Bilaga 2. Elcertifikatsystemet

Elcertifikatsystemets syfte

Elcertifikatsystemet är ett marknadsbaserat stödsystem med syfte att öka mängden förnybar kraft. Regeringen såg det som önskvärt för att det främjar klimatarbetet på nationell nivå och utvecklade energisystemet med en högre försörjningstrygghet.[304] Den ökade försörjningstryggheten handlar om att göra Sverige oberoende av energikällor från andra nationer, det vill säga olja. Elcertifikatsystemet är tänkt att vara ett stödsystem för de energikällor som kvalificeras som förnybara, samt att torv inkluderas.

Beskrivning av elcertifikatsystemet idag

Elcertifikatsystemet fungerar genom att en förnybar produktionsanläggning som producerar 1 MWh el tilldelas 1 elcertifikat som producenten kan sälja. Efterfrågan på certifikat skapas genom att elleverantörer och vissa elanvändare (kvotpliktiga) är skyldiga att köpa och annullera en viss mängd elcertifikat per år. Mängden elcertifikat som en kvotpliktig måste köpa och annullera baseras på en kvot av den mängd el som har sålts eller använts. Denna kvot kallas kvotplikten och fastställs i förordning av regeringen på förslag från Energimyndigheten. Innehar inte elleverantören sin kvotpliktiga andel elcertifikat utgår en kvotpliktsavgift om 150 procent av årsmedelpriset för elcertifikat.

Vissa elintensiva industrier är undantagna kvotplikten och behöver därför inte inneha några elcertifikat för sin elanvändning. Detta sänker dessa elintensiva industriers totala elkostnad eftersom de inte behöver betala för elcertifikat. Regeringen motiverade undantaget med att elcertifikatskostnaden skulle påföra en kostnad på de svenska företagen som deras konkurrenter i andra länder inte hade. Det skulle därför ses som en konkurrensnackdel för svenska industrier.[305]

Elcertifikatsystemets olika mål och måluppfyllelse

Målet för elcertifikatsystemet på 46,4 TWh nåddes med råge vid utgången av 2021 – 53,3 TWh ny förnybar kraft mellan 2012 och 2021.[306] Elcertifikatsystemet har haft många olika mål genom åren:

• 10 TWh ny förnybar kraft 2010 jämfört med 2002 (2003)
• 17 TWh ny förnybar kraft 2017 jämfört med 2002 (2007)
• 25 TWh ny förnybar kraft 2020 jämfört med 2002 (2010)
• 30 TWh ny förnybar kraft 2020 jämfört med 2002 (2016)
• 18 TWh ny förnybar kraft 2030 utöver redan tillkomna 30 TWh (2018).

Elcertifikatsystemet började som ett nationellt svenskt system. 2012 utökades elcertifikatsystemet till ett bilateralt system tillsammans med Norge. Det fanns särskilda målsättningar för det gemensamma elcertifikatsystemet:

• 26,4 TWh ny förnybar kraft 2020 jämfört med 2012 (2012)
  • 13,2 TWh per land
• 28,4 TWh ny förnybar kraft 2020 jämfört med 2012 (2016)
  • 13,2 TWh Norge
  • 15,2 TWh Sverige – p.g.a. svensk ambitionshöjning från 25 till 30 TWh
• 46,4 TWh ny förnybar kraft 2030 jämfört med 2011 (2018)
  • 18 TWh Sverige – p.g.a. svensk ambitionshöjning av 18 TWh till 2030.

Elcertifikatsystemet har utöver målsättningarna också haft olika slutår genom åren.

• 2003: 2010
• 2005: 2030
• 2010: 2035
• 2018: 2045
• 2020: 2035

Sammantaget har ett antal målförändringar skett inom elcertifikatsystemet. I slutändan nåddes det slutgiltiga målet nio år innan målåret.

Nuvarande status och framtiden för elcertifikatsystemet

Som nämnt ovan nåddes målet med elcertifikatsystemet med råge redan 2021. Detta berodde på en kraftig tillkomst av förnybar kraft under 2019 och 2020. Till 80 procent rör det sig om vindkraftsproduktion som tillkommit både i Sverige och Norge. Som en följd av den kraftiga tillkomsten av förnybar kraft har utbudet av elcertifikat blivit högre än uppsatta mål. Priset på elcertifikat har fallit till en väldigt låg nivå som en följd av det stora utbudet. Det förs nu en diskussion om att stänga elcertifikatsystemet i förtid med anledning av detta. Den administrativa kostnaden att hantera elcertifikat riskerar bli större än intäkterna för elproducenterna. Energimyndigheten har föreslagit att de tillsammans med sin norska motsvarighet (NVE) ska få i uppdrag att undersöka om elcertifikatsystemet kan förkortas utifrån juridiska och kostnadsmässiga aspekter samt ta fram en plan för hur det i så fall skulle kunna genomföras.[307]

Den stora ökningen av vindkraft bedöms bero på att produktionskostnaderna för vindkraften har sjunkit och gjort vindkraften konkurrenskraftig utan stödsystem. Energimyndigheten bedömde 2018 att utbyggnad av förnybar kraft de senaste 15 åren skett tack vare elcertifikatsystemet. Från och med 2018 och framåt anser Energimyndigheten däremot inte att elcertifikatsystemets mål och kvoter var en förutsättning för investeringarna.[308]

Diagram 7 Antal TWh producerad inom elcertifikatsystemet per år 2003–2022[309] uppdelat i producerande kraftslag (baseras på antalet utfärdade elcertifikat)

Diagram 8 Elproduktion inom elcertifikatsystemet per land under 2022

Diagram 9 Pris på elcertifikat 2003–2022[310]

Källa: Energimyndigheten.

