6. Allmänna arvsfonden – behövs en nyordning?

Avsnitt

6.1 Riksrevisionens operationaliserade bedömningsgrund

Systemet med Allmänna arvsfonden ska vara effektivt och anpassat utifrån samtidens förutsättningar. Det innebär bland annat att det på sikt behöver råda en balans mellan intäkter och utgifter. I en departementspromemoria inför lagen om Allmänna arvsfonden skriver Regeringskansliet (Socialdepartementet) att ”de medel som tillförs fonden måste komma till god användning. Det är därför viktigt att t.ex. nyttan kan påvisas, att medel inte används för sådant som stat eller kommun ansvarar för eller att insamlade pengar läggs på hög”.[125]

Vidare ska systemet för hur arven efter avlidna utan arvingar eller testamente utformas utifrån samtidens förutsättningar. Det ska leva upp till sitt syfte, som i sin tur ska vara fortsatt relevant. Grundtanken bakom Allmänna arvsfonden var att medel från arv ska hållas utanför statsbudgeten och komma till användning på ett sätt som alla kan tänkas legitimera.[126] Men för att systemet fortsatt ska vara relevant behöver fonderingen av intäkterna respektive öronmärkningen av användningen motiveras. Detta, liksom en effektiv bidragsgivning med god kontroll över organisationer och utbetalda pengar, blir än viktigare eftersom fonden fördelar ut arven efter avlidna utan arvingar eller testamente.

Ytterst har regeringen ansvar för hur arven efter avlidna utan arvingar ska hanteras och fördelas. Oavsett val av system behöver det finnas välargumenterade motiv för den valda konstruktionen.

6.2 Motiven bakom införandet av Allmänna arvsfonden

Allmänna arvsfonden infördes 1928 framför allt för att förenkla arvsskiften. Statsmakterna lät utreda den dåtida arvsordningen och utredningen undersökte vad nyligen avlidna hade sett som nära anförvanter och inte.[127] Med grund i detta togs kusiner bort ur arvsordningen i ärvdabalken.

Trots att det rörde sig om lite pengar var det viktigt för regeringen att förändringen inte skulle framstå som en "konfiskation av arv"[128] och därför beslutades att arven efter avlidna utan legala arvingar eller giltigt testamente inte skulle tillfalla statskassan. I stället öronmärktes de för

Utredningen bedömde att en öronmärkning av vad pengarna fick användas för var särskilt angelägen eftersom arven dels bedömdes komma från mindre bemedlade personer, dels från personer som dött hastigt eller inte haft möjlighet att upprätta testamente. Vidare ansågs det naturligare att arv öronmärktes till den yngre generationens fördel eftersom de har hela livet framför sig.[130]

Situationen är i flera avseenden annorlunda i dag jämfört med för 100 år sedan. Välfärdssystemet har byggts ut och offentliga medel finansierar många av de områden som fondens bidragsgivning från början var tänkt att gå till. Vidare har intäkter från arven ökat och den öronmärkta användningen breddats. Det är en öppen fråga om det fortfarande är uppenbart att de avlidna skulle föredra dagens öronmärkta användning i form av utvecklingsprojekt och lokalstöd till civila samhället, framför andra tänkbara alternativ.

6.3 Förändringar över tid

6.3.1 Nya ändamål och målgrupper

Till en början gick pengarna från Allmänna arvsfonden främst till kommuner och landsting för uppbyggnad av barnhem, barnavårdscentraler och dåtidens förskolor. Detta förändrades i takt med att stat eller kommun övertog det ekonomiska ansvaret för en rad barn- och ungdomsområden. När en utredning av Allmänna arvsfonden tillsattes 1964 konstaterades det att projektändamålen förändrats och att drygt hälften av medlen nu gick till inrättandet av ungdomslokaler. Det fanns också behov av att tillgodose angelägna behov på andra områden, varför riksdagen beslutade att lägga till personer med funktionsnedsättning som målgrupp år 1969 (se bilaga 2).

