Riksrevisionens granskning visar att systemet med Allmänna arvsfonden varken fungerar ändamålsenligt eller effektivt. De brister som vi funnit i granskningen i kombination med det faktum att tiden sprungit ifrån själva förutsättningarna för systemet med en fristående arvsfond gör att vi bedömer att en process bör inledas med målet att avveckla systemet med Allmänna arvsfonden och en helt ny ordning för hur arven efter avlidna utan arvingar eller testamente hanteras, bör tas fram.
Riksrevisionen har framför allt granskat bidragsgivningen och kontrollen av projektbidrag samt styrningen. Någon granskning av den verksamhet som avser bidrag till lokaler har Riksrevisionen inte gjort, inte heller har Riksrevisionen granskat hur utfallet i projekten har utvecklats i relation till vad som målsatts i ansökningarna. Det vi har funnit i de delar vi har granskat gör ändå att vi drar den övergripande slutsatsen att ett nytt system bör ersätta Allmänna arvsfonden. En rimlig utgångspunkt för en sådan nyordning är att det nya systemet bör hanteras inom statens budget.
Avsnitt
7.1 Slutsatser
Riksrevisionen bedömer att ansökningarna om projektbidrag från Allmänna arvsfonden alltför ofta omfattar överdriven bemanning och budget. Kammarkollegiets handläggning av ansökningarna innebär att man för en extensiv dialog med den sökande organisationen om design, bemanning och budget. Utöver att lämna hjälp till den sökande, innebär detta förfarande samtidigt också att sökande organisationer vet att den budget de ansöker om blir utgångspunkten för en dialog. Riksrevisionen gör bedömningen att det första budgetäskandet från sökande organisation ofta i det närmaste kan ses som ett förhandlingsbud. I stället för att söka för en budget baserad på realism söker man för något som kan liknas vid en ”drömbudget”. Olika sökande kan vara olika bra på att tala för sin sak i dialogen med Kammarkollegiet, vilket kan leda till skillnader i beviljad budget som inte säkert motiveras av sakliga skäl. Vidare finns en risk för att den handläggare som för dialogen med de sökande, och som senare ska ta fram förslag till beslut om projektbidrag, blir alltför engagerad i projektidéer hen själv varit med om att utforma. Det är önskvärt med tydligare och tätare skott mellan sökande och handläggare.
Riksrevisionens granskning visar också att Arvsfondsdelegationens beslutsunderlag inför beslut om att bevilja projektbidrag oftast saknar tillräcklig motivering till bemanning och projektbudget. Beslutsunderlagen uppfyller, enligt Riksrevisionens bedömning, därmed inte de krav man bör kunna ställa när det gäller beslut om att bevilja flera miljoner kronor i bidrag.
Den kontroll som Kammarkollegiet gör av organisationer som ansöker om projektbidrag (”förkontroll”) görs för att identifiera oseriösa organisationer och organisationer som saknar kapacitet att driva ett stort projekt. Riksrevisionens granskning visar att kontrollen saknar viktiga inslag för att objektivt kunna verifiera kapacitet och seriositet. Exempelvis hade en stor andel av organisationer som fått projektbidrag 2020–2022 inte deklarerat sina inkomster på ett korrekt sätt.
Kammarkollegiets urvalskontroll har haft relativt hög felfrekvens under senare år. Det är på ett sätt bra att kontrollen upptäcker fel, men indikerar samtidigt att förkontrollen inte är tillräckligt effektiv i att identifiera oseriösa sökande eller sökande utan tillräcklig kapacitet att hantera ett stort projekt. Riksrevisionens granskning visar att de åtgärder som följer när Kammarkollegiet hittar fel är för svaga för att kontrollen ska anses ha en preventiv effekt. Riksrevisionens eget riskurval finner betydligt fler och allvarligare fel än Kammarkollegiets.
