5. Skolmyndigheterna

Avsnitt

Våra iakttagelser i korthet

Skolmyndigheterna har olika förhållningssätt till barnkonventionen:

• SPSM strävar aktivt efter att tillämpa och främja efterlevnaden av barnkonventionen, i både interna och utåtriktade verksamheter.
• Skolinspektionen främjar efterlevnaden av barnets rättigheter huvudsakligen utifrån skollagen och beaktar därmed barnkonventionen indirekt, eftersom delar av barnkonventionen är transformerad i skollagen.
• Skolverket har en liknande utgångspunkt, men framhåller samtidigt att barnkonventionen har en självständig betydelse, som kan möjliggöra tolkningar av innebörden av lagstiftningen när det gäller barnets rättigheter.

Skolmyndigheterna tillämpar ett barnrättsperspektiv i olika utsträckning:

• SPSM har en tydlig intern styrning och ett utvecklat internt stöd för hur myndigheten ska tillämpa både barnkonventionen och barnets rättigheter i sin verksamhet. SPSM tillämpar också barnrättsperspektivet jämförelsevis systematiskt såväl internt som i det utåtriktade arbetet. SPSM gör prövningar av barnets bästa vid många beslut och prioriterar barn och elevers delaktighet både på myndighetsövergripande nivå och inom olika verksamhetsområden.
• Skolverket har en relativt begränsad intern styrning av hur myndigheten ska tillämpa barnkonventionen och barnets rättigheter. Skolverket redovisar inte heller tydligt hur myndigheten har beaktat ett barnrättsperspektiv när man tagit fram styrdokument för skolan, som allmänna råd eller förslag till reviderade läroplaner. De bedömningar av barnets bästa som redovisas i detta arbete är översiktliga och kortfattade, och det är ovanligt att Skolverket inhämtar synpunkter från enskilda barn och elever i arbetet. När Skolverket har involverat elevorganisationer eller enskilda elever framgår inte heller hur dessas synpunkter har beaktats. Skolverket lyfter dock fram elevers rätt till delaktighet på ett bra sätt i de styrdokument och stödmaterial till skolor och huvudmän som vi har granskat. Skolverket ger i dessa dokument dock sällan vägledning till hur olika rättigheter kan behöva synliggöras och vägas mot varandra i skolan.
• Även Skolinspektionen har en relativt begränsad intern styrning av hur myndigheten ska tillämpa barnkonventionen och barnets rättigheter. Skolinspektionen beaktar dock barnets rättigheter utifrån skollagen på olika sätt i sin inspektionsverksamhet. Till exempel har myndigheten valt att fokusera sin planerade tillsyn på områden som är viktiga för elevers utveckling i skolan. De skolor som Skolinspektionen granskar väljs också ut baserat på en riskanalys som bland annat bygger på underlag från elever. När Skolinspektionens utredare genomför tillsyn och kvalitetsgranskning intervjuar myndigheten också som regel elever under skolbesök. Skolinspektionen redovisar dock inte rutinmässigt barnkonsekvensanalyser när myndigheten utvecklar och beslutar om inriktningen på sin inspektionsverksamhet, och det är ovanligt att elever eller elevorganisationer involveras i sådant utvecklingsarbete eller i andra former av verksamhetsfrågor.

Det finns flera möjliga orsaker till att skolmyndigheternas förhållningssätt till, och tillämpning av, barnrättsperspektivet skiljer sig åt, till exempel följande:

• Det råder delade meningar om huruvida det räcker att arbeta utifrån skollagen, eller om barnkonventionen också behövs för att främja efterlevnaden av barnets rättigheter i skolan.
• Skolmyndigheternas olika uppdrag kan påverka i vilken utsträckning de ser behov av, och möjligheter till, att arbeta på ett meningsfullt sätt med barnkonventionen. Ledningens kunskap och engagemang i frågorna kan ha betydelse för detta. Vidare kan konkurrerande uppgifter och perspektivträngsel också bidra till att barnrättsarbetet prioriteras ned.

Det är svårt att bedöma konsekvenserna av skolmyndigheternas olika förhållningssätt till barnkonventionen. Följande reflektioner görs:

• När skolmyndigheter systematiskt beaktar barnets bästa och barnets rätt att komma till tals kan det ge flera potentiella fördelar både för myndigheternas eget arbete och för barn i skolan. Bland annat rapporterar myndighetsföreträdare att de genom att involvera barn och elever i arbetet fått insikter och perspektiv som de inte annars fått ta del av. Barnkonsekvensanalyser kan också minska risken för att skolmyndigheterna genomför arbeten som får oförutsedda konsekvenser för barn.
• Skolmyndigheternas normerande, stödjande och tillsynande uppdrag ger myndigheterna möjlighet att påverka hur barnkonventionen efterlevs i skolan. Det kan ske dels genom att skolmyndigheterna förmedlar kunskap om barnets rättigheter till skolor och huvudmän, dels genom att skolmyndigheterna agerar förebilder i barnrättsarbetet – exempelvis genom att synliggöra när de gör barn och elever delaktiga och hur det påverkar beslut.

