3. Regeringens styrning och uppföljning

Avsnitt

Våra iakttagelser i korthet

• Regeringen har inte konkretiserat några mål eller vad olika aktörer förväntas göra för att bidra till att förbättra barnkonventionens genomslag. Exempelvis uttrycker strategin för barnets rättigheter tydliga principer för arbetet med barnets rättigheter, men den är allmänt hållen och har inte följts upp sedan 2010. Det är otydligt om strategin i praktiken har en styrande funktion idag.
• Regeringen har vidtagit åtgärder för att stärka efterlevnaden av barnets rättigheter och barnkonventionen inom flera politikområden, men resultaten av många åtgärder har inte följts upp eller redovisats. Det ger ett begränsat underlag för att utveckla styrningen.
• Regeringen har gett ett ökat antal regeringsuppdrag till Barnombudsmannen, samtidigt som den totala finansieringen för uppdragen har varierat. Uppdragen står för en relativt stor del av verksamheten och försvårar för Barnombudsmannen att arbeta med sitt kärnuppdrag. Styrningen står därmed i kontrast till intentionen att ge Barnombudsmannen en utökad självständighet.
• Regeringens uppdrag om skolmyndigheternas barnrättsarbete har varit generella, inte verksamhetsanpassade, och jämförelsevis korta. Samtidigt tillämpar skolmyndigheterna ett barnrättsperspektiv i olika utsträckning i sina verksamheter, och delar av utvecklingsarbetet har stannat av. Regeringen har inte följt upp arbetet närmare eller gett nya uppdrag. Styrningen har därmed inte främjat ett fortlöpande barnrättsarbete på skolmyndigheterna.
• Det finns rutiner för att säkerställa ett barnrättsperspektiv i beredningen av lagförslag och beslut. Trots det finns det brister i hur väl barnrättsperspektivet synliggörs i underlag till vissa lagförslag inom skolområdet.
• Granskningen tyder på att lagen om barnkonventionen har bidragit till ökad medvetenhet om barnets rättigheter i olika verksamheter. Konventionen är dock allmänt hållen och ger ofta ett stort tolkningsutrymme. Därför kvarstår en osäkerhet kring hur man förväntas tolka och tillämpa lagen i praktiken.

3.1 Regeringen har inte konkretiserat vad olika aktörer ska bidra med för att förbättra barnkonventionens genomslag

I det här avsnittet redovisar vi iakttagelser om regeringens övergripande styrning och uppföljning av barnrättspolitiken och genomförandet av barnkonventionen.

3.1.1 Barnrättspolitikens inriktning: strategiskt arbete för att främja barnkonventionen samt insatser för barn i utsatthet

Regeringens inriktning för barnrättspolitiken består dels av ett övergripande och strategiskt arbete för att tillförsäkra barnets rättigheter och för att främja genomslaget av barnkonventionen inom olika verksamheter.[102] Dels består den av insatser riktade mot barn i utsatta situationer, till exempel barn i familjer som riskerar vräkning, barn som utsätts för eller bevittnar våld och barn som riskerar att involveras i kriminalitet.[103] Vi konstaterar därmed att det pågår arbeten som är relevanta för att stärka efterlevnaden av barnets rättigheter inom många olika politikområden.

Riksrevisionens granskning fokuserar på det strategiska arbetet för att främja genomslaget av barnkonventionen. Arbetet omfattar åtgärder för att stödja tolkningen och tillämpningen av barnkonventionen, genom att öka kunskapen om barnets rättigheter i olika verksamheter och genom att se till att barnkonventionens bestämmelser fortsatt ska transformeras i nationell rätt (se avsnitt 2.2.3). Vi konstaterar att regeringen har tagit initiativ till flera relevanta utredningar, till exempel utredningen om barns möjligheter att utkräva sina rättigheter.[104] Vidare finns flera exempel på där barnkonventionen fortsatt har transformerats i lagstiftningen. Bland annat beslutade riksdagen under 2021 om lagändringar om ett stärkt barnrättsperspektiv i vårdnadstvister[105] samt införandet av barnfridsbrottet.[106]

3.1.2 Regeringen har inte konkretiserat mål eller vad aktörer ska bidra med för att förbättra barnkonventionens genomslag

Vi konstaterar samtidigt att regeringens styrning av genomförandet av barnkonventionen inte är tillräckligt tydlig eller samordnad. Regeringen har inte konkretiserat mål eller resultat som arbetet ska bidra till, eller vad olika aktörer förväntas göra för att bidra till att förbättra genomslaget för barnkonventionen.[107] En strategi eller handlingsplan kan bidra till att förtydliga en sådan inriktning. Men regeringens strategi för barnets rättigheter, som riksdagen godkände 2010, är allmänt hållen.

Strategin är tänkt att vara en utgångspunkt för offentliga aktörer på samtliga nivåer i arbetet med att säkerställa barnets rättigheter (se avsnitt 2.3.1). I våra intervjuer framförs att det finns en styrka i att strategin är godkänd av riksdagen och att den uttrycker tydliga principer och ambitioner för barnrättspolitiken.[108] Samtidigt innehåller strategin inte någon handlingsplan eller budget. Den preciserar inte heller olika aktörers uppdrag eller förhållande till varandra.[109]

Vi konstaterar att det är otydligt om strategin i praktiken har någon styrande funktion för barnrättspolitiken idag. Exempelvis uppger företrädare för Barnombudsmannen att strategin har liten påverkan på myndighetens arbete.[110] De insatser som regeringen har initierat och redovisat till riksdagen har inte heller på ett tydligt sätt utgått från strategin.[111] Till exempel är det otydligt hur regeringens barnrättspolitik förhåller sig till strategins nio principer eller fyra prioriterade områden.[112] Även Statskontoret har konstaterat att det är otydligt hur regeringens kunskapslyft har förhållit sig till strategin, och ifrågasätter därför hur styrande strategin är.[113]