Riksrevisionens granskning visar att det finns en historik med ekonomisk brottslighet, organiserad brottslighet och demokratihotande brottslighet, både bland anställda och firmatecknare i pågående arvsfondsprojekt. Både projektaktiva personer och själva organisationerna som fått projektbidrag ur Allmänna arvsfonden är dessutom kraftigt överrepresenterade i penningtvättsregistret. Detta innebär inte nödvändigtvis att brottslighet har ägt rum kopplat till fondens pengar men det är allvarligt att personer med brottslig och olämplig bakgrund söker sig till arvsfondsprojekt och blir beviljade arvepengar. Att brottslighet inte kontrolleras beror inte på någon brist hos Kammarkollegiet eftersom myndigheten idag saknar rättslig grund för att kunna undersöka förekomst av tidigare brottslighet. Utan någon ändring av de rättsliga förutsättningarna går det inte att komma till rätta med detta. Vår granskning av några pågående arvsfondsprojekt visar vidare att det förekommit felaktigheter med anställningar och löner.
När Allmänna arvsfonden inrättades var det i en situation där grundläggande sociala behov var stora samtidigt som statens budget finansierade en mycket liten välfärdsstat. I dag är situationen helt annorlunda. Staten finansierar en omfattande välfärdsstat och civilsamhället finansieras i hög grad via statens budget.
Även om kontrollen skulle skärpas och lagändringar gjordes som möjliggjorde utökade kontrollmöjligheter för Kammarkollegiet så är det ändå Riksrevisionens bedömning att det finns för mycket pengar att dela ut i förhållande till mängden angelägna utvecklingsprojekt. Detta hänger ihop med bidragsvillkoren där man endast kan få bidrag för tidsbegränsade projekt som ska ta fram något nytt. Det får anses allmänt känt att civila samhället har behov av mer förutsebar och stabil finansiering och att kortsiktighet och problem med att ta till vara resultat av tillfälliga projekt i löpande verksamhet är kända nackdelar med tillfälliga projekt.[165] De senaste tio åren har fondens intäkter överstigit utgifterna och antalet bidragsansökningar har inte ökat i tillräcklig utsträckning för att vända den utvecklingen. En sådan bestående obalans är inte hållbar.
Mot denna bakgrund bedömer Riksrevisionen att regeringen behöver ta steg med sikte på en ny ordning för hur arven efter avlidna utan arvingar eller testamente ska hanteras ändamålsenligt, effektivt och med respekt för de avlidna.
7.1.1 Fondens intäkter överstiger utgifterna – otillräcklig prioritering bland sökande projekt
Även om Riksrevisionen i granskningen sett många ansökningar där syftet, resurssättningen och designen varit välgenomtänkta och rimliga har Riksrevisionen i granskningen också funnit att många söker projektbidrag för en väl tilltagen budget. Man söker för en bemanning som, vad Riksrevisionen kan bedöma, ofta inte motiveras av vad som ska utföras i projektet. Även om Kammarkollegiet i många fall dragit ned budgeten i dialog med den sökande organisationen kvarstår frågor, enligt Riksrevisionens bedömning, om de beviljade budgetarna i slutändan är rimliga, då det ändå framstått som en systematisk överbudgetering i första läget. I Arvsfondsdelegationens beslutsunderlag motiveras inte bemanning, andra stora kostnader eller projektbudgeten i sin helhet tillräckligt väl för att fatta beslut på.
Trots att Kammarkollegiet och Arvsfondsdelegationen lägger relativt stora resurser på att informera om att det finns pengar att söka så får Allmänna arvsfonden sedan många år in mer pengar än vad man kan dela ut i bidrag. Intäktsöverskottet i systemet medför att det inte uppstår något egentligt prioriteringsbehov, åtminstone inte av budgetskäl. Att Riksrevisionen i sin granskning har sett så pass många exempel på projektansökningar med väl tilltagna budgetar utan tydliga motiv för det, indikerar sammantaget att projektansökningarna inte tillräckligt konkurrerar med varandra på basis av idé, innehåll och kostnader.