5.1 SPSM

5.1.1 SPSM har en ambitiös intern styrning och utvecklat stöd för att tillämpa barnkonventionen och barnets rättigheter

Granskningen visar att det finns en ambitiös intern styrning och ett utvecklat stöd för arbetet med barnets rättigheter och barnkonventionen på SPSM. Det innebär bland annat följande:

• SPSM:s styrdokument på såväl övergripande[276] som verksamhetsinriktad[277] nivå förmedlar att barnets rättigheter ska prioriteras.
• Det har pågått ett internt utvecklingsarbete för att skapa en ”rättighetskultur” på SPSM, i syfte att myndigheten ska bli en ”pådrivande rättighetsaktör”. Med det menas att medarbetare förväntas ha kunskap och medvetenhet om mänskliga rättigheter, inklusive barnets rättigheter, och att rättighetsperspektivet ska vara tydligt framträdande i exempelvis utvecklingen av verksamheten, i interna processer och styrdokument samt vid remissvar och samverkan med skolor, huvudmän och andra aktörer.[278]
• Det finns praktiska vägledningar till hur prövningar av barnets bästa ska göras och hur medarbetare bör förhålla sig till både barnkonventionen och FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning.[279]
• Kunskap om och efterlevnad av barnets rättigheter främjas också genom utbildningar, kollegialt lärande, intern granskning och uppföljning.[280]

Medan det därmed är tydligt för SPSM:s medarbetare att barnets rättigheter ska beaktas i all verksamhet, är det inte lika tydligt när och hur det ska gå till. Vissa medarbetare efterfrågar mer stöd för att tillämpa barnkonventionen.[281]

Samtidigt som Riksrevisionens granskning genomfördes pågick en omorganisering av SPSM:s rättighetsarbete. Detta skapade viss otydlighet för SPSM:s medarbetare angående vilka stödstrukturer och styrdokument som var gällande.[282]

5.1.2 SPSM beaktar barnets rättigheter vid många interna beslut, men utmaningar i tillämpningen kvarstår

Granskningen visar att SPSM tillämpar barnkonventionen och barnets rättigheter på olika sätt i den interna verksamheten:

• Bland annat görs prövningar av barnets bästa regelbundet på myndigheten. I våra intervjuer och i SPSM:s egna uppföljningar framför medarbetare att arbetet med prövningarna av barnets bästa har bidragit till att utveckla deras förståelse för barnets rättigheter och hur barnkonventionen kan tillämpas. Samtidigt konstateras att prövningarna är av varierande kvalitet och nytta.[283]
• SPSM prioriterar barn och elevers delaktighet både på myndighetsövergripande nivå och inom olika verksamhetsområden. På myndighetsövergripande nivå sker det bland annat genom att elev- och ungdomsorganisationer finns representerade i SPSM:s insynsråd[284] och ungdomsnätverk[285]. Inom olika verksamhetsområden involveras barn och elever på olika sätt, exempelvis involverar SPSM:s resurscenteravdelning barn och elever i specialpedagogiska utredningar och återkopplar till dem efteråt.[286]

Samtidigt framkommer att utmaningar och utvecklingsbehov kvarstår i myndighetens rättighetsarbete. Exempel på områden där ett barnrättsperspektiv kan stärkas sägs vara vid rekrytering av ny personal, i budgetfördelningen och i framtagandet av stödmaterial.[287]

5.1.3 SPSM strävar efter att sprida kunskap om barnets rättigheter i kontakter med skolor, huvudmän och andra aktörer

Granskningen visar att barnrättsperspektivet ses som en central del av SPSM:s utåtriktade arbete. Det innebär bland annat att medarbetare ska sträva efter

• att i möten med skolor, huvudmän och andra aktörer sprida kunskap om de rättigheter som barn med funktionsnedsättningar har enligt flera regelverk – som barnkonventionen, FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning och skollagen
• att i kontakter med skolor och huvudmän ställa frågor om hur dessa involverar barn och elever i utbildningen och i att utreda stödbehov, samt uppmuntra skolor och huvudmän att utveckla detta arbete
• att lyfta barnrätts- och funktionsrättsperspektivet i remissvar samt i kontakter med andra myndigheter och Regeringskansliet.[288]

SPSM:s medarbetare beskriver dock ett antal utmaningar i det utåtriktade rättighetsarbetet, däribland

• att perspektivträngsel kan uppstå när barnets rättigheter, rättigheter för personer med funktionsnedsättning och jämställdhetsmål ställs mot varandra inom ett ärende[289]
• att rättighetsdilemman kan uppstå på grund av att skolor är organiserade utifrån grupper av barn och att skollagen och barnkonventionen är skrivna utifrån individens rättigheter[290]; det kan exempelvis handla om situationer där det enskilda barnets rätt till likvärdig utbildning ställs mot en grupp barns behov av studiero[291]
• att många skolor står inför organisatoriska utmaningar och sparkrav, vilket påverkar deras möjligheter att efterleva barnets rättigheter och kan göra det svårt för SPSM att ge stöd på en nivå som skolorna har förutsättningar att följa.[292]

