mellan myndigheternas omvärldsbevakning och SVK:s agerande. Myndigheterna, däribland SVK, uppmärksammade till exempel tidigt att nya kapacitetsstarka utlandsförbindelser mellan Norge och Storbritannien respektive Tyskland var på väg att byggas. Myndigheterna uppmärksammade även att de tillkommande förbindelserna skulle påverka transmissionsnätet. Däremot dröjde det innan SVK vidtog konkreta åtgärder för att hantera detta.

Ett sådant tillvägagångssätt har inneburit ett mer reaktivt snarare än proaktivt agerande i förhållande till de konsekvenser som uppstått. Ett tydligt exempel är att regeringen och myndigheterna sedan första halvan av 2010-talet känt till att stora åtgärdsbehov skulle uppstå i transmissionsnätet på grund av införandet av mer variabel kraft, nya utlandsförbindelser och kärnkraftsnedläggningar. Det första kompletta nordsydliga ledningsprojektet för att åtgärda bristerna planeras vara färdigt först 2033. Detta på grund av en utdragen process för att komma i gång med ledningsprojekt tillsammans med långa ledtider. Skillnaden i förhållande till hur liknande utmaningar tidigare har hanterats är påfallande. Riksrevisionen bedömer detta som problematiskt i ljuset av att den senaste tidens förändringar i elsystemet har gått snabbt, och sannolikt kommer fortsätta att gå snabbt i takt med att elektrifieringen fortskrider.

6.1.4 Flera av de bristfälligt analyserade besluten har ingått i politiska överenskommelser

Majoriteten av de beslut med påverkan på elsystemet som Riksrevisionen har granskat härstammar från någon form av politisk överenskommelse. Riksrevisionen bedömer att det har haft betydelse för de brister som noteras ovan i form av framtagandet av tillräckliga konsekvensanalyser som visar på positiva och negativa, direkta så väl som indirekta, konsekvenser.

Det är Riksrevisionens bedömning att regeringen skulle tjäna mycket på att förbättra sina konsekvensanalyser även om beslutet är grundat i en politisk överenskommelse. Trots de mer begränsade möjligheterna att påverka inriktningen av själva beslutet bidrar detta till ökad transparens och förutsättningar för proaktiv konsekvenshantering.

6.2 Statens agerande karaktäriseras av kortsiktiga beslut och reaktiva snarare än proaktiva åtgärder

Riksrevisionen bedömer att det finns flera inslag av kortsiktighet och att staten dröjer med viktiga åtgärder där det finns goda förutsättningar att förutse konsekvenserna. Fattade beslut har i flera fall ändrats tillbaka kort därefter baserat på skäl som liknat sådana som remissinstanser tog upp redan vid det inledande beslutet. Riksrevisionen bedömer att transmissionsnätsåtgärder inte genomförs i tillräcklig takt och att det beror på dels att viktiga utbyggnader kommit i gång för sent, dels att regeringen och SVK har dröjt cirka 10 år med att arbeta för att korta ned ledtiderna. På kort sikt har SVK idag realiserat en betydande kapacitetsökning i det befintliga systemet, där Riksrevisionen bedömer att SVK hade kunnat agera snabbare.

6.2.1 Långsiktigheten i flera beslut har varit bristfällig

Riksrevisionen har iakttagit att det för effektskatten, avfallsförbränningsskatten och koldioxidskatten för kraftvärme har gått kort tid mellan å ena sidan införandet eller höjningen av skatten och å andra sidan avskaffandet av skatten. Avskaffandet av skatterna motiveras dessutom i alla de tre fallen av skäl som fördes fram i konsekvensanalyserna och/eller av relevanta remissinstanser vid införandet. Riksrevisionen bedömer att detta är en kortsiktighet som inte är i linje med vad riksdagen har uttalat om att energipolitiken ska vara långsiktigt stabil. Kortsiktigheten får här särskilda konsekvenser eftersom elsystemet är komplext, och transmissionsnätet svårt att anpassa efter snabba och plötsliga förändringar. Det illustrerar också väl vikten av goda konsekvensanalyser och att dessa tillåts påverka utformningen av beslut.

