För snart hundra år sedan beslutade riksdagen att ta bort kusiner från arvsordningen. Det ökande antalet arv som därmed skulle sakna arvingar skulle avsättas till en särskild fond, Allmänna arvsfonden. För att arven skulle komma kommande generationer till godo, skulle fondens pengar bekosta uppbyggandet av samhällsinstitutioner för barn och unga. I dag ska fonden främja verksamhet av ideell karaktär till förmån för målgrupperna barn, ungdomar, äldre personer och personer med funktionsnedsättning.[1] Fonden har genom åren lämnat betydelsefulla bidrag till samhällets utveckling. I början finansierades föregångare till förskolor samt barn- och mödravårdscentraler och senare färdtjänst och personlig assistans. Som arvsfondsprojekt började också Bris hjälptelefon, Minds Självmordslinje och Glada Hudikteatern.[2]
Under 2022 hade Allmänna arvsfonden intäkter på 1 160 miljoner kronor och 780 miljoner kronor betalades ut i bidrag. I december 2022 var marknadsvärdet av fondens tillgångar 12,3 miljarder kronor. Två myndigheter ansvarar för fonden: Arvsfondsdelegationen beslutar om bidragen och Kammarkollegiet administrerar ansökningar, kontrollerar organisationer och utbetalade bidrag, sköter fondens kapitalförvaltning, hanterar dödsbon med mera.
Avsnitt
1.1 Motiv till granskning
Riksrevisionen har granskat Allmänna arvsfonden eftersom det finns en risk för att arven som tillfaller fonden inte kommer till nytta på tänkt sätt och att förtroendet för fonden därför minskar.
Regeringen betonade i sitt direktiv till 2017 års arvsfondsutredning att det är viktigt att såväl allmänheten som personer som berörs av fondens rätt till arv har ett högt förtroende för verksamheten.[3]
Under senare år har den ekonomiska och organiserade brottsligheten mot välfärdssystemen ökat, vilket är systemhotande.[4] Företag såväl som ideella föreningar och stiftelser missbrukas av kriminella aktörer för att få del av bidragsmedel från det offentliga.[5] Riksrevisionen har i tidigare granskningar konstaterat att kontrollen av statens bidrag till civilsamhället är för svag. Allmänna arvsfonden är en av många aktörer som ger bidrag till civilsamhällets organisationer.
1.2 Övergripande revisionsfråga och avgränsningar
Den övergripande revisionsfrågan är:
Är systemet med Allmänna arvsfonden sådant att det kan fungera ändamålsenligt och effektivt?
Den besvaras genom följande delfrågor:
- Är Kammarkollegiets handläggning av projektansökningar effektiv och har Arvsfondsdelegationen ett tillräckligt gott beslutsunderlag för sina beslut om projektbidrag?
- Har Kammarkollegiet en effektiv kontroll av organisationer och utbetalda projektbidrag?
- Har regeringen styrt Allmänna arvsfonden så att verksamheten passar samtidens förutsättningar?
Delfrågorna 1 och 2 fokuserar på verksamhetsåren 2020–2022. Under delfråga 2 har vi även samlat in uppgifter från arvsfondsprojekt som pågick under mars 2023. I delfråga 3 granskar vi hur Allmänna arvsfondens styrning har utvecklats sedan starten med fokus på dagens situation.
1.2.1 Avgränsningar
Allmänna arvsfonden har flera olika delar och vi har avgränsat granskningens omfång. För det första har vi avgränsat bort de delar av verksamheten som måste hanteras oavsett system, det vill säga hanteringen av dödsbon, testamentesfrågor, arvsavståenden med mera. Vi har också avgränsat bort kapitalförvaltningen av fonden. Fondens övriga intäkter, framför allt från metallåtervinning omfattas inte heller av granskningen.
Allmänna arvsfonden delar ut två slags bidrag: projektbidrag och så kallade lokalstöd. Det senare är ett bidrag som ges för att delfinansiera ny-, om- och tillbyggnader av lokaler och anläggningar. Dessa bidrag omfattas inte av granskningen och det gör inte heller uppföljning och utvärdering av bidragsverksamheten.
När det gäller Kammarkollegiets handläggning av projektansökningar och kontroll har vi valt ut väsentliga delar för granskning. I kapitel 3, 4 och 5 framgår vilka delar i handläggningen och kontrollen vi har granskat och inte. Se också bilaga 1.