Därutöver beskriver en intervjuperson att SPSM:s rättighetsarbete inte är samordnat med andra myndigheter eller med aktörer som SKR. Det innebär att man ibland dubbelarbetar eller jobbar i otakt med andra nationella aktörer, med följden att skolor och huvudmän i vissa fall får olika budskap från dem.[293]

5.2 Skolverket

5.2.1 Skolverkets interna styrning och stöd för att tillämpa barnkonventionen och barnets rättigheter är begränsad

Granskningen visar att Skolverkets interna styrning för arbetet med barnets rättigheter och barnkonventionen är relativt begränsad:

• Det finns inga interna styrdokument på övergripande nivå, som en strategi eller handlingsplan, som styr Skolverkets arbete med barnets rättigheter eller barnkonventionen.[294]
• Skolverket har dock ett utvecklingsarbete för att öka barnrättsperspektivet i fyra av sina arbetsprocesser. Utvecklingsarbetet inleddes 2019 i samband med myndighetens uppdrag i regeringens kunskapslyft, men har i mångt och mycket stannat av sedan uppdraget slutredovisades.[295] Utvecklingsarbetet gäller dock fortfarande och ingick i Skolverkets verksamhetsplan för 2023.[296]

Att Skolverket ska tillämpa barnets rättigheter och barnkonventionen framgår annars i myndighetens processer för olika verksamheter:

• Processerna anger som regel att Skolverket ska beakta barnkonventionen i arbetet, men sällan när eller hur det bör göras. Exempelvis ska Skolverket vid framtagandet av läroplansanknutna styrdokument[297] och andra föreskrifter beskriva hur barnets bästa har beaktats i framtagandet av förslagen. Men det finns endast begränsad styrning av vad det innebär att beakta barnets bästa, i vilka skeden av arbetet det ska göras eller för vilka frågeställningar. [298]
• Medarbetare som söker stöd i frågor som rör barnets rättigheter kan vända sig till Skolverkets skoljurister och GD-stab.[299] I övrigt får medarbetare stöd för hur barnets rättigheter kan beaktas i verksamheten genom kollegialt samarbete och genom Skolverkets rutiner för generell kvalitetssäkring. Samråd och remisser med externa aktörer ska också bidra till att säkerställa att Skolverket i olika arbeten beaktar de perspektiv som är relevanta för barnets rättigheter.[300]

Intervjupersoner uppger att det är en självklarhet för Skolverkets medarbetare att alltid arbeta utifrån ettbarnrättsperspektiv och beakta barnets bästa, eftersom verksamheten ytterst syftar till att tillgodose barnets rätt till utbildning och utveckling.[301] Samtidigt konstaterar intervjupersoner att Skolverkets verksamhet främst riktar sig till huvudmän, rektorer och skolpersonal och att det därför inte alltid anses självklart att exempelvis involvera barn och elever i myndighetens arbete.[302]

Granskningen tyder på att det finns behov av att utveckla den interna styrningen och stödet så att barnrättsperspektivet blir tydligare i Skolverkets arbete. I våra intervjuer efterfrågar medarbetare bland annat

• stöd för hur de kan arbeta mer strukturerat med barnets rättigheter, exempelvis vägledning till när och hur barnkonsekvensanalyser kan göras.[303]
• bättre stöd för att involvera barn och elever, avseende både när det kan göras och hur – exempelvis finns en osäkerhet kring när Skolverket bör inhämta barns och elevers synpunkter direkt och när det räcker att använda underlag där barn och elever kommit till tals sedan tidigare; medarbetare uppges också behöva stöd i hur de kan ha kontakter med barn och elever så att det faktiskt bidrar till Skolverkets verksamhet, och så att kontakterna inte bara tas pliktskyldigt.[304]

5.2.2 Skolverkets tillämpning av barnrättsperspektivet i beslut och uppföljning har vissa brister

Granskningen visar att Skolverkets faktiska tillämpning av barnrättsperspektivet i arbetet med att ta fram och besluta om styrdokument och stödmaterial är otydlig, och att elevernas perspektiv inte alltid synliggörs. Bland annat ser vi följande:

• Skolverkets bedömningar av barnets bästa är översiktliga och kortfattade. De konsekvensutredningar som vi har granskat redovisar förväntade konsekvenser för elever på övergripande nivå, men inte vad bedömningen bygger på eller vilka av barnets rättigheter som har varit relevanta att beakta i arbetet – till exempel med hänsyn till olika grupper av elever och deras skilda förutsättningar.[305]
• Skolverket baserar beslut om att se över styrdokument och stödmaterial på behovsanalyser som delvis bygger på kunskap om hur elever har påverkats av tidigare beslut, men elevers behov tenderar att belysas på övergripande nivå. Till exempel saknas ofta information om hur olika grupper av elever med olika förutsättningar har påverkats av tidigare beslut. Underlagen handlar också till största del av om vad tidigare beslut haft för konsekvenser för lärare.[306]
• Skolverket involverar regelbundet elevorganisationer när styrdokument för skolan tas fram, men det framgår inte i dokumentationen vilka synpunkter som elevorganisationerna har framfört eller hur synpunkterna har beaktats i arbetet.[307] Det är också mindre vanligt att Skolverket involverar enskilda elever. Att enbart vända sig till elevorganisationer kan dock vara problematiskt eftersom de inte alltid är representativa och främst företräder äldre elever.[308]
• Samtidigt uppger intervjupersoner på Skolverket att kontakter med både elevorganisationer och enskilda barn och elever ofta ger värdefulla inspel och perspektiv till arbetet med att ta fram styrdokument och stödmaterial.[309]