I början av 1990-talet gjordes en ny översyn av fonden. Antalet ansökningar om pengar ur fonden hade då ökat påtagligt. Föreningar, stiftelser och organisationer med ideell verksamhet var nu de främsta bidragsmottagarna. Även om mycket gjordes inom den offentliga verksamheten ansågs fonden fortfarande göra stor nytta hos målgrupperna med nya typer av verksamheter och metoder (se bilaga 2).

Att inkludera äldre personer har varit föremål för diskussion sedan fondens början men av flera skäl under lång tid inte hörsammats. Vid Allmänna arvsfondens inrättande ansågs det naturligt att arven skulle gå till den yngre generationen. Vidare ville man inte splittra fonden på alltför många ändamål, och man har hänvisat till kommuners skyldighet att ge god omsorg om äldre enligt socialtjänsten.[132]

Sedan 1993 har Allmänna arvsfondens förmögenhet nästan tiodubblats.[133] Fondens starka finansiella ställning har öppnat upp möjligheten att tillgodose fler målgrupper. I den senaste utredningen som tillsattes 2017 ingick det inte i direktivet att utreda målgruppsfrågan, men Regeringskansliet (Socialdepartementet) tog fram en departementspromemoria där man föreslog att lägga till äldre personer till fondens målgrupper.[134] Förändringen trädde i kraft den 1 juli 2021.[135] Den motiverades med att fonden kan utveckla och erbjuda nya metoder och lösningar på samhällsproblem, exempelvis det demografiska åldrandet i samhället.[136]

6.3.2 Fondens grundintentioner riskerar att urholkas

Bakgrunden till införandet av en arvsfond var att arvsmedel ska hållas utanför statsbudgeten och komma till användning på ett sätt som alla kan tänkas legitimera. Utvecklingen mot att inkludera fler målgrupper liksom att regeringen har möjlighet att styra bidragsgivningen riskerar därför att strida mot fondens grundintentioner.

Regeringens årliga prioriteringar går emot grundtanken om att hålla arven utanför statsbudgeten

Sedan 1993 redovisar regeringen ett antal prioriterade områden för fondens bidragsgivning i en årlig skrivelse till riksdagen.[137] När Allmänna arvsfonden inrättades var det av stor betydelse att förändringen inte skulle framstå som en "konfiskation av arv" till förmån för löpande statsutgifter.[138] Regeringens första 12 prioriterade områden är relativt heltäckande och i linje med de lagfästa målgrupperna.[139] År 2023 tillkom ett nytt, något snävare, område – att främja arbete med att stödja brottsoffer.[140] Att regeringen lämnar anvisningar om hur bidragsgivningen ska prioriteras strider mot grundtanken om att skydda arven från statens löpande styrning. Området att stödja brottsoffer ingår i de samhälleliga uppgifterna och finansieras av bland annat Brottsofferfonden.[141]

Eftersom Allmänna arvsfonden årligen har mer pengar att dela ut än man kan göra av med, blir regeringens prioriteringsanvisningar i praktiken betydelselösa. Men om ansökningarna vore fler eller de utbetalningsmöjliga beloppen mindre, skulle Arvsfondsdelegationen däremot behöva prioritera mellan arvsfondslagens villkor och regeringens angivna prioriteringsområden. Exempelvis mellan projekt utanför regeringens prioriterade områden men med hög grad av ”utvecklande” och projekt som bedöms som mindre utvecklande men inom något av regeringens prioriterade områden.

