5. Kammarkollegiets kontroll av utbetalade bidrag

Avsnitt

5.1 Riksrevisionens operationaliserade bedömningsgrund

Kontroller under projektens gång är viktiga för att upptäcka och åtgärda fel, för att verka preventivt mot fusk och bedrägerier, för att verka vägledande i projekten, för att reflektera respekt för de avlidna, samt bibehålla allmänhetens förtroende för bidragsverksamheten.

Kammarkollegiet lyder under förordning (2007:603) om intern styrning och kontroll. Förordningen föreskriver att en myndighet ska göra en adekvat riskanalys, vidta åtgärder baserat på den, följa upp åtgärderna samt dokumentera dessa.[81]

Riskhanteringsarbetet ska

• genomföras inom en tydlig process för planering och uppföljning
• omfatta en adekvat riskanalys som ligger till grund för ett kontrollurval baserat på risk och väsentlighet
• omfatta ett slumpmässigt urval som ligger till grund för uppföljning av riskanalys och urvalskontroll.

Kontrollen av utbetalade bidrag ska

• genomföras enligt en tydlig struktur
• upptäcka, bedöma och åtgärda fel inom rimlig tid
• för den som gjort fel resultera i konsekvenser som uppfattas som proportionerliga, och verka preventivt.

5.2 Kammarkollegiets kontroll av samtliga pågående projekt

Kammarkollegiet har under senare år förstärkt sin kontroll av pågående projekt. Utvecklingen har gått snabbt. Under de granskade åren – 2020–2022 – har flera nya kontrollmoment tillkommit och stödmaterial och fördelningen av arbetsuppgifter har ändrats för att förstärka kontrollen.[82] De generella villkoren som projekten förbinder sig att följa har både förtydligats och uppdaterats med nya villkor.[83] Man har också utökat antalet controllers från en till tre personer under de senaste tio åren.[84]

För samtliga projekt som beviljats projektbidrag från Allmänna arvsfonden ingår ett antal kontrollmoment under projektperioden. Framför allt rör det sig om kontroll av årsrapporter om ekonomi och verksamhet och extern revisors granskning av projektets ekonomiska redovisning.[85] Vi har inte granskat dessa delar av kontrollen, men ser en risk med en alltför tillitsbaserad kontroll i form av de externa revisorernas intyg.

5.2.1 Kontroll av årsrapport

Efter ett år, två år och vid projektets slut ska organisationen redovisa projektet till Arvsfondsdelegationen.[86] Man lämnar in en ekonomisk årsrapport och en årsrapport över verksamheten i projektet. På Kammarkollegiet granskar en controller den ekonomiska årsrapporten tillsammans med projektets handläggare. Handläggaren ska också godkänna årsrapporten om verksamheten i projektet innan bidrag för nästkommande år betalas ut.[87] Senast en månad efter att rapporterna lämnats in ska organisationen lämna in ett intyg från en auktoriserad eller godkänd revisor (”revisorsintyg”) som ska ha granskat vissa delar av projektets bokföring.[88] Organisationen får själv välja revisor.

5.2.2 Revisorsintyg kan inge förtroende men kräver kontroll i sin tur

En extern revisor granskar delar av organisationens ekonomiska redovisning på ett sätt och i en omfattning som Arvsfondsdelegationen bestämt.[89] Enligt Kammarkollegiet kompletterar revisorns granskning myndighetens egen kontroll, verkar preventivt hos organisationerna och skapar förtroende hos allmänheten.[90] En controller på Kammarkollegiet granskar intyget, att revisorn är godkänd eller auktoriserad och att hen har intygat rätt belopp och period.[91] Alla anmärkningar i revisorsintygen följs upp.