Vidare visar granskningen att det saknas ett tydligt barnrättsperspektiv när Skolverket följer upp hur styrdokument och stödmaterial implementeras i skolor:

• Det betyder att uppföljningarna inte omfattar vilka konsekvenser som beslut och åtgärder har fått för barn eller för barnets rättigheter. Det förekommer att Skolverket involverar barn och elever som informanter i utvärderingar, men det är vanligare att utvärderingar bygger på huvudmäns, rektorers eller skolpersonals perspektiv.[310]
• Ett område där Riksrevisionen konstaterar att ett tydligare barnrättsperspektiv i uppföljningen vore relevant gäller den kunskap som barn och elever får om sina rättigheter genom skolundervisningen.[311] Enligt intervjupersoner i granskningen finns tecken på att undervisningen om barnets rättigheter är för abstrakt idag och att barn inte får tillräcklig kunskap om vad rättigheterna innebär för dem själva. Det kan betyda att barn och elever inte får den kunskap de behöver för att förstå när deras rättigheter kränks, till exempel i möten med olika samhällsaktörer, men inte heller den handlingskompetens de behöver för att kunna utkräva sina rättigheter.[312]

5.2.3 Skolverket synliggör elevers rätt till delaktighet i externa produkter, men sällan hur rättigheter kan behöva vägas mot varandra

Granskningen visar att Skolverket synliggör elevers rätt till delaktighet i de styrdokument och stödmaterial som riktar sig till skolor och huvudmän som vi har granskat. Till exempel:

• Skolverkets stödmaterial för skolors arbete med extra anpassningar och särskilt stöd, betonar vikten av att tillvarata elevens och vårdnadshavares perspektiv samt ger konkreta och utvecklade exempel på hur elevens rätt till delaktighet kan tillgodoses.[313]

Samtidigt ser vi att Skolverkets styrdokument och stödmaterial sällan tar upp principen om barnets bästa och att Skolverket sällan ger vägledning till hur olika rättigheter kan behöva vägas mot varandra.[314]

Vidare framför företrädare för Skolverket att det är otydligt vilken myndighet som har ansvar för att stötta skolor och huvudmän i frågor som rör barnkonventionen, och vilken roll Skolverket i så fall ska ha i förhållande till andra aktörer på området[315]:

• Skolverket menar att myndigheten har i uppgift att svara på frågor och utarbeta stödmaterial om skollagstiftningen, medan Skolverket hänvisar till Barnombudsmannen för stöd kring barnkonventionens betydelse för skolan.[316]

På sin webbplats anger Skolverket att barnkonventionens artiklar inte är så detaljerade och att det ibland kan vara svårt att veta hur långt konventionens krav sträcker sig eller hur olika rättigheter förhåller sig till varandra. Skolverkets utgångspunkt är att lagstiftarna ska ha tagit hänsyn till barnkonventionen i utformningen av skollagen. Vidare anges att ”genom nationell lagstiftning, som exempelvis skollagen, har lagstiftaren valt hur Sverige tolkar barnkonventionens krav när det gäller rätten till utbildning”.[317] Skolinspektionen skriver samma sak på sin webbplats (se nedan).

5.3 Skolinspektionen

5.3.1 Skolinspektionens interna styrning och stöd fokuserar på barnets rättigheter enligt skollagen

Skolinspektionen utgår från barnets rättigheter enligt skollagen, där barnkonventionens grundprinciper är inskrivna. Skolinspektionen beaktar därmed barnkonventionen indirekt i sin verksamhet:

• Skolinspektionen verkar för barns och elevers rättigheter genom att inspektera att skolor och huvudmän följer skollagen, och att skolor och huvudmän därigenom tillgodoser barns och elevers rättigheter.[320]
• Skolinspektionen anger, precis som Skolverket (se ovan), att det ibland vara svårt att veta hur långt barnkonventionens krav sträcker sig eller hur olika rättigheter förhåller sig till varandra. Genom nationell lagstiftning, som exempelvis skollagen, har lagstiftaren valt hur Sverige tolkar barnkonventionens krav när det gäller rätten till utbildning.[321]

När det gäller Skolinspektionens interna styrning och stöd ser vi följande:

• Skolinspektionen har inte något internt styrdokument på övergripande nivå om hur myndigheten ska tillämpa vare sig barnkonventionen eller barnets rättigheter i sin verksamhet. Det finns till exempel ingen handlingsplan eller strategi som styr när eller hur barnkonsekvensanalyser ska göras.[322] Skolinspektionen framhåller dock att en bättre skola för barn och elever alltid är i fokus när myndigheten genomför, förändrar eller utvecklar sin verksamhet (se avsnitt 5.3.2).[323]
• Skolinspektionen har dock en tydlig styrning av hur myndigheten ska tillämpa barnets rättigheter inom ramen för sin inspektionsverksamhet. Det innebär exempelvis att det är tydligt vilka områden som utredare ska fokusera tillsynen på, och att elever som regel ska intervjuas.[324]
• Det stöd som finns för hur barnets rättigheter kan tillämpas i inspektionsverksamheten fokuserar på rättigheter enligt skollagen och metoder för intervjuer med elever. I utbildningar och metodstöd för utredare och inspektörer betonas barnets rätt att komma till tals och att elevers synpunkter är lika betydelsefull empiri som intervjuer med vuxna.[325]