En breddning av fondens målgrupper riskerar att leda till minskad relevans och legitimitet

I takt med att fler målgrupper tillkommit finns en risk för att fondens grundintention, att ligga nära testamentsändamålen hos avlidna och hjälpa yngre generationer, urholkas. Den som överväger att upprätta ett testamente ska också kunna bedöma vilka ändamål ens arv kommer att tillfalla om man beslutar sig för att inte testamentera.[142] Detta blir dock svårare i takt med att fler och fler målgrupper inkluderas. Risken för att fonden blir irrelevant och förlorar sin legitimitet ökar i takt med att denna grundintention urholkas.[143] I regeringens proposition om ny arvsfondslag, beskrevs att Pensionärernas riksorganisation (PRO) med flera trodde att äldre som ny målgrupp skulle öka intresset för att låta arv tillfalla Allmänna arvsfonden.[144]

6.4 Arvsfond – en internationellt ovanlig modell

Vår internationella utblick och den internationella forskningen visar att Allmänna arvsfonden är en världsunik konstruktion och att andelen arv efter avlidna utan arvingar eller testamente per capita är hög i Sverige jämfört med länderna i urvalet.

För att få en bättre uppfattning om hur motsvarande arv hanteras och fördelas i andra länder har vi samlat in information från åtta länder, se tabell 7 nedan. Resultatet liksom möjliga faktorer som påverkar intäkter från arv presenteras mer utförligt i bilaga 3.

Tabell 7 Internationell jämförelse, uppgifter från senast tillgängliga år

Källa: Riksrevisionens insamlade uppgifter från respektive land, se vidare bilaga 3.

6.4.1 Bör arven fonderas och användningen öronmärkas?

Olika motiv bakom att öronmärka arv eller låta arv tillfalla statens budget

I de flesta länder världen över tillfaller arv från avlidna utan arvingar eller testamente staten[145], så även bland länderna i vår utblick. Utöver i Sverige är intäkterna från arven i Norge, Frankrike och delvis Finland dock öronmärkta för särskilda ändamål. Norges öronmärkning liknar Sveriges men arven är avsevärt mindre och pengarna fonderas inte. I stället går de direkt till en paraplyorganisation med ansvar för bidragsgivning till ungdomsorganisationer.

Bakgrunden till en öronmärkning av arvspengarna användning kommer ofta från ett generellt missnöje med att staten kvalificerar sig själv som en arvtagare. Det är svårt att motivera statens arvsrätt med hänvisning till tanken på social samhörighet eller den avlidnes ”förmodade vilja”.[146] Ideella föreningar och stiftelser har beskrivits som symboliska för nya former av social samhörighet bortom familjesammanhang. Det gör att föreningar och stiftelser hamnar direkt efter släktingar i kedjan av möjliga förmånstagare till arv när arvingar och testamente saknas.[147] Svårigheten i att identifiera och verkställa en persons förmodade vilja utan ett testamente kvarstår dock.

Att fondera arv likt Sveriges system har utretts i andra länder

Island är det enda landet som utöver Sverige har haft en arvsfond. År 1952 upprättades en arvsfond där pengarna gick till bidrag för inrättandet av arbetslokaler, ateljéer och utrustning för personer med funktionsnedsättning.[148] Men sedan en lagändring 2001 går arven i stället till statens budget.[149] Fondens roll i samhället ansågs avslutad i samband med att kommuner övertagit ansvaret för funktionshinderfrågorna.[150]

Frågan om en arvsfond har även utretts på andra håll, bland annat i Danmark år 2006.[151] Den danska utredningen ansåg det mer effektivt att medel som tillfaller staten används för de ändamål som vid varje given tidpunkt har störst behov av stöd, jämfört med att reglera en öronmärkt användning. Inom ramen för en arvsfond kommer det inte nödvändigtvis finnas en överensstämmelse mellan de ändamål som har störst stödbehov och de ändamål som kan få stöd enligt arvsfondens bestämmelser. Dessutom skulle inrättandet av en arvsfond medföra betydande utgifter för förvaltningen av fonden.[152]

Utöver de invändningar mot öronmärkt användning som lyftes i Island och Danmark är det inte heller helt klart varför en arvsfond ska inrättas när det finns ett system med omfattande statliga bidrag som exempelvis ges till civilsamhället.[153] I Sverige omfattar statens budget en omfattande bidragsgivning till det civila samhället. Varje år delar ett 40-tal myndigheter ut cirka 20 miljarder kronor i statsbidrag till det civila samhällets organisationer. Vid sidan av dessa bidrag delar även kommuner, regioner och andra aktörer ut bidrag till civila samhället.

