4. Barnombudsmannen

Avsnitt

Våra iakttagelser i korthet

Barnombudsmannen är en liten myndighet som har ambitionen att arbeta strategiskt med sina uppdrag utifrån sina förutsättningar. Granskningen visar dock att det finns brister i Barnombudsmannens insatser med att driva på genomförandet och bevaka efterlevnaden av barnkonventionen. Vi ser bland annat följande:

• Flera av Barnombudsmannens rapporter innehåller slutsatser och förslag som är otillräckligt underbyggda. Flera förslag till regeringen saknar utvecklade resonemang om vad som behöver förändras och varför. Det gör det svårt att värdera hur viktiga förslagen är för att barnets rättigheter ska tillgodoses. Bristerna gäller särskilt för rapporter för 2022–2023.
• Barnombudsmannen samlar systematiskt in rättspraxis om barnkonventionen i en databas och sprider kunskap om detta, i enlighet med regeringsuppdrag. Men Barnombudsmannen har avgränsat arbetet så att myndigheten ibland samlar in avgöranden som har låg relevans, samtidigt som andra mer relevanta avgöranden riskerar att förbises. Insamlingen riskerar därmed att ge en begränsad bild av rättsutvecklingen och begränsad vägledning för aktörer som söker stöd i rättstillämpningen. Det går därför att ifrågasätta om avgränsningarna är ändamålsenliga, och om databasen som arbetsform är effektiv för att följa och analysera rättsutveckling och rättspraxis.
• Barnombudsmannen har sedan 2021 inte genomfört uppgiften att sammanställa statistik om barns och ungas levnadsvillkor, som är en uppgift enligt lagen om Barnombudsman. Barnombudsmannen uppger att myndigheten är bättre lämpad för att analysera statistik ur ett barnrättsperspektiv, än för att sammanställa statistik och tillgängliggöra den för externa aktörer.

4.1 Så arbetar Barnombudsmannen med att driva på och bevaka efterlevnaden av barnkonventionen

I det här avsnittet beskriver vi översiktligt hur Barnombudsmannen arbetar.

4.1.1 Barnombudsmannen är en liten myndighet med ambitionen att arbeta strategiskt med sina uppdrag

Barnombudsmannen är en liten myndighet som tidvis har haft en hög personalomsättning. Myndigheten hade i genomsnitt 28 anställda år 2022. Samma år lämnade 12 personer sina anställningar och personalomsättningen var 18 procent.[220] Kostnaderna var cirka 35 miljoner kronor där 70 procent finansierades av förvaltningsanslag och 30 procent av bidrag för regeringsuppdrag.[221]

Barnombudsmannen har i flera sammanhang uppgett att myndighetens förvaltningsanslag är för litet och att regeringens styrning genom regeringsuppdrag påverkar förutsättningarna för att arbeta självständigt och långsiktigt (se kapitel 3). Ett sätt för Barnombudsmannen att hantera utmaningarna är att genomföra regeringsuppdragen strategiskt så att de gör nytta för olika delar av organisationen och på längre sikt.[222] Det finns därmed en ambition att arbeta integrerat med regeringsuppdragen och kärnuppdraget[223] så att de bidrar till varandra. Att arbeta på det sättet kan bidra till ett mer effektivt arbete, exempelvis genom att risken för dubbelarbete minskar. Vi konstaterar dock att det integrerade arbetssättet samtidigt gör det svårt att bedöma hur systematiskt Barnombudsmannen arbetar, och hur effektivt myndigheten använder sina medel.

4.1.2 Barnombudsmannen driver på och bevakar genomförandet av barnkonventionen på olika sätt

Företrädare för Barnombudsmannen beskriver att vissa av myndighetens arbetsområden bidrar till att både bevaka efterlevnaden av konventionen och att driva på genomförandet. Till exempel bevakar Barnombudsmannen efterlevnaden av konventionen genom sin årsrapport, genom att samla rättspraxis och genom andra regeringsuppdrag. Dessa arbetsområden bidrar samtidigt till att driva på genomförandet, till exempel genom de förslag som lämnas i årsrapporterna. Det pådrivande arbetet sker även genom Barnombudsmannens nätverk, genom medverkan i media och i externa konferenser samt genom det stöd som Barnombudsmannen ger till myndigheter, kommuner och regioner.[224]

Barnombudsmannens remissarbete och medverkan i statliga utredningar uppges också vara viktiga och omfattande delar av myndighetens verksamhet.[225] Även dessa uppges bidra till att både bevaka hur konventionen efterlevs och tillämpas i lagstiftningsprocesser och att driva på genomförandet av konventionen.