5.3.2 Skolinspektionen beaktar barnets rättigheter på olika sätt i utvecklingen och utformningen av sin verksamhet

Skolinspektionen beaktar barnets rättigheter på olika sätt i utvecklingen och utformningen av sin verksamhet. Till exempel:

• Skolinspektionen har valt att fokusera sin planerade tillsyn på områden som bland annat forskning visar är viktiga för att elever ska ges förutsättningar att klara sin utbildning, som undervisning och stöd samt trygghet och studiero. De skolor som väljs ut för tillsyn är sådana där eleverna bedöms löpa störst risk att inte få sina rättigheter tillgodosedda, och urvalet baseras bland annat på resultat från Skolinspektionens elevenkät.[326]
• En intervjuperson beskriver att konsekvenserna för eleverna är i fokus när Skolinspektionen ser över och förändrar inspektionsverksamheten – men myndigheten tar inte nödvändigtvis fram eller redovisar särskilda barnkonsekvensanalyser i sådant utvecklingsarbete.[327]

Det förekommer att Skolinspektionen inhämtar synpunkter från elever och elevorganisationer när de utvecklar sin verksamhet. Två exempel på det ges nedan. Enligt en intervjuperson skulle Skolinspektionen dock kunna bli bättre på att inhämta synpunkter från barn- och elevorganisationer i detta avseende – något som även en elevorganisation har framfört i en av våra intervjuer.[328]

• När Skolinspektionen gjorde en översyn av sin skolenkät 2020 testade myndigheten enkäten på elever och gav dem möjlighet att återkoppla på hur de förstod frågorna.[329] Skolinspektionen erbjöd även två elevorganisationer att inkomma med synpunkter på enkäten, men fick inte svar.[330]
• När Skolinspektionen och BEO förändrade sin riktade tillsyn och hur myndigheterna skulle hantera uppgifter från allmänheten om missförhållanden på skolor, motiverades besluten utifrån ett barnrättsperspektiv.[331] Skolinspektionen och BEO redovisade också varsin prövning av barnets bästa:
  • Förändringen innebar att Skolinspektionen registrerar inkomna uppgifter och i vissa fall använder dem som grund för att öppna ett tillsynsärende på systemnivå, men att individärenden endast öppnas i särskilda fall. Uppgiftslämnaren får som regel inte någon återkoppling från Skolinspektionen om hur uppgifterna har tagits omhand. Motivet var att använda Skolinspektionens resurser mer effektivt så att de kommer till nytta för så många elever som möjligt.[332]
  • Både Skolinspektionen och BEO angav att det för det enskilda barnet kan finnas ett starkt intresse att få sin egen sak utredd eller prövad. Men BEO bedömde att intresset att arbeta för gruppen barn på en skola ibland väger tyngre. Skolinspektionen bedömde att de genom att prioritera tillsyn på systemnivå har bättre möjlighet att säkerställa alla barns rättigheter. Exempelvis kan det vara lättare att fånga situationen för barn vars föräldrar inte vänder sig till myndigheter i samma utsträckning.[333]
  • Systemet bygger på att elever och vårdnadshavare i första hand ska vända sig till rektor och huvudman för att anmäla missförhållanden.[334] Skolinspektionen framhåller att detta är i elevens intresse eftersom det lokalt finns bäst kännedom om elevens situation och oftast den snabbaste vägen till lösning. Det fanns också argument för att elever inte alltid gagnas av en statlig utredning, eftersom utredningstiden kan vara flera månader samtidigt som skolan eller huvudmannen då avvaktar med att vidta egna åtgärder för att förbättra elevens situation i skolan.[335]
  • I både Skolinspektionens och BEO:s beslutsunderlag framgår att de samrådde med elevorganisationer och organisationer som företräder elever med funktionsnedsättningar. Organisationernas synpunkter redovisas dock endast kortfattat.[336]
  • Skolinspektionen skulle bevaka risker[337] med verksamhetsförändringen under implementeringen.[338] Både Skolinspektionen och BEO skulle också följa upp det nya arbetssättet cirka ett år efter implementeringen för att säkerställa att avsedda effekter uppnås.[339] Skolinspektionen har ännu inte följt upp effekterna av det ändrade arbetssättet, men planerar en översyn under 2024.[340] BEO genomförde en intern utvärdering av sitt arbetssätt i september 2022 och reviderade därefter sina prioriteringar.[341] Utvärderingen omfattade inte elevers och vårdnadshavares perspektiv på förändringen.