6.4.2 Varför sticker Sveriges arvsfond och höga intäkter från arv ut?

Sverige sticker ut som det land med högst intäkter från arv, totalt 720 miljoner kronor, nära 70 kronor per capita och år.

Gränsen för arvsordningen påverkar intäkterna från arv

En tydlig skiljelinje, vad gäller arv per capita, går mellan de länder som inkluderar kusiner och avlägsnare släktingar i arvsordningen och de länder som valt att begränsa deras arvsrätt (se bilaga 3). Norge, Frankrike och Skottland inkluderar kusiner och avlägsnare släktingar i arvsordningen och har, som förväntat, avsevärt lägre intäkter per capita från arv efter avlidna utan arvingar. Det motsatta går att urskilja i Sverige, Danmark och Finland som tagit bort arvsrätten för kusiner och avlägsnare släktingar, och därför har högre intäkter per capita.

Benägenheten att skriva testamenten och giltighetskrav inverkar på mängden arv

Ytterligare faktorer, såsom benägenheten att skriva testamente och formkraven för testamente, påverkar hur stora intäkterna från arv utan arvinge eller testamente blir. Ju fler giltiga testamenten som upprättas och lokaliseras, desto mindre intäkter från arv tillfaller det offentliga. Det skulle kunna vara så att berörda personer i Sverige är nöjda med att arvet kommer att tillfalla Allmänna arvsfonden och av den anledningen väljer att inte upprätta testamente. På samma sätt kan Danmarks låga intäkter bero på ett missnöje med att staten är den sista legala arvingen och att fler därför bemödar sig om att testamentera.

Skillnaderna mellan länderna vad gäller intäkter från arv kan också bero på formkrav för testamente. I Danmark accepteras, till skillnad från i Sverige, utöver bevittnade testamenten även så kallade noterade testamenten. Av alla danska testamenten är minst 90 procent upprättade hos en anställd vid domstol som sedan registrerar testamentet i ett offentligt register.[154] Ett testamentsregister ökar sannolikheten för att den avlidnes vilja blir känd och får genomslag. Sverige är ett av få EU-länder som saknar ett offentligt register för testamenten.[155] Detta bidrar sannolikt till att fler testamenten i Danmark upprättas korrekt och lokaliseras vid dödsfallet.

6.5 Lagstiftning medför att fonden växer

Obalansen mellan Allmänna arvsfondens intäkter och utgifter är till stor del en följd av gällande lagstiftning. Arvsfondslagen reglerar villkoren för att kunna bevilja bidrag ur fonden. Även på intäktssidan reglerar arvsfondslagen, tillsammans med ärvdabalken, intäktsströmmarna.

6.5.1 Fondens intäkter växer – avkastning och pengar från metallåtervinning

Utöver de intäkter som kommer från arven har fonden intäkter från avkastning och överskottet från metallåtervinning. Den goda värdeutvecklingen för aktier har bidragit till att Arvsfondens kapital har ökat. Under perioden 2016–2022 låg intäkterna från direktavkastningen på omkring 210–350 miljoner kronor per år.[156] Sedan 2016 tillförs fonden också pengar från metallåtervinning vid krematorier. Under perioden 2018–2022 har intäkterna legat på omkring 80–110 miljoner kronor per år.[157]

6.5.2 Fondens utgifter – svårt att öka bidragsgivningen

Systemets utgifter för dagens hantering av arven efter avlidna utan arvingar eller testamente består av hanteringen av dödsbon, testamentesfrågor, arvsavståenden[158], förvaltningskostnad för fondkapitalet, utbetalade bidrag och kostnader för administrationen av dem. De första tre utgiftsposterna rör uppgifter som måste utföras oberoende av vilket system för arvens hantering man har. Övriga utgiftsposter påverkas av valt system. Kostnaden för fondförvaltningen skulle förstås försvinna om pengarna inte fonderades. Utgifterna förknippade med öronmärkning av arvepengarnas användning och villkoren kring bidragen presenteras kort i det följande.