7.1.2 Många organisationer beviljas kontinuerligt projektbidrag från Allmänna arvsfonden
En viktig anledning till att man inte kan betala ut så mycket bidrag från Allmänna arvsfonden som det finns utrymme för kan spåras till bidragsvillkoren. Det var också något som den nya arvsfondslagen från 2021 försökte avhjälpa genom att sänka villkoren och lägga till en ny målgrupp. Det kan ha funnits en pandemi-effekt med ett tillfälligt sjunkande antal ansökningar, men det lutar ändå åt att åtgärderna inte var tillräckliga för att kunna öka bidragsgivningen och uppnå balans mellan intäkter och utgifter i fonden. Det vittnar också Arvsfondsdelegationens pågående arbete med att utveckla praxis för att kunna betala ut fler och mer bidrag om.
Kombinationen av stora bidrag att söka och låg konkurrens om pengarna medför en påtaglig risk för att organisationer bildas enkom för att söka projektbidrag och att projektansökningar designas för bidraget i stället för att komma från genuina idéer och behov.
Många organisationer söker och beviljas kontinuerligt projektbidrag från Allmänna arvsfonden. Detta har framkommit i Riksrevisionens granskning. Vår bedömning är att det tänjer på arvsfondslagens villkor om att fondens bidragspengar inte får gå till den sökandes löpande verksamhet. Riksrevisionens granskning visar exempel på organisationer som drivit och driver många projekt, ibland flera parallellt.
7.1.3 Organiserad brottslighet och demokratihotande brottslighet förekom – behov av demokrativillkor
Riksrevisionen har i granskningen funnit att Allmänna arvsfondens projektbidrag inte varit skyddade från personer som har varit dömda för ekonomisk brottslighet av olika slag, organiserad brottslighet eller till och med personer med koppling till demokratihotande verksamheter. En rad oseriösa individer och organisationer med arvsfondsbidrag misstänktes förekomma i penningtvättssammanhang i hög grad. Detta innebär per automatik förstås inte att dessa personer också har ägnat sig åt brottslighet med pengar som tilldelats från Allmänna arvsfonden men det är allvarligt om personer med ett brottsligt förflutet söker sig till och tilldelas medel från fonden. Detta eftersom det är en indikation på att arvepengarna kan komma att användas i olagliga syften, vilket är extra allvarligt då det rör sig om just arvepengar.
Arvsfondsdelegationens generella villkor anger att organisationer som får pengar från fonden ska vila på demokratisk grund och ha demokratiska värderingar. Men förutsättningarna för att kontrollera om sökande organisationer uppfyller vissa grundläggande demokrativillkor behöver förbättras. Kammarkollegiet kan i dagsläget inte göra de registerslagningar som Riksrevisionen uppdragit åt berörda myndigheter att göra i denna granskning. Regeringen behöver återuppta sitt tidigare arbete[166] med att ta fram lagstiftning som ger tydliga ramar för vad demokrativillkoren innebär, vilket slags personuppgiftsbehandling som ska kunna göras för att kontrollera dem, inklusive uttag från belastningsregister. Annars riskerar arven efter avlidna utan arvingar eller testamente att finansiera organisationer och verksamheter som inte är demokratiskt styrda eller som i sin verksamhet motverkar värderingar om allas lika värde med mera.
7.1.4 Förkontrollen behöver stärkas
Förkontrollen av organisationer och deras företrädare är central för att identifiera vem som företräder organisationer och för att hålla undan oseriösa aktörer och organisationer som inte har kapacitet att driva ett stort bidragsfinansierat projekt. Efter en god förkontroll kan man tillåta ett större mått av tillit och frihetsgrader för pågående projekt. Riksrevisionens granskning visar att Kammarkollegiets förkontroll skulle kunna bli mer effektiv.
Så länge systemet med Allmänna arvsfondens projektbidrag finns kvar behöver Kammarkollegiets förkontroll stärkas. Riksrevisionen har identifierat åtgärder som Kammarkollegiet själva skulle kunna vidta, men för tillräcklig effektivitet krävs också åtgärder från regeringen.