Som vi har beskrivit i kapitel 3, förtydligades också huvudmannens ansvar för att utreda och hantera klagomål i skolan den 1 augusti 2022 genom förändrad lagstiftning. Flera aktörer har lyft att det nuvarande systemet för klagomålshantering inom skolan medför vissa risker (se avsnitt 3.5). Aktörer har bland annat lyft att Skolinspektionens och BEO:s hantering av uppgifter om missförhållanden – där tillsyn i huvudsak ska göras på systemnivå[342] – innebär risker och problem rörande bland annat rättssäkerhet och likvärdighet. Där ingår att elever riskerar att inte få en opartisk prövning av huvudmannen[343], att elever inte själva blir en part i de individärenden som öppnas av Skolinspektionen och att kriterierna för när individärenden öppnas inte är transparenta.[344]

5.3.3 Skolinspektionen beaktar barnets rättigheter i kontakter med skolor och huvudmän genom inspektionsverksamheten

Skolinspektionen beaktar barnets rättigheter på olika sätt i kontakter med skolor och huvudmän vid genomförandet av inspektionsverksamheten:

• Inom den planerade tillsynen och kvalitetsgranskningen innebär det till exempel att
  • Skolinspektionen utreder elevernas möjligheter att påverka utbildningens innehåll och form[345]
  • när Skolinspektionen utreder en skolas arbete med särskilt stöd undersöker utredarna bland annat om elevens och vårdnadshavaren har getts möjlighet att medverka i processen för att utreda stödbehovet[346]
  • Skolinspektionen intervjuar elever vid skolbesök och att Skolinspektionen gör klassrumsobservationer.[347]
• Inom den tematiska tillsynen och kvalitetsgranskningen förekommer att representanter för barn- eller elevorganisationer involveras i referensgrupper.[348]
• Vid individärenden har dock Skolinspektionen och BEO sällan direktkontakt med de elever som berörs. I intervjuer beskrivs att det inte alltid är för barnets bästa att barnet självt deltar i en sådan utredning.[349] Samtidigt uppger en intervjuperson att det kan finnas skäl att se över arbetssätten.[350]
• Skolinspektionens inspektionsbeslut utgår från en bedömning av barnets bästa. Utgångspunkten för inspektion på generell nivå är att inom ramen för lagstiftningen verka för det som är bäst för barn och elever på gruppnivå. Bedömningen om vad som är långsiktigt bäst för gruppen barn och elever överensstämmer därför inte alltid med vad enskilda elever och vårdnadshavare anser är bäst för dem själva.[351]
• Även BEO uppger att de utgår från barnets bästa när de beslutar i ärenden. Det är viktigt inte minst eftersom ett av BEO:s grunduppdrag är att skapa praxis. Ett möjligt utvecklingsområde som nämns är dock att BEO skulle kunna motivera sina beslut även utifrån barnkonventionen.[352]

Företrädare för Skolinspektionen beskriver att det inte ingår i myndighetens uppgift att sprida kunskap om barnets rättigheter till skolor och huvudmän, men att myndigheten genom sin tillsyn kan välja fokusområden som gynnar barnets rättigheter och på så sätt påverka hur skolor och huvudmän arbetar.[353] Om aktörer vill få stöd kring barnkonventionens betydelse för skolan hänvisar Skolinspektionen i första hand till Barnombudsmannen.[354]

5.4 Orsaker till och konsekvenser av skolmyndigheternas olika förhållningssätt och tillämpning

I det här avsnittet resonerar vi kring möjliga orsaker till att skolmyndigheterna har olika förhållningssätt till barnkonventionen och tillämpar barnrättsperspektivet på olika sätt, samt kring vilka konsekvenser detta kan ha. Avsnittet bygger på våra dokumentstudier och intervjuer med såväl företrädare på skolmyndigheterna som med andra sakkunniga.

5.4.1 Det finns flera möjliga orsaker till att skolmyndigheterna har olika förhållningssätt till barnkonventionen

Det finns flera möjliga orsaker till att skolmyndigheterna gör olika tolkningar av hur de bör tillämpa barnkonventionen i sin verksamhet.

Delade meningar om huruvida det räcker att arbeta utifrån skollagen

En orsak är att det råder delade meningar om huruvida det utifrån ett barnrättsperspektiv räcker att skolväsendet följer skollagen, eller om barnkonventionen tillför något ytterligare. När barnkonventionen blev svensk lag 2020 uttrycktes det inom delar av skolväsendet att inkorporeringen inte skulle göra någon skillnad för skolan, eftersom skollagen redan ansågs vara en stark rättighetslagstiftning som delvis bygger på barnkonventionens artiklar. I vissa avseenden går skollagen också längre än barnkonventionen, exempelvis gällande rätten till särskilt stöd. Därför menar vissa att det är tillräckligt att skolväsendet arbetar utifrån skollagen. Därtill påtalas att barnkonventionens artiklar är allmänt hållna och att det kan vara svårt att tolka deras betydelse för olika verksamheter. När principerna om barnets bästa och barnets rätt att komma till tals beskrivs i skollagen med förarbeten är skrivningarna i stället anpassade för skolan.[355]