I intervjuer uppger företrädare att delar av Barnombudsmannens pådrivande arbete inte syns eller uppmärksammas för utomstående, eftersom det kan handla om att exempelvis ge stöd till journalister eller att föra dialog med myndigheter som brister i efterlevnaden av barnets rättigheter. Sådan dialog genomförs idag utan att det uppmärksammas av andra än de myndigheter som berörs.[226]

Barnombudsmannen har prioriterat att utveckla sin utredningsverksamhet och sitt arbete med att följa upp tillämpningen av barnkonventionen de senaste åren.[227] Som följd har myndigheten bland annat prioriterat bort att arrangera vissa externa evenemang, som Barnrättsdagarna och seminarier på Almedalen.

4.2 Barnombudsmannens slutsatser och förslag är otillräckligt underbyggda i flera rapporter

I det här avsnittet redovisas våra iakttagelser om Barnombudsmannens rapporter.

4.2.1 Rapporterna anses viktiga för att driva på genomförandet, men flera förslag är otillräckligt underbyggda

Barnombudsmannens årsrapporter ska belysa de frågor gällande barn och unga som ombudsmannen anser att regeringen behöver känna till.[228] Årsrapporten är ett sätt för Barnombudsmannen att systematiskt följa upp och utvärdera tillämpningen av barnkonventionen och att, genom de förslag som lämnas, driva på genomförandet. Både Barnombudsmannen och företrädare för Regeringskansliet anser att årsrapporterna, och myndighetens andra rapporter, är viktiga för dessa syften.[229]

Vår granskning visar dock att rapporterna innehåller flera slutsatser som är svåra att härleda och förslag som är otillräckligt motiverade. I flera av rapporterna som vi har granskat saknas tillräckliga analyser som kopplar rapporternas iakttagelser till deras slutsatser och förslag. Flera förslag är också allmänt hållna och saknar utvecklade resonemang om vad som behöver förändras och varför.[230] Det gör det svårt att värdera hur viktiga förslagen är för att stärka barnets rättigheter, och begränsar möjligheterna för att rapporterna kommer till nytta som underlag för att driva på genomförandet av barnkonventionen. Bristerna gäller i högre utsträckning för årsrapporterna 2022–2023 än årsrapporterna 2018–2021.[231] Vi ser även brister i årsrapporten 2024.[232]

Ett exempel är att Barnombudsmannen i årsrapporten 2023 föreslår att socialtjänstlagen reformeras utifrån ett barnrättsperspektiv och att skyddsnätet för barn förbättras, bland annat genom att orosanmälningar till socialtjänsten görs sökbara. Men rapporten saknar beskrivningar av vilka brister, exempelvis i socialtjänstlagens nuvarande skrivningar, som föranleder förslagen. Likaså saknas en redogörelse för problemen med det nuvarande systemet för orosanmälningar, exempelvis att anmälningar inte är sökbara och vilka konsekvenser det får, som skulle behövas för att motivera förslagen i rapporten.[233] I flera fall saknas också triangulering i form av hänvisning till aktuella källor och till andra, pågående arbeten som rör samma frågor och som antingen styrker eller motsäger det som tas upp.[234] Därtill saknar flera av rapporterna en tillfredsställande redovisning av källor och metod.[235]

4.2.2 Barnombudsmannen involverar barn i utredningar, men redovisning och analys av barnens åsikter kan förbättras

Barnombudsmannen involverar regelbundet barn som informanter eller referenspersoner i sina rapporter. Att involvera barn och att utveckla metoderna för det är prioriterat på myndigheten.[236] I samtliga rapporter som vi granskat framgår också att barn har deltagit som informanter. I flera fall finns även hänvisningar till andra undersökningar där barn har varit informanter.

Barnombudsmannen redogör för barnens åsikter genom sammanställningar och citat. Men i vissa rapporter saknas en tydlig analys av barnens åsikter, till exempel en tematisering av åsikterna, diskussion om vad de betyder för rapportens frågeställningar eller triangulering med andra källor.[237] Det framkommer generellt inte hur barnens åsikter har beaktats i arbetet. Där barn har medverkat som referenspersoner framgår inte hur barnens synpunkter har påverkat rapporternas inriktning eller utformning.[238]

4.3 Insamlingen av rättspraxis har varit systematisk – men med risk för bristande ändamålsenlighet

I det här avsnittet redovisas våra iakttagelser om Barnombudsmannens arbete med att samla rättspraxis.

