Avsnitt
1.1 Motiv till granskning
Barnkonventionen har varit gällande[1] i Sverige i över 30 år och har haft ställning som svensk lag sedan 2020.[2] Barnkonventionen innehåller bestämmelser om mänskliga rättigheter för barn. Den slår bland annat fast att barnets bästa ska beaktas i beslut som rör barn och att hänsyn ska tas till barns åsikter i frågor som rör dem. Ett av motiven till att barnkonventionen blev svensk lag var att det skulle förtydliga att rättstillämpare och beslutsfattare måste förhålla sig till barnkonventionen och ta hänsyn till de rättigheter som följer av den vid avvägningar och bedömningar som görs i ärenden som rör barn. Det skulle bidra till att det barnrättsbaserade synsättet får bättre genomslag i verksamheter som rör barn.[3]
Det har dock länge funnits utmaningar med att omsätta barnkonventionen till praktik.[4] Tidigare studier har visat att det i flera verksamheter, däribland statliga, finns en osäkerhet kring hur barnkonventionen ska tolkas och tillämpas i den egna verksamheten och i relation till annan lagstiftning.[5] Flera aktörer har också uppmärksammat brister i efterlevnaden av barnkonventionen, bland annat när det gäller principerna om icke-diskriminering, barnets bästa och barns delaktighet. Vissa grupper av barn har särskilt svårt att utkräva sina rättigheter, däribland barn med funktionsnedsättning, barn i samhällets vård och barn i socioekonomiskt utsatta områden.[6]
Riksrevisionen har mot denna bakgrund granskat statens insatser för att stärka efterlevnaden av barnkonventionen. Vi har fördjupat oss i skolområdet och tre skolmyndigheters arbete för att stärka efterlevnaden av barnkonventionen i sina verksamheter.[7] Skolan ansvarar för alla barns utbildning och möter barn med olika behov och förutsättningar, och skolmyndigheterna ska verka för att barn får tillgång till en utbildning av god kvalitet. Det är dock känt att alla barn inte får sina rättigheter i skolan tillgodosedda idag.[8] Bland annat får många barn inte de stödinsatser i skolan som de har rätt[9] till, eftersom stödbehovet inte utreds tillräckligt fort och stödet inte ges i tillräcklig omfattning.[10] Ett stort antal barn går ut grundskolan utan gymnasiebehörighet[11] och barn med neuropsykiatriska funktionsnedsättningar löper större risk för detta.[12] Det är kostsamt för både individen och samhället när barn inte kan tillgodogöra sig utbildning och får svårt att vidareutbilda sig och etablera ett liv som vuxna.[13]
1.2 Övergripande revisionsfråga och avgränsningar
Granskningen omfattar regeringen, Barnombudsmannen och tre skolmyndigheter: Skolinspektionen, Skolverket och Specialpedagogiska skolmyndigheten (SPSM).
Den övergripande revisionsfrågan är:
- Är statens insatser för att stärka efterlevnaden av barnkonventionen effektiva?[14]
Den besvaras med tre delfrågor:
- Är regeringens styrning och uppföljning för att främja genomförandet av barnkonventionen effektiv?
- Är Barnombudsmannens insatser för att driva på genomförandet och bevaka efterlevnaden av barnkonventionen effektiva?
- Tillämpar skolmyndigheterna ett barnrättsperspektiv i sina interna och utåtriktade verksamheter?
Granskningen omfattar i huvudsak perioden 2017–2023. På det sättet täcker granskningen regeringens åtgärder i samband med arbetet att göra barnkonventionen till lag, samt åren efter att lagen trädde i kraft. Fokus för granskningen är regeringens övergripande och strategiska arbete för att främja genomslaget av barnkonventionen inom olika verksamheter (se avsnitt 3.1.1). Vi har inte granskat barnrättspolitiken i sin helhet. Vi har inte heller granskat regeringens kunskapslyft[15] för barnets rättigheter, med undantag för hur skolmyndigheterna har arbetat vidare efter sitt deltagande i kunskapslyftet. Detta eftersom Statskontoret fick i uppdrag att följa upp kunskapslyftet efter att granskningen hade inletts.[16]
Vi har granskat Barnombudsmannens insatser för att driva på genomförandet och bevaka efterlevnaden av barnkonventionen, med fokus på deras insatser för att följa upp och utvärdera tillämpningen av konventionen och att föreslå åtgärder. Vi har granskat ett urval av Barnombudsmannens rapporter samt arbetet med att samla rättspraxis och sammanställa statistik. Vi har däremot inte fördjupat oss i Barnombudsmannens insatser för att stödja aktörer och för att utveckla och sprida kunskap om barnkonventionen.[17]
Vi har granskat om Skolverket, Skolinspektionen och SPSM har tillämpat ett barnrättsperspektiv[18] i sina interna och utåtriktade verksamheter. Vi har granskat dessa skolmyndigheter eftersom de har ingått i kunskapslyftet för barnets rättigheter. Vår granskning utgår från att skolmyndigheterna ska anpassa sina verksamheter till barnkonventionen och att de inom ramen för sina verksamhetsområden ska bidra till efterlevnaden av barnkonventionen i skolväsendet. Vi har dock inte granskat vilka resultat som skolmyndigheternas verksamheter har på skolväsendets arbete.