Riksrevisionens granskning av ideella föreningar som beviljats projektbidrag visade stora brister i att deklarera inkomster, vilket antingen beror på bristande administrativ kapacitet eller bristande seriositet. Genom att få tillgång till sökande organisations senaste deklaration och skattekontoutdrag, skulle Kammarkollegiet i sin förkontroll kunna få en indikation på föreningens seriositet och kapacitet att administrera ett stort projekt med arbetsgivaransvar, korrekt hantering av skatter och avgifter i samband med löner med mera. De uppgifterna är belagda med skattesekretess, så Kammarkollegiet behöver utreda förutsättningarna för att ta in uppgifterna från de sökande och behandla dem. Kammarkollegiet bör även regelmässigt kontrollera de undertecknande firmatecknarnas identitet, folkbokföringsadress, skulder och eventuellt näringsförbud, i syfte att stärka förkontrollen.
Vidare saknas ett offentligt förträdarregister och en databas över utbetalade statsbidrag till det civila samhället, något som föreslagits tidigare av bland andra Skatteverket och Statskontoret för att komma till rätta med samma problematik i annan offentlig bidragsgivning och som Riksrevisionen tidigare har rekommenderat.[167] Avsaknaden innebär större svårigheter att identifiera möjliggörare – det vill säga personer som på olika sätt bistår och underlättar för kriminella individer och nätverk att begå brott – och dubbelfinansiering.
Det är tydligt att balansen mellan tillit och starkt identitetsskydd å ena sidan och erforderlig kontroll av bidragsgivningen å den andra, måste förflyttas mot mer kontroll för att Allmänna arvsfonden ska kunna lämna bidrag till civilsamhället framgent.
7.1.5 Kontrollen av utbetalade bidrag behöver stärkas
Riksrevisionens granskning visar att Kammarkollegiet har en relativt omfattande kontroll av pågående projekt, som upptäcker många fel. Den har också utvecklats till det bättre under flera år. Men även denna kontroll skulle kunna bli bättre. För det första behöver kontrollens preventiva effekt stärkas, framför allt i form av mer kännbara konsekvenser vid villkorsöverträdelser. För det andra visar Riksrevisionens granskning att kontrollens träffsäkerhet kan förbättras genom att utöka riskanalysen som ligger till grund för urvalet.
Kontrollen av Kammarkollegiets riskurval har tagit alltmer tid i anspråk. Det kan bero på att myndigheten har blivit bättre på att göra riskurval samt hitta och utreda fel. En bidragande orsak kan vara att det varit svårt att få ut tillräckligt mycket pengar och att fler projekt därför beviljats bidrag, trots tydliga riskindikationer redan vid projektstart. Kontrollens slumpurval har fått stå tillbaka, vilket är olyckligt eftersom det är en nödvändig del i en effektiv kontroll.
Riksrevisionen bedömer att Kammarkollegiets urvalskontroll skulle kunna effektiviseras av skarpare monetära gränser för olika slags fel samt tidsramar för avhjälpande av fel. Det skulle skapa en mer enhetlig kontroll med mindre skillnader i bedömning av samma slags fel mellan olika projekt. Vi bedömer vidare att konsekvenserna behöver bli mer kännbara för dem som gör mer allvarliga fel. Detta för att kontrollen ska ha någon preventiv effekt.
Riksrevisionen bedömer vidare att Kammarkollegiet bör föra en förteckning över firmatecknare och anställda i arvsfondsprojekten. Det skulle ge en bättre kontroll över vilka som får bidrag från fonden och på så vis ge större möjlighet att undvika vissa felaktigheter med jäv, löner och att möjliggörare utsätter Allmänna arvsfonden för oegentligheter av olika slag.[168]
Riksrevisionens kontroll av nio projekt som inte tidigare kontrollerats av Kammarkollegiet, visade att det förekom felaktigheter med dubbla anställningar. Sannolikheten för att finna liknande oegentligheter genom att upprätta och använda den förteckning över firmatecknare och anställda som nämndes i föregående avsnitt skulle öka. Då det rör sig om medel efter avlidna utan arvingar skulle det vara motiverat att upprätta ett sådant register även om det skulle uppstå vissa administrativa kostnader kopplade till detta.