Det finns för- och nackdelar med att anlita externa revisorer. Fördelarna är att det möjliggör att alla projekt kan genomgå granskning och granskningen inger också förtroende. En nackdel är en ökad risk för fel och oegentligheter inte upptäcks. Risken för fel och oegentligheter ökar också när Kammarkollegiet frånhänder sig kontroll över att granskningen verkligen utförs i den utsträckning som avtalats och av den person som utfärdat intyget. Precis som firmatecknare kan revisorer fungera som möjliggörare i brottsliga sammanhang (se avsnitt 4.4.1).

Kammarkollegiets internrevision rekommenderade 2019 att revisorsintygen skulle ersättas med en utökad egen kontroll.[92] Myndigheten företog en översyn av kontrollsystemet och fann att det skulle bli för dyrt att byta ut intygen mot en utökad egen kontroll med samma effekt.[93] I en rapport över utförda kontroller konstaterade Kammarkollegiet att det är stora skillnader i kvalitet mellan olika revisorer och att vissa revisorer inte hade uppmärksammat de mest uppenbara brister.[94]

5.3 God riskanalys men hög felfrekvens i urvalskontrollen

Kammarkollegiet har under de senaste åren tagit fram en god struktur för riskanalys och kontroll. Andelen upptäckta fel har ökat över den granskade perioden, vilket kan bero på att fler fel begås och/eller upptäcks.

5.3.1 Riskanalys och urval

Kammarkollegiet använder bland annat erfarenheter från förkontrollen och revisorsintygen som ingångsvärden till riskanalysen. I riskanalysen använder sig controllerfunktionen bland annat av följande riskindikatorer[95]:

• projekt med stora beslutade bidragsbelopp
• projekt med (för Allmänna arvsfonden) nya eller oerfarna projektägare
• projekt med komplex uppbyggnad och många involverade aktörer
• projekt som drivs av projektägare med flera parallella arvsfondsprojekt i gång samtidigt
• projekt där den administrativa kontrollen av projektet visat på väsentliga eller återkommande brister eller där extern information indikerar missförhållanden som motiverar en kontroll
• iakttagelser i revisorsgranskning
• sökande som tidigare drivit projekt där det funnits brister

Utöver dessa indikatorer kan Arvsfondsdelegationen redan vid beslut om bidrag ha bestämt att vissa projekt ska kontrolleras inom riskurvalet. Riskurvalet görs löpande under året medan slumpurvalet görs i början av varje år.[96]

Kammarkollegiet har en ambition om att 10 procent – 5 procent utifrån riskurval och 5 procent från ett slumpurval – av projekten ska granskas under ett år.[97] Målet nåddes under 2020 och 2021, men under 2022 kom man endast upp till 8 procent, vilket enligt Kammarkollegiet berodde på att controllerfunktionen var underbemannad och man prioriterade att förfärdiga riskkontroller som krävde mer omfattande utredning.[98]

Diagram 3 Kammarkollegiets utförda kontroller, risk- och slumpurval, 2020–2022

5.3.2 Kammarkollegiets kategorisering av kontrollresultat

Kammarkollegiet delar in kontrollens resultat i fyra olika kategorier utefter hur allvarligt felet eller felen är. Indelningen baseras delvis på controllrarnas individuella bedömningar och kan därför skilja sig något åt.[99]

”Ingen anmärkning”

Om man inte finner några fel i kontrollen kategoriseras kontrollresultatet på detta sätt.

”Upplyst om felet”

De kontrollerade projekten som hamnar i kategorin ”Upplyst om felet” visar felaktigheter av mindre allvarlig karaktär. Det kan exempelvis vara att projekten måste ansöka om att omdisponera medel mellan budgetposter.[100]

”Begärt rättelse”

Kategorin ”Begärt rättelse” avser kontrollresultat av mer allvarlig karaktär, såsom att Allmänna arvsfondens pengar inte har hållits separat eller att icke-godkända inköp har gjorts. Projekten bedöms ändå kunna fortsätta efter att bristerna åtgärdats.[101]

”Avbryta/överlämna”