Vi har fördjupat oss i skolområdet och har avgränsat oss till grundskolan[19]. Det innebär att vi har granskat underlag på skolområdet som rör grundskolan, och inte andra skolformer, som förskola, specialskola eller gymnasieskola.
1.3 Bedömningsgrunder
Bedömningsgrunder är de kriterier som Riksrevisionen använder för att värdera sina iakttagelser. De uttrycker hur vi bedömer att den granskade verksamheten borde fungera för att effektivt stärka efterlevnaden av barnkonventionen. Nedan beskriver vi våra övergripande bedömningsgrunder, som har betydelse för hela granskningen, samt bedömningsgrunderna per delfråga.
1.3.1 Övergripande bedömningsgrunder
De övergripande bedömningsgrunderna utgår från de barnrättspolitiska mål och intentioner som riksdag och regering har beslutat om genom strategin för barnets rättigheter[20], propositionen om inkorporering av barnkonventionen[21] samt skollagen (2010:800) och dess förarbeten. Där framgår i korthet följande:
- All verksamhet som rör barn ska genomsyras av ett barnrättsperspektiv – och det barnrättsbaserade synsättet ska få bättre genomslag. Det handlar om att sätta barnet i fokus, att erkänna barnet som rättighetsbärare, och att säkerställa barnets rättigheter i åtgärder eller vid beslut som rör barn.[22]
- Barnets rätt att bli hört ska beaktas vid beslut och uppföljning. I alla beslut som rör barn bör det framgå hur barnets åsikter har inhämtats och beaktats. Beslut ska följas upp utifrån ett barnrättsperspektiv. I det ingår att barn får uttrycka sina åsikter, till exempel när det gäller undervisning och skolmiljö.[23]
- Principen om barnets bästa bör ges en reell innebörd i beslut som rör barn.[24] Beslut som rör barn bör innehålla en motivering där det bland annat framgår hur hänsyn har tagits till barnets bästa, vilka kriterier detta grundas på och hur barnets intressen har vägts mot andra intressen.[25] Det förutsätter en bedömning av vilka konsekvenser en åtgärd får för det enskilda barnet eller för en grupp av barn, det vill säga en barnkonsekvensanalys.[26]
- Barnets bästa ska också vara en utgångspunkt i all utbildning. Barnets inställning ska så långt det är möjligt klarläggas och ska tillmätas betydelse i förhållande till ålder och mognad.[27]
Vi operationaliserar de övergripande bedömningsgrunderna så här:
Det barnrättsbaserade synsättet ska få bättre genomslag i verksamheter som rör barn. Det förutsätter ett fortlöpande arbete för att stärka efterlevnaden av barnets rättigheter enligt barnkonventionen.
Regeringen och myndigheter ska göra barnkonsekvensanalyser (kallas även prövningar eller bedömningar av barnets bästa)[28] vid viktigare åtgärder och beslut som påverkar barn. Sådana analyser förutsätter att man inhämtar barns synpunkter, direkt eller indirekt, och beaktar dem.
Analysen bör redovisas på ett sätt som synliggör barnets rättigheter och intressen samt andra samhällsintressen som är relevanta för bedömningen, och de avvägningar som görs. Risker bör redovisas och omhändertas, exempelvis genom att de följs upp.