6.2.2 Transmissionsnätsutbyggnader genomförs inte i tillräcklig takt och åtgärder för att korta ledtiderna har dröjt

SVK har inte kunnat bygga ut transmissionsnätet i den takt som planerats eftersom överklaganden och omtag inom ramen för tillståndsprocesserna har förhindrat genomförandet enligt tänkt tidsplan. Strategiskt viktiga projekt för elsystemet så som Nordsyd har dragit ut på tiden, och Riksrevisionen bedömer att SVK hade kunnat vara snabbare i flera avseenden. På ett övergripande plan har SVK inte lyckats nå de investeringsmål som satts, och myndigheten har upprepade gånger de senaste åren tvingats ompröva sina investeringsprognoser för de närmsta åren. Även om SVK har potential att utveckla och effektivisera sina processer så bedömer Riksrevisionen att det finns en betydande risk att SVK framöver inte kan genomföra åtgärder i den takt som behövs, och att ytterligare åtgärder därför krävs från regeringen och andra aktörer för att underlätta myndighetens utbyggnad av transmissionsnätet.

Mot den bakgrunden bedömer Riksrevisionen att det är en brist att regeringen och SVK har haft kännedom om de långa ledtiderna för utbyggnader av transmissionsnätet sedan 2007, men inte agerat för att åtgärda detta. SVK angav redan 2010 att tillståndsprocesserna för transmissionsnätet kan bli den gränssättande faktorn för hur snabbt förnybar produktion kan introduceras i elsystemet. Riksrevisionen konstaterar att frågan blivit än mer angelägen i och med elektrifieringen och att den inte har hanterats med den prioritet som hade varit motiverad. Regeringen och SVK dröjde nästan 10 år med att vidta ordentliga åtgärder. Sedan cirka 2020 har både regeringen och SVK initierat betydligt mer ambitiösa åtgärder för att korta ledtiderna, men Riksrevisionen kan i nuläget inte bedöma om dessa åtgärder kommer ge tillräcklig effekt. Riksrevisionen ser också en risk för att nuvarande och planerade åtgärder inte är tillräckliga.

6.2.3 SVK har vidtagit effektiva åtgärder på kort sikt som dock initierats sent och på initiativ av regeringen

Regeringens uppdrag till SVK 2022 om åtgärder på kort sikt har lett till ett antal positiva effekter, bland annat en tydlig höjning av transmissionsnätets överföringskapacitet. Riksrevisionen bedömer att åtgärderna är väl motiverade, bidrar till elsystemets funktion och troligen är samhällsekonomiskt lönsamma.

Riksrevisionens iakttagelse är dock att det tagit tid för SVK att vidta dessa åtgärder. Det är först i samband med att regeringen ger SVK i uppdrag att kvartalsvis redovisa åtgärder på kort sikt för att höja överföringskapaciteten i transmissionsnätet som SVK börjar vidta dessa åtgärder. Riksrevisionens bedömning är att SVK redan innan uppdraget från regeringen hade det nödvändiga mandatet att själv besluta om åtgärderna.

6.3 Principiella frågor för den framtida utvecklingen av elsystemet behöver besvaras

Riksrevisionen bedömer att beslut om utlandsförbindelser och utvecklingen av kompletterande marknader inte grundas i tillräckligt tydliga principiella utgångspunkter. Idag avgör i praktiken SVK beslutet om nya utlandsförbindelser nästan enbart baserat på samhällsekonomiska överväganden. Riksrevisionen bedömer att detta är den rimliga utgångspunkten för myndighetens planering, men att det ur ett nationellt perspektiv är för begränsat. Det är regeringen som bör ha rollen att pröva utifrån fler aspekter så som exempelvis fördelningspolitiska, geopolitiska eller strategiska. Idag är dock regeringens prövning för snävt avgränsad och motsvarar inte heller de intentioner som riksdagen anförde vid ellagens införande. När det gäller utvecklingen av kompletterande marknader sker den stegvis i takt med att brister uppkommer. Riksrevisionen bedömer att det finns en risk för snedvridande incitament som missgynnar aktörer som levererar elsystemsnyttor som en del av sin elproduktion. Frågan om vilka nyttor som berättigar ersättning är principiell och har inte utretts.

6.3.1 Besluten om nya utlandsförbindelser baseras inte på de grunder som riksdagen avsåg

Nya utlandsförbindelser mellan Sverige och andra länder har stor betydelse för framför allt elförsörjningen, belastningen på transmissionsnätet och elpriset. När SVK föreslår en ny utlandsförbindelse baseras det på om förbindelsen är samhällsekonomiskt lönsam, i beräkningar där de nyttor som tillfaller Sverige har samma vikt som de som tillfaller andra europeiska länder. Regeringen prövar SVK:s förslag dels genom investeringsplanerna som presenteras av regeringen i budgetpropositionen och beslutas av riksdagen, dels genom koncessionsprövningen enligt ellagen.