Kategorin avser omfattande brister inom projekten där organisationen heller inte har vidtagit åtgärder. Det kan exempelvis vara att bidraget har använts för andra ändamål än projektets eller att man inte lämnat in efterfrågade underlag. I de fall det finns kostnader som inte godkänns och beloppet inte återbetalas till arvsfondskontot kan Kammarkollegiet föreslå att Arvsfondsdelegationen beslutar om att överlämna ärendet till en annan del av Kammarkollegiet som får besluta om återkrav.[102]

5.3.3 Urvalskontrollens resultat

Av diagram 4 framgår att ”Ingen anmärkning” var det vanligaste resultatet i kontrollen under 2020, ”Upplyst om felet” 2021 och ”Begärt rättelse” under 2022. Mönstret kan bero på att felaktigheterna har blivit allvarligare, men också på att Kammarkollegiet har blivit bättre på att hitta felaktigheter eller börjat göra hårdare bedömningar. Att andelen riskurval var större 2022 kan också bidra.

Diagram 4 Resultat av Kammarkollegiets urvalskontroll per felkategori, 2020–2022

Kammarkollegiet har också vid ett tillfälle under de senaste 10 åren polisanmält en organisation som fått bidrag.[103] Detta är ungefär lika låg andel som för exempelvis MUCF och andra bidragsgivande myndigheter.[104]

5.3.4 Urvalskontrollens felfrekvens var hög

Felfrekvensen, kontroller där någon form av fel upptäckts som kräver åtgärd, i riskurvalet har under åren 2020–2022 legat på mellan 20 och 46 procent, vilket vi bedömer som högt. Motsvarande felfrekvens i slumpurvalet var 12–22 procent. Det faktum att slumpurvalet fått stå tillbaka medför att det är svårt att uttala sig om felfrekvenserna både i slumpurvalet och i hela populationen, eftersom det behövs större urval för att göra sådana skattningar.

Sammantaget visar vår granskning att Kammarkollegiets urvalskontroll bygger på riskanalyser som kontinuerligt har utvecklats. Riskanalysen förefaller identifiera relevanta risker, men man får en hög felfrekvens i kontrollen av riskurvalet. En hög andel funna fel och gjorda rättelser indikerar alltså en träffsäker kontroll. Men det innebär också att många projekt karaktäriseras som hög risk. Om riskindikatorer som ”nya eller oerfarna projektägare”, ”projekt som drivs av ägare med många arvsfondsprojekt i gång samtidigt” och ”sökande som tidigare drivit projekt där det funnits brister” (se punktlistan i avsnitt 5.3.1) är vanliga, är det en indikation på att förkontrollen behöver skärpas och att färre sådana riskabla projekt bör beviljas bidrag.

5.4 Urvalskontrollen utförs enligt goda rutiner men det finns stora problemområden

Sammantaget visar vår granskning att Kammarkollegiet har en god struktur på urvalskontrollen med ett gott stöd- och dokumentationsmaterial för dem som utför den.[105] Kammarkollegiet följer de interna riktlinjerna och använder sig av checklistor och dokumenterar resultatet av sin kontroll. Om man hittar felaktigheter utvidgar man kontrollen, vilket är bra. Kammarkollegiet försöker att avhjälpa fel först, om det inte är så pass allvarliga brister att det inte bedöms meningsfullt.[106] Vår granskning visar dock att det är relativt allvarliga fel som upptäcks och att konsekvenserna vid upptäckta fel inte är tillräckligt kännbara, enligt vår bedömning.