4.3.1 Barnombudsmannen samlar rättspraxis och sprider information om den till sina målgrupper

Barnombudsmannen har sedan 2020 ett regeringsuppdrag att samla rättspraxis avseende barnkonventionen i en databas.[239] Syftet enligt Barnombudsmannen är att följa och analysera rättsutvecklingen och att sprida kunskap om den. I förlängningen ska det bidra till att rättsutvecklingen uppmärksammas och påverkas så att barnkonventionen får större genomslag i rättstillämpningen och att barnets rättigheter enligt konventionen tas till vara i större utsträckning.[240]

Barnombudsmannen har avgränsat insamlingen till avgöranden från domstolar i högsta instans och där barnkonventionen är omnämnd.[241] Huvudfokus ligger på avgöranden från svenska domstolar.[242] Det finns drygt 300 avgöranden i databasen varav cirka 150 är från svenska domstolar. Databasen innehåller avgöranden från både före och efter år 2020, när barnkonventionen blev lag.

Databasen är inte tillgänglig externt[243], men Barnombudsmannen sprider kunskap om rättspraxis i sina nätverk och på sin webbplats.[244] På webbplatsen beskriver Barnombudsmannen ett antal avgöranden som myndigheten bedömer kan ge vägledning i hur man kan tolka och tillämpa barnkonventionen. Till exempel lyfter Barnombudsmannen fram avgöranden med särskilt utvecklade resonemang utifrån barnkonventionen. Barnombudsmannen jämför också avgöranden från Sverige och Norge, och uppmärksammar olika sakområden, som migrations- och hyresmål.[245]

4.3.2 Barnombudsmannen har i huvudsak motiverat sina avgränsningar med hänsyn till kostnader och kontinuitet …

Som vi nämnt ovan har Barnombudsmannen avgränsat insamlingen av rättspraxis till avgöranden från domstolar i högsta instans och där barnkonventionen uttryckligen nämns. Avgöranden från lägre instanser och beslut som fattas av exempelvis förvaltningsmyndigheter eller kommuner ingår därmed inte.[250] Avgöranden som rör barnets rättigheter, men där domstolen inte nämner barnkonventionen, ingår inte heller.

Avgränsningarna har gjorts med hänsyn till flera faktorer. Barnombudsmannen har i huvudsak motiverat avgränsningarna med hänsyn till arbetstid och kostnader. Det bedömdes exempelvis inte vara möjligt att inkludera avgöranden från underrätterna i databasen inom ramen för uppdragets budget.[251] Att inkludera avgöranden där principerna om barnets bästa och rätten att komma till tals är omnämnda övervägdes, men bedömdes inte heller vara möjligt.[252]

Utöver de resursmässiga skälen bedömde Barnombudsmannen att det även var motiverat att samla rättspraxis från högsta instans eftersom sådana avgöranden är prejudicerande och därmed har stor betydelse för rättstillämpningen. Att avgränsa sig till avgöranden där barnkonventionen uttryckligen nämns bedömdes också vara i linje med intresset att följa hur barnkonventionen som svensk lag påverkar domstolarnas användning av konventionen i sina avgöranden. [253]

Enligt Barnombudsmannen är det en utmaning att göra ett relevant urval av avgöranden och samtidigt bibehålla en kontinuitet i insamlingen till databasen. En utvidgning av avgränsningarna skulle exempelvis kräva att myndigheten även gör kompletteringar av äldre avgöranden, för att databasen ska vara komplett.[254]

4.3.3 … men insamlingen riskerar att ge en begränsad bild av rättsutvecklingen och begränsad vägledning i tillämpningen

Samtidigt går det att ifrågasätta om Barnombudsmannens avgränsningar är ändamålsenliga, eftersom de innebär att insamlingen i databasen riskerar att ge en begränsad bild av rättsutvecklingen och begränsad vägledning i rättstillämpningen.[255]

Avgränsningen till högsta instans innebär att Barnombudsmannen endast följer en avgränsad del av rättsutvecklingen[256], vilket står i kontrast till syftet med arbetet: att följa och analysera rättsutvecklingen och att sprida kunskap om den. När det saknas vägledning från exempelvis högsta förvaltningsdomstolen förekommer det att exempelvis kommuner och regioner i stället lutar sig mot praxis i form av kammarrättsavgöranden.[257] Den del av rättsutvecklingen som Barnombudsmannen följer genom databasen är därmed inte nödvändigtvis den som är mest relevant för aktörer som söker vägledning i tillämpningen av barnkonventionen.

Avgränsningen till att barnkonventionen ska omnämnas innebär vidare att Barnombudsmannen ibland samlar in avgöranden av låg relevans, till exempel sådana där barnkonventionen endast nämns i en redogörelse för en rättslig reglering, men inte uttryckligen tas upp i domstolens bedömning. Avgränsningen innebär också att andra potentiellt relevanta avgöranden kan förbises. Det kan handla om avgöranden där det kan argumenteras att domstolen borde ha beaktat barnkonventionen i sin bedömning.[258] Det kan också handla om avgöranden med ett utvecklat barnrättsperspektiv, men där barnkonventionen inte nämns, exempelvis för att de åberopar lagstiftning där barnkonventionen redan är transformerad, som skollagen.[259] Avgränsningen innebär därmed att databasen riskerar att bli mindre relevant i takt med att barnkonventionen fortsatt transformeras i övrig lagstiftning.