1.3.2 Bedömningsgrunder för regeringen
För att bedöma regeringens styrning (delfråga 1) utgår vi från generella kriterier i den förvaltningspolitiska propositionen.[29] Den anger att styrningen av statliga myndigheter bör vara tydlig, verksamhetsanpassad och resultatinriktad. Styrningen bör i hög grad ta hänsyn till varje verksamhets karaktär, och mål och uppgifter bör formuleras så att myndigheter råder över eller har rimliga möjligheter att genomföra uppdraget på ett tillfredsställande sätt.[30] Detta har regeringen upprepat i flera budgetpropositioner.[31] I budgetpropositionen för 2023 anges att styrningen av statsförvaltningen också ska vara långsiktig, strategisk, helhetsinriktad, sammanhållen och tillitsbaserad, att detaljstyrning och onödig administration ska undvikas och myndigheternas kärnuppgifter prioriteras.[32]
Vi utgår också från Statskontorets analys av hur regeringens styrning i tvärsektoriella frågor kan utvecklas.[33] Enligt Statskontoret bör strategier för tvärsektoriella frågor ha en tydlig inriktning med mål som kan översättas till myndigheternas verksamhet. Regeringen behöver anpassa sin styrning efter myndigheternas förutsättningar, till exempel genom att ge anpassade uppdrag till myndigheter som saknar tidigare erfarenhet av att arbeta med den tvärsektoriella frågan. Styrningen behöver också vara mer långsiktig eftersom det ofta tar tid för myndigheterna att bygga upp kunskap.[34] När regeringen brister i återkoppling och uppföljning försvårar det för myndigheterna att arbeta långsiktigt.[35]
Regeringen framhåller att lagstiftningen är statens främsta instrument för att garantera att barnets rättigheter tillgodoses i verksamheter, beslut och åtgärder. Det är därför viktigt att hela lagstiftningskedjan, från utredningsdirektiv till beslut i riksdagen, präglas av ett barnrättsperspektiv.[36] Vi utgår från att regeringen har ett särskilt ansvar för detta, eftersom regeringen beslutar om utredningsdirektiv och ansvarar för lagförslag som presenteras för riksdagen.[37]
Vi operationaliserar bedömningsgrunderna för regeringen så här:
- Regeringen bör ha en tydlig och samordnad inriktning för arbetet med att stärka efterlevnaden av barnkonventionen. Det bör vara tydligt vilka problem som behöver lösas, vilka resultat som arbetet ska bidra till, vad olika aktörer förväntas göra samt hur de förhåller sig till varandra. En samordnad styrning handlar också om att insatser på olika områden kan bidra till och förstärka varandra, samt att olika styrdokument hänger ihop för att ge riktning i arbetet.
- Regeringen bör anpassa sin styrning av Barnombudsmannen och skolmyndigheternas barnrättsarbete[38] efter deras olika verksamheter och förutsättningar och efter de behov som finns.
- Styrningen bör främja ett fortlöpande barnrättsarbete på myndigheterna.
- Regeringen bör följa upp resultat av vidtagna åtgärder och utveckla sin styrning.
- Regeringen ska se till att det finns ett barnrättsperspektiv när lagstiftning och andra viktigare beslut arbetas fram. Det förutsätter att det finns kunskap om, och stöd för, hur barnkonventionen säkerställs i utredningar och andra beslutsunderlag.
1.3.3 Bedömningsgrunder för Barnombudsmannen
För att bedöma Barnombudsmannens insatser (delfråga 2) utgår vi från lagen (1993:335) om Barnombudsman samt myndighetens instruktion[39]. Där står att Barnombudsmannen ska driva på genomförandet och bevaka efterlevnaden av barnkonventionen, och särskilt uppmärksamma att lagar och andra författningar samt deras tillämpning stämmer överens med barnkonventionen.[40] De ska lämna förslag till regeringen om de författningsändringar eller andra åtgärder som behövs för att barns och ungas rättigheter ska tillgodoses.[41] De ska också samla kunskap och sammanställa statistik om barns och ungas levnadsvillkor.[42]
Enligt regeringen är uppföljnings- och utvärderingsverksamheten viktig. Därför förtydligar regeringen i instruktionen att Barnombudsmannen systematiskt ska följa upp och utvärdera tillämpningen av barnkonventionen i olika verksamheter.[43]
Vi operationaliserar bedömningsgrunderna för Barnombudsmannen så här:
- Arbetet bör vara systematiskt, det vill säga utföras planenligt och med genomtänkta metoder.
- Insatser bör vara ändamålsenligt utformade.[44] Det kan handla om att följa upp så relevanta aspekter av tillämpningen av barnkonventionen som möjligt, eller att utforma insatserna så att de svarar mot behov som finns bland rättstillämpare.
- Analyser och förslag bör hålla en tillräcklig kvalitet.[45] Förslag som lämnas bör gå att härleda från analyser av problem med efterlevnaden av barnets rättigheter och vad problemen kan bero på. Analyserna bör innehålla relevanta referenser, inklusive till andra rapporter och arbeten som behandlar liknande frågor.
- Barnombudsmannen bör involvera barn i sitt uppföljande arbete och det bör framgå hur barns åsikter har beaktats och tillmätts betydelse.