Projektbidragets villkor regleras i bidragsbeslutet och preciseras bland annat i Arvsfondsdelegationens Generella villkor. De innehåller bland annat bestämmelser om hur bidraget från Allmänna arvsfonden får användas och inte, hur det ska tas om hand och redovisas, regler för jävssituationer samt vad som gäller vid ändrade förhållanden i projektet. I villkoren framgår också när det krävs skriftligt medgivande från Arvsfondsdelegationen (exempelvis i närståendesituationer) och när projektbidrag ska betalas tillbaka (exempelvis om bidraget inte använts korrekt eller om pengar inte har förbrukats).[107] Sedan 2023 finns det tydliga vägledningar på Allmänna arvsfondens webbplats som förtydligar de generella villkoren.[108] När projekten beviljats bidrag ger Kammarkollegiet också en obligatorisk utbildning i att driva projektet på rätt sätt.

Vi har granskat ett urval om 23 av Kammarkollegiets utförda kontroller i riskurvalet i kontrollen under åren 2020–2022.[109] Majoriteten av de utförda kontroller vi har granskat var inom resultatkategorin ”Begärt rättelse” (57 procent). De vanligast förekommande felaktigheterna i Kammarkollegiets kontroller var felrapporterade lönekostnader, andra felrapporterade kostnader, att attestordning saknades eller inte följdes, samt så kallad närståendeproblematik. Resultatet av Riksrevisionens granskning av Kammarkollegiets urvalskontroll finns sammanställt i granskningens ärendeakt och kan fås efter kontakt med registrator.

5.4.1 Problem med bristfällig redovisning

För att säkerställa god ekonomisk redovisning beviljar Arvsfondsdelegationen projekten pengar för att anställa en redovisningsekonom eller upphandla redovisningstjänster.[110] Vår granskning av Kammarkollegiets 23 kontrollakter visade att redovisningens kvalitet varierar och var låg i flera fall. I en kontroll framkom att den redovisningsansvarige ”inte kände sig helt bekväm med datorer”. I det projektet hade man också missat att göra avsättningar för tjänstepension för de anställda. I en annan kontroll dröjde den anlitade redovisningsbyrån oacceptabelt länge med att skicka in begärda underlag till Kammarkollegiet. I en tredje kontroll – där redovisningen sköttes av en anställd inom organisationen – dröjde även de väldigt länge med att inkomma med underlag. I en fjärde kontroll framkom att organisationens revisor inte ville åta sig att granska projektet eftersom underlagen var för röriga och bitvis bristfälliga. Kammarkollegiet valde då att själva granska det gångna projektårets redovisning. I en kontroll fick en organisation betala tillbaka drygt 50 000 kronor efter inköp av möbler och utrustning som Kammarkollegiet bedömde tillhörde organisationens löpande verksamhet eller var av privat karaktär.

Vår granskning av Kammarkollegiets kontrollakter visar att kopplingen mellan projektens utgifter och verksamhet inte alltid är tydlig. Det krävs god kunskap om projekten för att förstå varför en viss typ av kostnader är motiverade, exempelvis olika typer av resor eller inköp av förtäring. Allmänna arvsfondens bidragspengar hålls visserligen allra oftast på ett separat konto, men projektets faktiska transaktioner görs ofta från något annat konto och ersätts med pengar från arvsfondskontot (i förskott eller efterskott).[111] Detta förhållande försvårar kontrollen ytterligare.

5.4.2 Kammarkollegiet granskar inte löner på individnivå tillräckligt djupgående

Kammarkollegiets kontroll av löner omfattar främst att kontrollera om de lönekostnader som finns upptagna i årsrapporten stämmer med den beviljade budgeten.[112] I sin kontroll ber Kammarkollegiet organisationerna att fylla i en mall där bland annat namn, roll i projektet, lön och lönebikostnader ska framgå. De kontrollerar däremot inte om det är rätt person som fått löneutbetalningarna mot det konto som anges på lönespecifikationen[113] eller hämtar in arbetsgivardeklarationer på individnivå (så kallade AGI:er) från de granskade organisationerna på rutin.[114] När Kammarkollegiet begär in underlag för sina kontroller ber de projekten stryka över vissa uppgifter, såsom personnummer.[115]