1.3 Bedömningsgrunder
I granskningen utgår Riksrevisionen från vissa bedömningsgrunder för att bedöma om handläggningen, beslutsunderlagen, kontrollen och styrningen är effektiva. De presenteras kort i detta avsnitt och utvecklas vidare i respektive kapitel (3–6).
1.3.1 Allmänna arvsfonden styrs av lagar och förordningar
Allmänna arvsfonden är en självständig fond, skild från statens budget. Verksamheten hanteras på riksdagens uppdrag av regeringen och myndigheterna Arvsfondsdelegationen och Kammarkollegiet. Verksamheten reglerades till och med den 30 juni 2021 genom lagen (1994:243) om Allmänna arvsfonden och förordningen (2004:484) om Allmänna arvsfonden. Sedan dess regleras verksamheten genom lagen (2021:401) om Allmänna arvsfonden (arvsfondslagen) och förordningen (2021:403) om Allmänna arvsfonden (arvsfondsförordningen). Allmänna arvsfonden behöver förtjäna allmänhetens förtroende och reflektera respekt för avlidna och anhöriga.[6] Detta uppnås genom att uppfylla fondens syfte och genom att bidragsgivningen uppfyller vad arvsfondslagen reglerar om den. Därutöver ska all statlig verksamhet bedrivas effektivt och med god hushållning.[7]
1.3.2 Bedömningsgrund för delfråga 1 – handläggning av ansökningar och beslutsunderlag
Enligt förvaltningslagen (2017:203) ska ärenden handläggas så enkelt, snabbt och kostnadseffektivt som möjligt och myndigheten ska lämna den enskilde sådan hjälp att han eller hon kan tillvarata sina intressen.[8] I Allmänna arvsfondens ansökningsprocess ska Kammarkollegiet också vara sakliga och opartiska så att likabehandling uppnås.[9]
Det beslutsunderlag som Arvsfondsdelegationen får från Kammarkollegiet måste på ett välunderbyggt och transparent sätt omfatta information om projektets syfte, planerade aktiviteter och budget samt information om hur det uppfyller arvsfondslagens och arvsfondsförordningens krav. Vidare ska man hushålla väl med statens medel.[10] Vad det innebär mer precist återkommer vi till i kapitel 3 där vi utvecklar Riksrevisionens operationaliserade bedömningsgrund för detta.
1.3.3 Bedömningsgrund för delfråga 2 – kontroll av organisationer och utbetalade bidrag
Kammarkollegiets ledning ansvarar för att det finns en process som säkerställer att myndigheten med rimlig säkerhet fullgör sina uppgifter, uppnår verksamhetens mål och förebygger att verksamheten utsätts för korruption, otillbörlig påverkan, bedrägeri och andra oegentligheter.[11] För att kunna göra det på ett effektivt sätt ska myndigheten göra en riskanalys, vidta åtgärder utifrån analysen, följa upp resultaten samt dokumentera analysen och åtgärderna.[12]
Eftersom bidragen från Allmänna arvsfonden gäller stora belopp ska Kammarkollegiet ha en kontrollverksamhet som förebygger, upptäcker och åtgärdar om organisationer som inte uppfyller gällande villkor beviljas bidrag. Kontrollen ska också förebygga, upptäcka och åtgärda felaktiga utbetalningar och tillse att projekten i övrigt bedrivs enligt ansökan och budget.
För det första behöver Kammarkollegiet kontrollera att organisationer som söker bidrag har kapacitet att driva ett stort projekt, uppfyller kraven i Arvsfondsdelegationens generella villkor om demokratisk värdegrund och struktur[13], inte är skuldsatta med mera. Vi kallar detta ”förkontroll”.
För det andra ska myndigheten kontrollera att utbetalade bidrag används i projekten på det sätt som beskrivits i beviljad ansökan. Det innebär att en viss kontroll av alla pågående projekt behöver genomföras, men man behöver också genomföra en väldimensionerad, riskbaserad urvalskontroll av utbetalade medel.[14]
När man upptäcker fel måste Kammarkollegiets åtgärder uppfattas som proportionerliga och motverka incitamenten att missbruka Allmänna arvsfondens projektbidrag. Den preventiva effekten uppnås med en synlig och träffsäker kontroll. Riksrevisionens operationalisering av bedömningsgrunden för delfråga 2 utvecklas vidare i kapitel 4 och 5.