Allmänna arvsfondens bidragsgivning är stadigt lägre än målnivån

Vi har konstaterat att det finns en samlad målsättning (från regeringen och de båda ansvariga myndigheterna) om att bidragsgivningen från Allmänna arvsfonden ska öka. Samtidigt får kvaliteten i projekten inte försämras. Som vi konstaterade i kapitel 3 råder låg konkurrens om projektbidragen. Alla som når upp till medelbetyg i villkorsuppfyllnad beviljas bidrag. Sedan drygt två och ett halvt år finns en ny målgrupp, personer över 65 år, som organisationer kan söka pengar ur fonden för. Dessa ansökningar har ökat, men det finns en begränsning för hur mycket av de utbetalningsbara pengarna som får gå till projekt för äldre. Den begränsningen har ännu inte uppnåtts, men även om man nådde den skulle summan av utbetalda bidrag inte påverkas tillräckligt för att man skulle komma till rätta med obalansen mellan fondens intäkter och utgifter. Antalet övriga ansökningar har inte heller utvecklats enligt förhoppningarna. Med de villkor som finns i dag ser det inte ut att vara möjligt att få in fler kvalitativa projektansökningar förmålgrupperna.

Arvsfondslagens villkor för projektbidrag har nyligen ändrats

Fram till halvårsskiftet 2021 skulle projekt som fick projektbidrag från Allmänna arvsfonden vara ”nyskapande och utvecklande”. Utredningen som skulle se över villkoren för bidrag från Allmänna arvsfonden menade att ordet ”nyskapande” skapade otydlighet och bidrog till att minska antalet ansökningar.[159] Det ledde till nuvarande formulering ”utvecklande för någon av Allmänna arvsfondens målgrupper”.

Enligt en tjänsteman vid Kammarkollegiet med lång erfarenhet från fondens bidragsgivning och företrädare för Arvsfondsdelegationen är villkoret ett av de mest centrala för bedömningen av projektansökningarna, men också ”det mest rörlig [-a villkoret] och där bedömningen skulle kunna ändras över tid”.[160] Det har pågått diskussioner i Arvsfondsdelegationen om hur tolkningen av villkoret ”utvecklande” kan göras ännu mer rymlig[161] för att kunna bevilja fler och mer bidrag. Delegationen gick nyligen ut med att de kommer att bevilja pengar även för tillgänglighetsanpassning av lokaler för projektbidrag.[162] Man diskuterar även att börja bevilja projektbidrag för ytterligare ett projektår för erfarenhetsspridning.[163]

Tveksamt om det är lämpligt att tänja på villkoren ytterligare

I ljuset av att villkoret i lagen nyligen sänktes och att man redan planerar att tänja på dess tolkning, är det tveksamt om det är ett bra villkor att ha. Vi visade i kapitel 3 att arvsfondslagens krav på att inte lämna bidrag till organisationernas löpande verksamhet redan tänjts betänkligt på.

Man har också initierat stora informationsinsatser för att få fler att söka bidrag. Det är osäkert om det går att öka antalet kvalitativa projektansökningar genom att informera mer.

De problem vi beskrivit i kapitlen 3–5 visar också att fonden snarare skulle behöva bevilja färre riskabla projekt, betala ut mindre bidrag per projekt i genomsnitt och kräva tillbaka mer vid fel och oegentligheter.

Utöver projektbidrag kan Allmänna arvsfonden också ge bidrag till om- och tillbyggnader, ”lokalstöd”. Bidraget beviljar sådana byggprojekt som kommer fondens målgrupper till godo. Dessa bidrag har inte ingått i vår granskning. Vi kan dock konstatera att även villkoren för detta bidrag gjordes betydligt mer generöst i den nya arvsfondslagen från 2021.[164] Därmed torde det heller inte gå att öka denna utgift särskilt mycket mer.