5.4.3 Organisation lånade ut arvsfondspengar till sin ordinarie verksamhet

I en kontroll upptäckte Kammarkollegiet att organisationen hade lånat ut en del av arvsfondspengarna till sin löpande verksamhet, vilket strider mot arvsfondslagens villkor. Beloppet hade betalats tillbaka till det konto där arvsfondspengarna ska hållas avskilda från den övriga ekonomin innan Kammarkollegiet inledde sin kontroll. Kammarkollegiet rubricerade detta som ”Begärt rättelse”. Vi bedömer att felet är en allvarlig överträdelse av arvsfondslagens villkor, vilket rimligen borde ha fått någon konsekvens för organisationen. Enligt arvsfondslagen ska Arvsfondsdelegationen stoppa utbetalningar när den här typen av fel upptäcks.[116] Möjligen behövs ytterligare en sanktion utöver ”Begärt rättelse” för fel som är allvarliga, men där det inte är befogat att avbryta hela projektet (”Avbryta/överlämna”). Alternativt bör en gräns sättas för vad som kan accepteras i projekten, exempelvis att när pengar lånas ut till ordinarie verksamhet ska alla projekt avbrytas eftersom det på ett allvarligt sätt strider mot arvsfondslagen villkor och kan uppfattas som bristande respekt mot de avlidna som lämnat arv till Allmänna arvsfonden.

5.4.4 Många jävs- och närståendesituationer

I avsnitt 4.4.4 såg vi att 100 personer var både firmatecknare och anställda i de pågående arvsfondsprojekten. I några av de kontrollakter vi har granskat har Kammarkollegiet hittat närståendesituationer som organisationen varken tillfrågat eller upplyst Kammarkollegiet om. Vår granskning visar också att Kammarkollegiet inte alltid låtit detta få konsekvenser för sådant som redan har köpts in och betalats ut. I fall där personer ur organisationens styrelse har anställts i projektet utan att på förhand tillfråga Kammarkollegiet, uppmanades de att lämna styrelsen eller att organisationen skulle anställa andra personer i projektet. Endast i ett fåtal fall har kostnader för närståendes lön eller inköp krävts tillbaka.

Jäv kan vara förtroendeskadligt för Allmänna arvsfonden och riskerar att resultera i missbruk av fondens pengar. Kammarkollegiets kontroll av jäv är, enligt vår bedömning, i princip helt tillitsbaserad då man är helt beroende av vilka upplysningar organisationerna väljer att lämna, både vad gäller anställningar och inköp i projekten.

Avsaknaden av ett centralt företrädarregister över ideella föreningar som tar emot statliga bidrag och stöd, gör det svårare för bidragsgivare som Allmänna arvsfonden att upptäcka eventuella jävsförhållanden mellan föreningens firmatecknare och projektanställda å ena sidan, och deras leverantörer och revisorer å den andra. Något som avsevärt skulle förbättra Kammarkollegiets möjligheter att upptäcka och förebygga jäv är om myndigheten skulle hålla en egen förteckning över firmatecknare och anställda i arvsfondsprojekten.[117]

5.4.5 Tydligare monetära gränser och tidsramar behövs

Vår granskning visar att ett och samma fel har fått olika konsekvenser för olika organisationer. Orsaken till det är enligt Kammarkollegiet att besluten baseras på en sammanvägd bedömning.[118] Man tillämpar inga monetära gränser för vad som utgör en grov överträdelse av exempelvis jävsrelaterade inköp eller utbetalning av lön till närstående. Man har heller inga fasta tidsgränser för hur lång tid projekten ska få på sig för att avhjälpa fel innan ytterligare åtgärder sätts in. I stället beaktar man flera faktorer.[119] En risk med att inte hålla arvsfondspengarna åtskilda från organisationens övriga ekonomi, är att pengarna kan utmätas.[120] Upptäcks den typen av fel måste det därför korrigeras skyndsamt.[121] I samband med framtagandet av nuvarande arvsfondlag framkom i författningskommentarerna att ändrade omständigheter i projekten – såsom förändringar i budgetposter – ska anmälas till Kammarkollegiet utan dröjsmål, vilket i normalfallet innebär ett par dagar.[122] Kommentaren visar ett striktare förhållningssätt till förändringar och överträdelser än vad som tillämpas i dag.