Riksdagen har i förarbeten kring den nuvarande ellagen som togs fram kring 1995 anfört att utlandsförbindelserna är av särskild betydelse, bland annat på grund av deras fördelningspolitiska effekter utifrån påverkan på elpriset. I detta sammanhang framförs att regeringen ska kunna ta hänsyn till svenska intressen vid prövningen av om en ny utlandsförbindelse är lämplig.

Riksrevisionen bedömer att det i dag saknas tillräckliga möjligheter för regeringen att ta sådan hänsyn vid prövningen av utlandsförbindelser. Det kan leda till fördelningsmässiga konsekvenser på grund av påverkan på elpriserna inom Sverige samt framtida kostnader för utbyggnad av transmissionsnätet. Det innebär också att det finns bristande förutsättningar för överväganden av geopolitisk eller strategisk karaktär, exempelvis sammankoppling mellan produktionsutbyggnad och import- respektive exportkapacitet. Det vore möjligt för regeringen att ta större sådan hänsyn vid prövningen av SVK:s investeringsplaner. Informationen i investeringsplanerna har dock hittills varit knapphändig och det ingår i nuläget inte i SVK:s uppdrag att göra analyser utifrån ovan nämnda aspekter. Sammantaget bedömer Riksrevisionen därför att det saknas tillräckliga möjligheter för regeringen att ta hänsyn till aspekter i prövningen av utlandsförbindelser som riksdagen har uttalat är önskvärda.

6.3.2 Det saknas en övergripande strategi för utvecklingen av nya och kompenserande marknader

SVK har vid behov och utifrån det nordiska och europeiska energisamarbetet skapat nya stödtjänstmarknader för systemstödjande nyttor och tjänster i elsystemet, främst med inriktning på frekvensreglering. Myndigheten menar dock själv att marknaderna inte är heltäckande i förhållande till de nyttor som olika producenter står för. Utvecklingen av stödtjänstmarknader sker i stället när SVK själva eller länderna inom ramen för det nordiska och europeiska samarbetet i ENTSO-E ser ett sådant behov. Det har inte gjorts någon utredning eller annan mer övergripande analys för att beskriva de principer som ska gälla för vilka typer av systemstödjande nyttor och tjänster som bör ges ersättning. Det innebär enligt Riksrevisionen att det finns en risk för snedvridning av incitament som kan missgynna aktörer som levererar elsystemsnyttor som en del av sin elproduktion, framför allt vad gäller icke frekvensrelaterade stödtjänster. Om de ekonomiska incitamenten inte står i proportion till det långsiktiga behov av systemnyttor som SVK har, så kan det på sikt leda till en onödigt kostsam leverans av dessa nyttor och tjänster. Riksrevisionen bedömer därför att principerna för vilka nyttor som stödtjänstmarknaderna ska ersätta i förhållande till den gängse elmarknaden är otydliga i det mer övergripande och strategiska perspektivet.

En översyn av stödtjänstmarknaderna i förhållande till den gängse elmarknaden behöver också ta hänsyn till de förändringar som pågår på elmarknaden i övrigt och harmoniseringen av elmarknaden i det nordiska och europeiska energisamarbetet. Regeringen har exempelvis initierat ett arbete för att etablera en kapacitetsmekanism och fram tills dess förlänga effektreserven. Även på EU-nivå förs diskussioner om en förändrad elmarknad. Utmaningen med att trygga leveranssäkerheten har blivit större allt eftersom elmarknadsreformen lett till att dyr reglerkraft konkurrerats ut och omställningen till förnybar kraft innebär mer variabel elproduktion. Därtill pågår en översyn av de svenska elområdena som får betydelse för marknadsincitamenten.

6.4 Tillräckliga konsekvensanalyser med en sammanhållen konsekvenshantering behövs för att genomföra elektrifieringen

Den omfattande elektrifieringen som samhället står inför kommer att addera betydligt till de utmaningar som redan finns i elsystemet. Utmaningarna behöver hanteras samlat och på ett långsiktigt sätt. Inom ramen för elektrifieringen ser Riksrevisionen flera risker som behöver hanteras med framförhållning.