Barnombudsmannen har uppgett att de flesta avgöranden i databasen inte ger någon direkt vägledning för hur aktörer kan tolka och tillämpa barnkonventionen, även om konventionen nämns i avgörandena.[260] Det talar för att Barnombudsmannen skulle kunna följa, analysera och sprida kunskap om rättsutveckling och rättspraxis på andra sätt, än genom att huvudsakligen samla rättspraxis i en egen databas. Det kan exempelvis handla om att analysera ett urval av viktiga avgöranden och sprida kunskap om resultatet till sina målgrupper, i stället för att som idag samla in en avgränsad del av rättspraxis i en databas på ett sätt som förvisso går att följa och upprätthålla över tid, men som riskerar att ha lägre relevans.

4.4 Uppgiften att sammanställa statistik om barns och ungas levnadsvillkor genomförs inte idag

Barnombudsmannen ska samla kunskap och sammanställa statistik om barns och ungas levnadsvillkor, enligt lagen om Barnombudsman.[261] Barnombudsmannen har dock inte genomfört uppgiften att sammanställa statistik sedan 2021.

4.4.1 Barnombudsmannen hade i uppdrag att utveckla ett uppföljningssystem 2009 – systemet lades ner 2021

Barnombudsmannen tillhandahöll tidigare det digitala statistikverktyget Max18, där olika myndigheters statistik om barn och unga fanns sammanställd. Max18 utvecklades inom ramen för ett regeringsuppdrag 2009 där Barnombudsmannen skulle utveckla ett uppföljningssystem för barns levnadsvillkor.[262] Syftet var att möjliggöra för beslutsfattare och tjänstepersoner på nationell, regional och kommunal nivå att undersöka hur barnets rättigheter tillgodoses och att prioritera insatser ur ett barnrättsperspektiv.[263]

Efter en intern utvärdering 2019 konstaterade Barnombudsmannen att Max18 inte var tillräckligt användarvänligt och att antalet besökare minskade. Verktyget var också kostsamt och tidskrävande att hålla uppdaterat.[264] Därför beslutade Barnombudsmannen att lägga ned statistikverktyget i början av 2021.[265] I stället skulle Barnombudsmannen utveckla sin insamling och analys av statistik om barn och ungas levnadsvillkor på ett annat, mer användarvänligt sätt.[266] Barnombudsmannen har sedan 2021 uppgett att arbetet är under utveckling.[267]

4.4.2 Planer på att analysera statistik ur ett barnrättsperspektiv, i stället för att sammanställa den

Barnombudsmannen fick ett återrapporteringskrav att redovisa sitt arbete med att samla kunskap och sammanställa statistik under 2022.[268] Barnombudsmannen redovisade att myndigheten hade tagit fram indikatorer för att följa barns och ungas levnadsvillkor. Vår granskning visar dock att redovisningen har brister. Till exempel framgår det inte att uppgifterna i fråga utgör indikatorer som Barnombudsmannen avser att följa över tid. Uppgifterna är också otydligt presenterade och det saknas analys av vad de betyder för barns och ungas levnadsvillkor.[269]

Företrädare för Socialdepartementet har i myndighetsdialoger med Barnombudsmannen bett om mer klarhet i hur arbetet med att sammanställa statistik bedrivs.[270] Barnombudsmannen har uppgett att myndigheten har inlett diskussioner med Statistiska centralbyrån (SCB) om relevanta sätt att följa barn och ungas levnadsvillkor utifrån befintlig statistik.[271] Företrädare för Barnombudsmannen menar vidare att en statistikmyndighet vore bättre lämpad att sammanställa befintlig statistik och att tillgängliggöra den externt[272], medan Barnombudsmannen skulle kunna analysera statistiken utifrån ett barnrättsperspektiv.[273] Riksrevisionen konstaterar att Barnombudsmannens tolkning av hur de kan genomföra statistikuppgiften kan vara rimlig och pragmatisk, men att Barnombudsmannen inte har gjort några sådana analyser de senaste åren.

Statskontoret har i sin uppföljning av kunskapslyftet för barnets rättigheter föreslagit att regeringen ger SCB i uppdrag att samla och samordna statistik över barns levnadsvillkor och att Barnombudsmannen stödjer SCB i deras samordning av statistiken.[274]