Andra menar att barnkonventionens artiklar inte tillräckligt tydligt genomsyrar skollagens olika delar och att skollagen därmed inte tydliggör hur skolor och huvudmän behöver arbeta för att tillgodose alla barns rätt till en likvärdig utbildning. Barnkonventionen är ett bakgrundsregelverk som ska genomsyra tillämpningen av annan lagstiftning, däribland skollagen, vilket en del menar inte sker i tillräcklig utsträckning. Intervjupersoner lyfter att vissa grupper, exempelvis barn med funktionsnedsättning och placerade barn, löper större risk att inte få sina rättigheter tillgodosedda om inte skollagen beaktas tillsammans med andra regelverk, som socialtjänstlagen och barnkonventionen.[356]

Därutöver har det påtalats att skollagen i ett par avseenden brister i förhållande till barnkonventionen. Det gäller dels att skolplikten inte omfattar asylsökande barn och barn utan tillstånd att vistas i landet,[357] dels att rätten till fritt skolval inte omfattar alla barn med funktionsnedsättning, eftersom kommuner har rätt att neka tilläggsbelopp för särskilt stöd samt skolskjuts i vissa fall, om det medför betydande organisatoriska eller ekonomiska svårigheter för kommunen.[358]

Ledningens inställning påverkar skolmyndigheternas barnrättsarbete

Intervjupersoner pekar också på att myndighetsledningens inställning till barnkonventionen påverkar i vilken utsträckning myndigheter prioriterar att arbeta med barnkonventionen och barnets rättigheter.[359] Flera noterar särskilt generaldirektörens betydelse för myndigheters inriktning på barnrättsarbetet.[360]

Skolmyndigheternas olika uppdrag påverkar hur de tillämpar barnrättsperspektivet

Därutöver kan skolmyndigheternas olika uppdrag påverka hur de tillämpar ett barnrättsperspektiv i sina verksamheter. För SPSM, vars uppdrag är inriktat på barn och elever med funktionsnedsättning, kan rättighetsarbetet ligga närmare till hands än för de skolmyndigheter som arbetar mot bredare målgrupper. Likaså kan det vara enklare för verksamhetsområden som kommer i direktkontakt med barn, exempelvis Skolinspektionens inspektionsverksamhet och SPSM:s rådgivningsverksamhet, att göra barn delaktiga i verksamheterna eller att uppmärksamma barnets rätt till bland annat delaktighet. Detta jämfört med exempelvis Skolverkets normerande verksamhet, som främst riktar sig till skolpersonal och huvudmän.[361] SPSM driver också specialskolor där staten är huvudman. Det innebär att SPSM, när det gäller specialskolan, arbetar i hela styrkedjan från huvudmannanivån till den praktiska undervisningen till barn och elever, vilket eventuellt kan påverka SPSM:s generella barnrättsarbete. Detta jämfört med Skolverket och Skolinspektionen som endast erbjuder stöd till, respektive genomför inspektion av, självständiga huvudmän.

Att tillämpa principerna om barnets bästa och barnets rätt att komma till tals anses svårt och resurskrävande i flera verksamheter

Andra faktorer som påverkar i vilken utsträckning myndigheter och andra verksamheter tillämpar barnkonventionen är huruvida medarbetare har den kunskap, tid samt de resurser som krävs för att utföra arbetet. I intervjuer framkommer att många anser att det är svårt och resurskrävande att tillämpa barnkonventionens bestämmelser i praktiken. Att göra en grundlig bedömning av barnets bästa kan vara komplicerat och tidskrävande. Också att involvera barn i arbetsprocesser och beslut på ett meningsfullt sätt ses av många som såväl svårt som tids- och resurskrävande. I intervjuer framförs att bristande kompetens, tid och resurser för dessa arbetsmoment bidrar till att verksamheter inte efterlever barnets rättigheter.[362]

Tjänstepersoner ser inte alltid värdet i att involvera barn

Flera intervjupersoner tar upp att det är vanligt att tjänstepersoner som arbetar både i myndigheter och i andra verksamheter som berör eller möter barn inte alltid ser värdet i att involvera barn i arbetsprocesser och beslut. Det finns föreställningar om att barn inte har förmåga att se till sitt eget bästa eller att deras synpunkter kommer att krocka med organisationens behov på ett sätt som blir svårt att hantera.[363] I verksamheter som inte kommer i kontakt med barn och vars arbete inte direkt påverkar barn, kan det vara svårt att förstå på vilken nivå som barn ska involveras, vilka metoder som kan användas för att inhämta barns synpunkter och hur barnens synpunkter ska beaktas.

Konkurrerande uppgifter begränsar skolmyndigheternas barnrättsarbete

Slutligen noterar intervjupersoner att skolmyndigheterna och skolväsendet har många olika uppdrag och frågor att förhålla sig till. Konkurrerande uppgifter och perspektiv – så kallad perspektivträngsel – gör det svårt för verksamheter att prioritera barnrättsarbetet om det inte är tydligt uttalat i styrningen.[364] Myndighetsföreträdare arbetar mer aktivt med områden där de har återrapporteringskrav eller pågående regeringsuppdrag. När sådana saknas för barnrättsområdet prioriteras inte det arbetet.[365]

5.4.2 Konsekvenserna av skolmyndigheternas skilda förhållningssätt till barnkonventionen är svårbedömda

Det är svårt att bedöma om skolmyndigheternas olika förhållningssätt till, och tillämpning av, barnkonventionen gör skillnad för hur barnets rättigheter efterlevs i praktiken. Vi har inte granskat effekterna av skolmyndigheternas arbete bland skolor och huvudmän. Våra intervjuer med myndighetsföreträdare och sakkunniga tyder dock på att ett aktivt barnrättsarbete kan ha potentiella fördelar för såväl skolmyndigheternas eget arbete som för skolor och huvudmän och i förlängningen för barn, vilket vi utvecklar nedan.