Riksrevisionen bedömer att det kan finnas både för- och nackdelar med externa revisorsintyg. Sådana kan öka den uppfattade trovärdigheten i kontrollen, men innebär också en risk för att arbetet inte genomförs över huvud taget eller inte utförs på tänkt sätt. Revisorsrollen kan utnyttjas genom att bemannas av möjliggörare.
Projekt som beviljas bidrag får pengar för projektadministration och projektredovisning. Trots det visar Riksrevisionens granskning att detta är ett område med brister. Riksrevisionen bedömer att en centralt upphandlad redovisningstjänst som alla projekt måste använda skulle komplettera och förenkla dagens kontroll, möjliggöra bättre uppföljning, avhålla oseriösa aktörer från att söka bidrag samt frigöra tid för projekten.
7.1.6 Lönekostnader behöver hushållas med och kontrolleras bättre
Lönekostnader är oftast den största kostnaden i arvsfondsprojekten. Riksrevisionens granskning visar att det finns en påtaglig risk för att vissa projekt överbemannas. Transparensen kring ansökt och beviljad bemanning i förhållande till vad de anställda ska genomföra behöver öka i såväl ansökningarna som i Arvsfondsdelegationens beslutsunderlag.
Riksrevisionen har, som nämndes ovan, granskat ett urval av nio organisationer och fann flera fall av projektanställda som överkompenseras på olika sätt. Vi fann även tvivelaktiga närståendesituationer och -transaktioner, samt högst godtycklig användning av arvsfondsbidraget. Felen berodde delvis på att projektledningarna ser de beviljade lönekostnaderna som en ”pott” de kan dra ur för att tillgodose de anställdas eller organisationens övriga behov. Granskningen visar också att vissa projektledningar inte anser sig behöva följa vissa projektvillkor, exempelvis villkoret om att meddela förändringar i projektet till Kammarkollegiet. Vissa av dessa fel skulle Kammarkollegiet ha kunnat upptäcka i sin kontroll redan med dagens förutsättningar, medan andra skulle kräva ett officiellt företrädarregister och en central databas för utbetalningar till civilsamhället.
7.1.7 En ny ordning för att hantera arven behövs
Även om kontrollen skulle skärpas och lagändringar skedde som möjliggjorde utökade kontrollmöjligheter för Kammarkollegiet så är det ändå Riksrevisionens bedömning att det finns för mycket pengar att dela ut i förhållande till angelägna projekt. Detta hänger i sin tur ihop med bidragsvillkoren. De senaste tio åren har fondens intäkter överstigit utgifterna och antalet bidragsansökningar har inte ökat i tillräcklig utsträckning för att vända den utvecklingen. En sådan bestående obalans är inte hållbar.
Mot denna bakgrund bedömer Riksrevisionen att regeringen behöver ta steg med sikte på en ny ordning för hur arven efter avlidna utan arvingar eller testamente ska hanteras ändamålsenligt, effektivt och med respekt för de avlidna.
En sådan ny ordning kan förstås se ut på olika sätt. Utformningen behöver övervägas och motiveras noggrant. En sådan ordning skulle exempelvis kunna innebära att arven hanteras via statens budget, som är fallet i de flesta andra länder. Vår internationella utblick visar att endast en arvsfond utöver den svenska har funnits och den lades ned framför allt av kostnadsskäl. I Danmark utreddes om man skulle införa en arvsfond, men man kom där fram till att det alternativet var för kostsamt och dessutom mindre flexibelt i att möta de behov som finns.