1.3.4 Bedömningsgrund för delfråga 3 – Allmänna arvsfondens styrning
Regeringen ansvarar för hur arven efter avlidna utan arvingar tillvaratas. Systemet med Allmänna arvsfonden ska vara effektivt och anpassat utifrån samtidens förutsättningar. Det innebär att det på sikt behöver råda balans mellan intäkter och utgifter. Fondens syfte ska vara relevant och uppfattas som legitimt av medborgarna. Det innebär framför allt att användningen av fondens pengar – bidragsgivningen och kostnaderna för den – ska följa såväl intentionerna som de explicita villkoren i arvsfondslagen. Detta utvecklas vidare i kapitel 6.
1.4 Metod och genomförande
Granskningen har genomförts av en projektgrupp bestående av Frida Widmalm (projektledare) och Angelica Wiséen. Nadja Jakobsson och Stella Orback (praktikanter) har också bidragit i arbetet. Jesper Fagerberg har bidragit med underlag till rapporten. En referensperson har lämnat synpunkter på granskningsupplägg och på ett utkast till granskningsrapport: Lars Trägårdh, professor vid Uppsala universitet. Företrädare för Regeringskansliet (Finansdepartementet och Socialdepartementet), Kammarkollegiet och Arvsfondsdelegationen har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på ett utkast till granskningsrapport.
Vi har genomfört intervjuer med personer med olika roller i relation till Allmänna arvsfondens projektbidrag. I intervjuerna behandlade vi samtliga tre delfrågor. På Kammarkollegiet intervjuade vi handläggare, controllers, jurister, enhetschefen för Stöd och uppföljning, avdelningschefen för Arvsfondsavdelningen och Kammarkollegiets generaldirektör (april 2016-april 2023). Vi intervjuade även ordföranden och två ledamöter i Arvsfondsdelegationen samt ansvariga vid Finansdepartementet och Socialdepartementet i Regeringskansliet. Vi har även genomfört intervjuer med företrädare för Skatteverket, Polismyndigheten och forskare. För att besvara varje delfråga har vi också granskat olika slags dokument, vilket beskrivs nedan.
1.4.1 Metod för delfråga 1 – handläggning av ansökningar och beslutsunderlag
Vi har granskat
- ansökningsformuläret, budgetmallen samt övrigt stöd- och informationsmaterial för att ansöka om projektbidrag
- styr- och stöddokument för Kammarkollegiets handläggning av ansökningar
- ett urval om 59 ansökningar som beviljades projektbidrag 2020–2022
- föredragningspromemorior och sammanställning av beslutad budget för dessa ansökningar.
Eftersom Kammarkollegiets ärendeakter för den granskade perioden var i pappersform har vi behövt begränsa urvalet av dokument att granska. Begränsningen rör främst Kammarkollegiets dokumentation av kommunikationen med de sökande efter att ansökan inkommit fram till att beslutsunderlagen utformats. Utförligare metodbeskrivning finns i bilaga 1.
1.4.2 Metod för delfråga 2 – kontroll av organisationer och utbetalade bidrag
Vi har samlat in uppgifter om organisationer, firmatecknare och anställda i arvsfondsprojekt som pågick under mars 2023 och låtit Skatteverket, Polismyndigheten och Säkerhetspolisen göra relevanta slagningar i sina register.
Vi har också granskat Kammarkollegiets stödmaterial för de olika kontrollmomenten, såsom checklistor och beslutsstöd.
För urvalskontrollen har vi granskat Kammarkollegiets kontroll i 23 av totalt 118 kontroller som genomförts 2020–2022 avseende projektbidrag. De akter vi granskade valdes ut med en överrepresentation av kontroller där Kammarkollegiet hittat större fel.
Vi har också granskat Kammarkollegiets riskhanteringsarbete, framför allt riskindikatorer och urvalsstorlek. I denna del gjorde vi en egen kontroll av ett mindre urval av tidigare icke-kontrollerade, pågående projekt.
Metoderna beskrivs utförligare i bilaga 1.
1.4.3 Metod delfråga 3 – Allmänna arvsfondens styrning
Vi har studerat riksdagstryck och tidigare utredningar för att analysera regeringens styrning av Allmänna arvsfonden. I bilaga 2 beskrivs fondens historik mer utförligt. För att få en uppfattning om hur arven efter avlidna utan arvingar eller testamente hanteras i andra länder har vi gjort en internationell utblick mot åtta länder, se bilaga 3. Vi har kartlagt de faktorer som bidrar till utvecklingen av fondens kapital, med stöd av relevant forskning (internationell och inhemsk) samt använt våra granskningsresultat från delfrågorna 2 och 3.