1.3.4 Bedömningsgrunder för skolmyndigheterna
För att bedöma om skolmyndigheterna tillämpar ett barnrättsperspektiv (delfråga 3) utgår vi från respektive myndighets instruktion som i samtliga fall anger att myndigheten ska beakta barnkonventionen i sin verksamhet.[46] Skolmyndigheterna ska verka för att skolor och huvudmän beaktar barnets rättigheter enligt skollagen, som bland annat bygger på barnkonventionen (se avsnitt 2.4.2).
Vi operationaliserar bedömningsgrunderna för skolmyndigheterna så här:
- Skolmyndigheterna bör ha en tydlig intern styrning av hur de ska tillämpa barnkonventionen och barnets rättigheter i verksamheten.
- Skolmyndigheterna bör se till att det finns kunskap om, och stöd för, hur barnkonventionen och barnets rättigheter kan tillämpas i verksamheten.
- Skolmyndigheterna ska beakta barnkonventionen och barnets rättigheter och vad som bedöms vara barnets bästa vid åtgärder och beslut som rör barn.
- Skolmyndigheterna bör ha ett barnrättsperspektiv i sitt utåtriktade[47] Det kan handla om att synliggöra barnets rättigheter i kontakter med skolor och huvudmän och i externa produkter, exempelvis stödmaterial till skolväsendet.
1.4 Metod och genomförande
Granskningen bygger på dokumentstudier, intervjuer och skriftliga frågor.
För att besvara delfråga 1 har vi ställt skriftliga frågor till företrädare för Socialdepartementet och Utbildningsdepartementet.[48] Vi har även studerat myndighetsdialogerna mellan Socialdepartementet och Barnombudsmannen 2018–2023. Vidare har vi gått igenom underlag till nio lagändringar på skolområdet som beslutades 2019–2022 (se bilaga 1). Vi har även studerat relevanta riksdagstryck, regeringsbeslut och rapporter.
För att besvara delfråga 2 har vi genomfört intervjuer och ställt skriftliga frågor om de områden som vi har granskat, det vill säga om Barnombudsmannens arbete med årsrapporter och andra utredningsrapporter, regeringsuppdraget om att samla rättspraxis samt uppgiften att samla kunskap och sammanställa statistik om barns och ungas levnadsvillkor. Vi har studerat Barnombudsmannens årsredovisningar för 2018–2022, årsrapporter 2018–2023 och två utredningsrapporter[49] kopplade till regeringsuppdrag. Vi har också gått igenom ett urval av Barnombudsmannens remissvar[50] samt tagit del av Barnombudsmannens databas över insamlad rättspraxis.
För att besvara delfråga 3 har vi studerat hur skolmyndigheterna har tillämpat ett barnrättsperspektiv inom utvalda verksamhetsområden på respektive myndighet (se bilaga 2). I urvalet av verksamhetsområden och underlag har vi särskilt fokuserat på skolmyndigheternas arbete kopplat till elevers rätt till stöd i form av extra anpassningar och särskilt stöd. Vi har tagit del av interna styr- och stöddokument, som processbeskrivningar och rutiner. Vi har gått igenom beslut, rapporter, stödmaterial och styrdokument som myndigheterna har tagit fram för externa målgrupper. Vidare har vi intervjuat och ibland ställt skriftliga följdfrågor till myndighetsföreträdare. Vi har även medverkat i en deltagande observation av en inspektion som Skolinspektionen genomförde.
I syfte att inhämta synpunkter på granskningens inriktning har vi också intervjuat sakkunniga, företrädare för elevorganisationer och intresseorganisationer samt andra med kunskap om barnrättsfrågor. I inledningen av granskningen besökte vi två grundskolor där vi intervjuade elever, representanter för elevhälsan, lärare och rektor samt företrädare för skolans huvudman. Syftet var att få exempel på skolors arbete med barnets rättigheter, deras förutsättningar att efterleva barnkonventionen och hur de ser på behovet av statligt stöd. Sammanlagt har vi genomfört 81 möten och intervjuer i granskningen (se bilaga 3).
1.4.1 Granskningens genomförande
Granskningen har genomförts av en projektgrupp bestående av Vanessa Liu (projektledare), Charlotta von Porat (projektledare fram till 2023-11-08) och Karin Gavelin. Filippa Hagersten, Arvid Segerström (praktikant) och Tommi Teljosuo har också bidragit i arbetet. Företrädare för Regeringskansliet (Socialdepartementet och Utbildningsdepartementet), Barnombudsmannen, Skolinspektionen, Skolverket och SPSM har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på ett utkast till granskningsrapport.