Om man bestämmer sig för en ordning med fortsatt öronmärkning av vad arven får användas till, behöver även motiven för detta vara tydliga. Det ursprungliga motivet för öronmärkt användning var att bidra med medel till barn och ungdomars välfärd som det offentliga inte, på annat sätt, var skyldigt att finansiera. I dag råder fundamentalt andra förhållanden. Arven är större, välfärden utbyggd, och till skillnad från under 1920-talet är rågången mellan statens budget och det civila samhället till stor del utraderad med en hög grad av offentlig finansiering av det civila samhället via statens budget. Riksrevisionens granskning visar även att pengar från arv i flera jämförbara länder tillfaller staten och att statens budget, med den demokratiska beslutsprocess som omgärdar den, anses bättre lämpad för en effektiv prioritering mellan olika behov i samhället.
Om en öronmärkning av hur arvepengarna får användas ska behållas, bör man välja en lösning som är betydligt enklare och mer robust mot missbruk än dagens system. Ett exempel som på ett enkelt sätt skulle gagna kommande generationer vore till exempel att avsätta pengarna till anslag för medicinsk forskning. Det finns naturligtvis också möjlighet att överväga ett system där civilsamhället på ett eller annat sätt utgör målgrupp. Vidare finns också möjligheten att låta medlen gå rakt in på statens budget utan specialdestinering på budgetens utgiftssida. Exakt hur ett eventuellt nytt system ska se ut, om några och i så fall vilka, särskilt utpekade grupper eller forskningsinriktningar ska vara föremål för eventuellt stöd tar Riksrevisionen inte ställning till men vi bedömer att steg för att införa ett nytt system bör tas. En rimlig utgångspunkt för en sådan nyordning är att det nya systemet bör hanteras inom statens budget.
7.2 Rekommendationer
Riksrevisionen rekommenderar att nuvarande system med Allmänna arvsfonden avvecklas och att ett nytt system för att hantera arv efter avlidna utan arvingar och testamente införs, förslagsvis inom statens budget. Att utreda och utforma hur ett sådant nytt system ska se ut kan ta tid, och under den tiden behöver dagens system förbättras i flera avseenden. Vi lämnar därför ytterligare ett antal rekommendationer som behövs för att avhjälpa bristerna i dagens system.
Rekommendationer till regeringen
- Inled en process med målet att avveckla systemet med Allmänna arvsfonden. Ta fram en ny ordning för hur arven efter avlidna utan arvingar eller testamente ska hanteras på ett ändamålsenligt och effektivt sätt samt med respekt för de avlidna.
- Intensifiera arbetet för att myndigheter i sin bidragsgivning inte gynnar ekonomisk, organiserad och demokratihotande brottslighet. Det behövs bland annat lagstiftning som reglerar gemensamma demokrativillkor och större möjligheter till informationsutbyte mellan myndigheter.
- Ge uppdrag åt lämplig myndighet att upprätta ett företrädarregister för ideella föreningar som uppbär offentliga bidrag, där föreningens styrelseledamöter, firmatecknare och revisorer registreras.
- Säkerställ att lämplig myndighet inrättar en central databas som omfattar alla tillgängliga statsbidrag till civilsamhället och de organisationer som fått del av sådant stöd.
Rekommendationer till Kammarkollegiet och Arvsfondsdelegationen
- Arbeta för att förbättra hela kedjan från handläggning och kontroll av ansökningar, till utformandet av beslutsunderlag och besluten om projektbidrag.
- Förbättra förkontrollen, framför allt genom att upprätta en förteckning över firmatecknare, kontrollera dessas identitet och folkbokföringsadress samt att de inte har skulder eller näringsförbud.
- Utred vilka möjligheter det finns att direkt från ansökande organisationer ta in och hantera deklarationsuppgifter och utdrag från skattekonto.
- Upprätthåll ett väldimensionerat slumpurval i kontrollen av pågående projekt och utbetalda bidrag. Förbättra riskanalysen genom en förteckning över firmatecknare och anställda i arvsfondsprojekt.
- Bedöm begångna fel hårdare, med mer kännbara konsekvenser, så att kontrollsystemet blir mer preventivt. Utnyttja i högre utsträckning möjligheten till återkrav för grövre förseelser.
- Överväg en centralt upphandlad redovisningstjänst för alla projekt som uppbär finansiering från Allmänna arvsfonden.