Prisfallet som skedde 2019–2020 berodde som sagt på en ökning av tillgänglig förnybar produktion. Priset kunde också falla eftersom den nya produktion som byggdes inte behövde det finansiella stödet från elcertifikat för att vara en lönsam investering.

Ett stoppdatum för tillkomst av nya anläggningar i elcertifikatsystemet sattes 2020 av regeringen till 31 december 2021. Regeringens anledning var att ambitionsmålet med elcertifikatsystemet bedömdes kunna uppnås med råge till dess, vilket också blev fallet.[311] Energimyndigheten hade föreslagit ett stoppdatum till 31 december 2030 med motiveringen att stoppdatumet finns till för att ge tydlighet och långsiktig förutsägbarhet åt producenterna. Att införa ett tidigare stoppdatum menade de även skulle vara att bryta mot elcertifikatets utformning. Energimyndigheten såg att det främsta argumentet för införande av ett tidigare stoppdatum var att prissäkra elcertifikaten. Energimyndigheten ansåg inte att det argumentet var lämpligt eftersom de bedömde att det inte är stoppdatumets roll eller i linje med elcertifikatsystemets syfte att prissäkra certifikaten.[312] Regeringen och Energimyndigheten var således inte överens. Det ska dock tilläggas att det hinner gå två år mellan regeringens proposition och Energimyndighetens rapport. Under dessa två år, 2018 och 2019, ökar produktionen av förnybar kraft kraftigt (se diagram 7).

Förändringar genom åren

Kvotpliktskurvan

Kvotpliktskurvan anger vad kvotplikten kommer att vara de kvarvarande åren av elcertifikatsystemet. Kurvan justeras av tekniska skäl och vid förändringar av målambitionen. De tekniska skälen handlar om när den faktiska elproduktionen och elanvändningen avviker från den prognos som kvoten baserades på. I en sådan teknisk justering tas också hänsyn till elcertifikatsreservens storlek. I samband med att politiken har höjt målet med elcertifikatsystemet har man även varit tvungen att höja kvotpliktskurvan för att öka kvoten elcertifikat som ska förbrukas eftersom en större andel certifikat kommer produceras.[313]

Kvotpliktskurvan fastställs i förordning av regeringen. Bestämmelser om hur kvotplikten ska beräknas finns i lagen om elcertifikat. Regeringen har vid varje justering gett i uppdrag åt Energimyndigheten att genomföra en beräkning som underlag till förslag av justering. Tidigare fastställdes kvotpliktskurvan av riksdagen, men riksdagen gav regeringen bemyndigande att fastställa kvotpliktskurvan som förordning 2017.[314]

Justeringen av kvotpliktskurvan har oftast varit en rent teknisk beräkning och åtgärd. Det har dock förekommit att remissinstanser varit kritiska till beräkningen av Energimyndigheten. Kritikerna har menat att kvotpliktskurvans justering i praktiken innebär en ambitionsförändring av elcertifikatsystemet.[315] Det har även varit en diskussion om huruvida kvotpliktskurvan ska vara linjär eller bak- respektive framtung.[316]

Avvägningarna vid fastställande av kvotpliktskurvan rör hur kurvan påverkar utbud och efterfrågan på elcertifikat och därmed priset på elcertifikat. Priset anses överföras på elkunderna och det handlar således i stor utsträckning om att minimera kostnaderna för elkonsumenterna. En väsentlig fråga är hur kurvan påverkar investeringen i och byggandet av ny förnybar kraft. Remissinstanser tillsammans med Energimyndigheten och regeringen har återkommande pekat på risken att tillkomsten av ny förnybar kraft blir större än vad som förväntas enligt kurvan. Utbudet av elcertifikat skulle då bli stort och priset på elcertifikat förväntas i en sådan situation falla.

Industrins undantag från kvotplikten

Vissa delar av den elintensiva industrin har från starten varit fråntagna kvotplikten i elcertifikatsystemet och således inte behövt betala för några elcertifikat. Syftet är att undvika att lägga en kostnad på svenska företag som deras utländska konkurrenter inte har. Definitionen av vilka som undantas har dock varierat genom åren.[317] I huvudsak kan det sägas att industrins elanvändning i tillverkningen har varit undantagen. Industrins elanvändning i icke-tillverkande verksamhet varit kvotpliktig såtillvida att elanvändningen överstiger 60 MWh per år. Nuvarande definition av undantagen elintensiv industri utgår från elanvändningen i förhållande till förädlingsvärdet av den elintensiva industrins produktion eller om verksamheten är avdrags- eller återbetalningsgill för skatt enlig lagen om skatt på energi.[318]

Gemensamt elcertifikatsystem med Norge

Tankarna på ett gemensamt elcertifikatsystem med Norge fanns med redan i början av elcertifikatsystemets historia.[319] Det blev däremot inget av med det då. Från och med 1 januari 2012 har Sverige och Norge ett gemensamt elcertifikatsystem. Regeringen bedömde att en internationell handel bidrar till en bättre fungerande marknad med högre likviditet och ökad omsättning, vilket i regeringens mening bör leda till en bättre prissättning. På så sätt skapas enligt regeringen högre effektivitet och ökad press på produktionskostnaderna för den förnybara elproduktionen.[320]

Det reglerades inte i det gemensamma systemet i vilket land som ny produktion skulle tillkomma utan detta skulle vara upp till marknaden. Däremot reglerades det att finansieringen av de tillkommande elcertifikaten skulle delas på. Det vill säga att elkunderna i Sverige betalade för hälften av de tillkommande elcertifikaten, medan de norska elkunderna betalade för resterande.[321] Vid den svenska ambitionshöjningen 2016 och 2018 höjdes enbart den del som skulle finansieras av svenska elkunder då det var en svensk nationell höjning av målet.[322]