5.5 Riksrevisionens urvalskontroll på alternativa riskfaktorer – högre felfrekvens och många oklarheter

För att jämföra Kammarkollegiets riskurval och -kontroll har Riksrevisionen gjort ett eget riskbaserat urval och kontrollerat nio projekt. Vi utgick från uppgifterna vi samlade in under mars 2023 och gjorde urvalet från projekt som fortfarande pågick under hösten 2023. Dessa kompletterades med deklarations- och inkomstuppgifter från Skatteverket, något som inte är möjligt för Kammarkollegiet att hämta in. I vår kontroll fokuserade vi på löner och närstående/jäv, se vidare bilaga 1.

Trots det begränsade urvalet visade vår kontroll att det förekom flera relativt allvarliga felaktigheter. Många av dessa felaktigheter skulle kunna förebyggas eller upptäckas om Kammarkollegiet höll den ovannämnda förteckningen över firmatecknare och anställda i arvsfondsprojekten. Deklarationsuppgifterna är däremot inte möjliga för Kammarkollegiet att ta del av direkt från Skatteverket, vilket reser frågor om de lagliga förutsättningarna för Kammarkollegiet (och andra bidragsgivande myndigheter) om tillgången till uppgifter från andra myndigheter.

Resultatet av vår kontroll finns sammanställt i tabell 6 och beskrivs därefter mer utförligt.

Tabell 6 Resultatet av Riksrevisionens kontroll av ett riskbaserat urval om nio organisationer med pågående arvsfondsprojekt

Källa: Sammanställning av Riksrevisionens kontrollresultat.

5.5.1 Tydliga indikationer på felaktiga löneutbetalningar

De personuppgifter vi samlade in under våren 2023 visade att det finns ett antal personer som är anställda i flera olika arvsfondsprojekt samtidigt. Det behöver inte vara felaktigt om den totala arbetstiden inte varaktigt uppgår till mer än cirka 100 procent. Vår granskning av uppgifter från Skatteverket visade att 7 procent av de anställda i arvsfondsprojekten hade sex eller fler arbetsgivare under 2022, vilket enligt Skatteverkets bedömning är väsentligt fler än vad som är normalt förekommande.[123] Att en person har många arbetsgivare är en riskfaktor, men kan även ha naturliga förklaringar.

5.5.2 Indikationer på jäv i de granskade projekten

I vårt riskurval om nio organisationer hittade vi flera närståendesituationer. Enligt de generella villkoren för arvsfondsprojekt är detta något som kräver skriftligt medgivande. Utan en förteckning över firmatecknare och anställda respektive ett centralt företrädarregister är de dock svåra att upptäcka. De externa revisorerna ska enligt granskningsmallen ställa intervjufrågor till projekten angående jävssituationer.[124] Momentet kan sägas vara tillitsbaserat då det är upp till organisationerna att upplysa om närstående- och jävssituationer. I nedanstående ruta ges exempel på jävssituationer som vi sett i vårt riskurval.

5.5.3 Tydliga indikationer på felaktig bokföring i projekten

Som vi konstaterade i avsnitt 5.4.1 skiljer sig kvaliteten på bokföringen åt mellan projekten. Det bekräftas även i vårt riskurval. I nedanstående ruta presenteras de viktigaste fynden.

5.5.4 Andra felaktigheter förekom

Följande exempel från två olika arvsfondsprojekt illustrerar andra typer av felaktigheter som vi funnit i vår kontroll av riskurvalet.