SVK varnar idag för att det redan inom fem år blir svårare att leverera tillräcklig effekt i södra Sverige vid årets alla timmar. Den ökande utmaningen med resurstillräcklighet behöver lösas innan det uppstår effektbrist. Riksrevisionen bedömer att de stora mängderna flexibilitets- och lagringsresurser som kommer krävas för att balansera elsystemet vid en omfattande elektrifiering utgör en stor risk eftersom det idag är tekniker med osäker storskalig potential. Ett steg i att hantera denna risk är utvecklingen av en kapacitetsmekanism som regeringen initierat, men storleken på den effektbrist som kan uppstå i framtiden kräver även beredskap för fler åtgärder.

Denna utmaning blir större om marknadsaktörerna väljer att fasa ut den kvarvarande kärnkraften i Sverige när den nått sin tekniska livslängd under början av 2040-talet. Att med bibehållen effekttillräcklighet och försörjningstrygghet kompensera för denna produktion ökar den utmaning som elektrifieringen innebär. Det är vad Riksrevisionen kan bedöma inte klarlagt om en sådan förändring, givet nuvarande nätinvesteringsplaner, kan ske utan att det uppstår effektbrist då den förutsätter ett mycket stort mått av flexibilitet. Baserat på erfarenheterna från nedläggningen 2015–2020 av fyra reaktorer i södra Sverige, samt de ledtider som finns för nätutbyggnader, är en sådan förändring något som bör planeras och fasas in med så god framförhållning som möjligt.

Riksrevisionen bedömer slutligen att ledtiderna mellan identifierat behov och nätutbyggnad utgör ett hot mot elektrifieringen. Den ökade efterfrågan kräver en snabb tillväxt av överföringskapacitet och anslutning av nya produktionsresurser. Samtidigt visar Riksrevisionens iakttagelser att pågående större ledningsprojekt som bryter ny mark tar särskilt lång tid att genomföra. De inblandade myndigheterna arbetar idag fokuserat med att åtgärda denna problematik med effektiviseringar inom ramen för befintlig lagstiftning och utökat samarbete mellan inblandade aktörer. Vidare bereder regeringen fler förslag på åtgärder som kan korta ledtiderna. Det finns dock en risk för att det arbetet inte ger de tidsmässiga besparingar som en elektrifiering i linje med klimatmålen förutsätter. Riksrevisionen bedömer att de statliga aktörerna behöver ha god bevakning av hur ledtiderna förändras och vid behov planera för ytterligare åtgärder i tillståndsprocessen vad gäller exempelvis målkonflikten mellan lokala värden och klimatnyttor.

6.5 Rekommendationer

Riksrevisionen riktar nedanstående rekommendationer till regeringen och Svenska kraftnät.

Till regeringen

• Se till att det inför beslut med större påverkan på elsystemet alltid finns tillräckliga konsekvensanalyser som beaktar hela elsystemet. Dessa analyser bör också innefatta förslag på lämplig hantering av eventuella oönskade konsekvenser.
• Se till att större åtgärder på elområdet genomförs långsiktigt och så att det finns tillräckliga förutsättningar för att uppnå anpassningar i elsystemet.
• Förtydliga i författning att Svenska kraftnäts uppdrag innefattar genomförandet av samhällsekonomiskt motiverade åtgärder för att uppnå maximal driftssäker kapacitet i det befintliga transmissionsnätet.
• Se över regelverket för regeringens prövning av nya utlandsförbindelser så att fler aspekter än i dag kan vägas in. Sådana aspekter är exempelvis fördelningspolitiska, geopolitiska och strategiska.
• Utred principiella frågor om vilka elsystemnyttor som bör ges ersättning så att likvärdiga ekonomiska incitament kan ges de aktörer som bidrar med olika typer av systemstödjande nyttor.

Till Svenska kraftnät

• Förstärk arbetet med att bygga ut transmissionsnätet i takt med elektrifieringen på följande sätt:
  • Se över hur myndigheten snabbare kan reagera på tidiga indikationer om åtgärdsbehov i transmissionsnätet, så att lämpliga utredningar kan sättas igång med viss framförhållning.
  • Utred hur myndigheten bättre kan nå den planerade investeringstakten.
• Nyttja det mandat som EU-lagstiftningen ger för att maximera elsystemets överföringskapacitet och samhällsnytta, exempelvis för att skapa incitament för produktion som stödjer systemet.