Att ta hänsyn till barnets rättigheter har potentiella fördelar både för skolmyndigheternas arbete och för barn

Granskningen tyder på att ett mer systematiskt beaktande av barnets rättigheter kan ge potentiella fördelar både för skolmyndigheternas arbete och för barn. När det görs en grundlig barnkonsekvensanalys inför beslut, minskar risken för att skolmyndigheterna genomför arbeten som får oförutsedda konsekvenser för barn. Därtill undviker man det merarbete det innebär för myndigheten eller andra aktörer om beslutet senare behöver revideras.[366]

Att ta sig tid att inhämta barns synpunkter och erfarenheter inför åtgärder och beslut kan ge liknande fördelar. Både myndighetsföreträdare och elevorganisationer rapporterar att de tillfällen när skolmyndigheterna gör barn och elever delaktiga i arbetsprocesser och beslut i många fall är värdefulla och uppskattade.[367] Som exempel beskriver en företrädare för Skolverket att elevorganisationer varit de mest givande remissinstanserna i remitteringen av förslag till nya kursplaner:

Flera intervjupersoner framför att myndigheter skulle tjäna på att involvera barn och elever mer än man gör idag, eftersom det ger insikter och perspektiv som de inte annars får ta del av.[369]

Förenklade resonemang om barnets bästa kan medföra att viktiga omständigheter förbises

Granskningen tyder därmed på att förenklade resonemang om vad barnets bästa innebär kan innebära att viktiga perspektiv och omständigheter förbises. Företrädare för Skolverket och Skolinspektionen framhåller i intervjuer att de genom att arbeta för att förbättra utbildningen för barn och elever ofta också per automatik arbetar för barnets bästa. Flera intervjupersoner tar upp att detta är ett vanligt förhållningssätt inom skolväsendet.[370]

Vi ser att det finns skäl att problematisera sådana resonemang. När myndigheter arbetar för ”alla barns” bästa utan att uppmärksamma hur olika barn har skilda behov som kan behöva vägas mot varandra, riskerar vissa grupper av barn att missgynnas – exempelvis barn med funktionsnedsättningar. Granskningen visar att såväl skolor och huvudmän som skolmyndigheternas egna medarbetare kan behöva vägledning till hur sådana avvägningar ska göras.

Vidare, eftersom mycket av skolmyndigheternas produkter riktar sig till skolornas ledning och personal finns risk att barnets perspektiv åsidosätts till förmån för lärarnas eller organisationens behov. Detta kan förebyggas genom att dels göra barnkonsekvensanalyser, dels systematiskt inhämta barns åsikter och erfarenheter inför beslut, antingen direkt genom kontakter med barn och organisationer som företräder dem, eller indirekt genom forskning där barn varit informanter.

Genom att lyfta barnrättsperspektivet kan skolmyndigheterna bidra till att barnets rättigheter efterlevs i skolan

Det finns flera kända brister i efterlevnaden av barnets rättigheter på skolområdet idag (se avsnitt 1.1). Att efterlevnaden brister har många orsaker och är inte bara en fråga om statens styrning av skolan. Samtidigt är en återkommande slutsats i studier av efterlevnaden av barnkonventionen att det behövs mer kunskap om barnets rättigheter i verksamheter som möter barn.[371]

Med detta i åtanke har skolmyndigheterna en viktig roll i att förmedla kunskap om barnets rättigheter – enligt skollagen, barnkonventionen och andra regelverk – till skolor och huvudmän. Exempelvis rapporterar företrädare för SPSM att ett tydligt fokus på barns delaktighet i rådgivningsärenden påverkar hur skolorna de möter involverar barn i utformningen av särskilt stöd. Några intervjupersoner menar att i situationer där skolor och huvudmän inte lever upp till skollagens bestämmelser kan en hänvisning till barnkonventionen ge en tydligare signal om deras skyldighet att tillgodose barnets rättigheter.[372]

Våra intervjuer tyder på att detta är ett område där ett tydligt barnrättsperspektiv i skolmyndigheternas normerande och stödjande arbete samt tillsynsarbete kan göra skillnad.[373] Vidare framförs att skolmyndigheterna, men även andra myndigheter och Regeringskansliet, har möjlighet att stärka efterlevnaden av barnets rättigheter genom att agera förebilder för kommuner, regioner och verksamheter. Det kan exempelvis handla om att göra barn delaktiga i större utsträckning, men också om att bättre synliggöra när så skett samt att redovisa hur barnrättsliga avvägningar har påverkat viktiga beslut och arbeten.[374]