Barnombudsmannen och andra aktörer har efterfrågat att strategin följs upp eller uppdateras, bland annat med hänsyn till att barnkonventionen blivit svensk lag. De framhåller också vikten av att det finns en handlingsplan med åtgärder.[114] Regeringen har dock inte följt upp strategin, trots att intentionen var att den ska följas upp regelbundet för att säkerställa att den är effektiv och användbar.[115]

3.1.3 Regeringen redovisar många åtgärder inom barnrättspolitiken, men inte åtgärdernas resultat

Regeringen redovisar åtgärder inom barnrättspolitiken i budgetpropositioner, i rapporteringar till FN:s barnrättskommitté och i skrivelser till riksdagen. I viss mån redogör regeringen även för brister i efterlevnaden av barnets rättigheter och för åtgärder som har vidtagits för att komma till rätta med bristerna.[116] Redovisningarna fokuserar dock huvudsakligen på vilka åtgärder som vidtagits, inte åtgärdernas resultat.[117] Till exempel saknar redovisningarna till stor del analyser av ifall åtgärderna har bidragit till att komma till rätta med brister i barnkonventionens efterlevnad eller hur de har påverkat olika verksamheter.[118] Där regeringen bedömer att vidtagna åtgärder har bidragit till att stärka efterlevnaden av barnets rättigheter saknas förklaring till hur man har kommit fram till detta.[119] När uppföljning av och analys av åtgärdernas resultat saknas, innebär det att regeringen får ett begränsat underlag för att utveckla styrningen.

Ett positivt exempel på en mer resultatinriktad uppföljning är dock regeringens uppdrag till Statskontoret att följa upp kunskapslyftet för barnets rättigheter, som redovisades i oktober 2023.[120]

I samband med beslutet om inkorporering av barnkonventionen 2018 riktade riksdagen ett tillkännagivande till regeringen om att följa upp och vid behov vidta åtgärder för att säkerställa att de grundläggande principerna i barnkonventionen efterlevs och tillämpas i enlighet med svensk rätt.[121] Med anledning av tillkännagivandet har regeringen redovisat ett antal åtgärder som vidtagits. Regeringen har därefter i flera skrivelser meddelat att den avsett att återkomma till riksdagen i frågan om uppföljning, bland annat för att beakta resultatet av vidtagna åtgärder inklusive Statskontorets uppföljning av kunskapslyftet.[122]

3.2 Styrningen av Barnombudsmannen har inte varit helt anpassad till deras utökade självständighet

I det här avsnittet redovisar vi iakttagelser om styrningen av Barnombudsmannen.

3.2.1 Trots att Barnombudsmannen ska ha större självständighet, har antalet regeringsuppdrag ökat

Som framgår i kapitel 2, gavs Barnombudsmannen ökad självständighet 2002, bland annat genom att deras mandat bestämdes av riksdagen i lag. Att reglera Barnombudsmannens uppgifter i lag skulle enligt regeringen minska behovet av styrning i regleringsbrevet. Men det skulle samtidigt inte hindra regeringen från att ibland och i samråd med ombudsmannen ge Barnombudsmannen uppdrag.[123] Regeringen angav även att för att Barnombudsmannen ska kunna verka effektivt krävs att tillräckliga resurser ställs till myndighetens förfogande.[124]

Under 2018–2022 har antalet regeringsuppdrag till Barnombudsmannen dock ökat, se tabell 1. Samtidigt har de totala bidragen för uppdragen varierat. Bidragen utgör dock cirka 30 procent av Barnombudsmannens totala finansiering.[125] En relativt stor andel av verksamheten handlar därmed om att genomföra regeringsuppdrag. Enligt våra intervjuer på Barnombudsmannen tar uppdragen också en stor del av myndighetens tid i anspråk och försämrar möjligheterna att arbeta självständigt (se avsnitt 3.2.3).[126] Styrningen står därmed i kontrast till intentionen med översynen av Barnombudsmannen 2002.

Tabell 1 Antal regeringsuppdrag, beviljad respektive använd finansiering för regeringsuppdragen samt Barnombudsmannens förvaltningsanslag

Källa: Barnombudsmannens årsredovisningar för 2018–2022.

3.2.2 Regeringen ger särskild finansiering för uppdragen – och formerna för finansieringen har förbättrats över tid

Regeringen ger särskild finansiering för regeringsuppdragen, vilket innebär att uppdragen inte finansieras med medel från Barnombudsmannens förvaltningsanslag.[127] Regeringen har också justerat formerna för finansieringen av uppdragen över tid, för att ge ökad flexibilitet. Tidigare fick Barnombudsmannen specifika belopp för varje regeringsuppdrag, vilket myndigheten har lyft som problematiskt eftersom det inneburit en ökad administration och detaljstyrning av verksamheten, inte minst när uppdragen blev fler till antalet och vissa uppdrag var små.[128] Sedan 2021 har regeringen slagit ihop finansieringen till större summor som Barnombudsmannen har kunnat använda för olika kluster av regeringsuppdrag.[129] För 2023 slog regeringen ihop finansieringen till en enda större summa som kunde fördelas fritt mellan regeringsuppdragen.[130] Under 2023 hade Barnombudsmannen därmed större självbestämmande och därmed större möjlighet att prioritera mellan uppdragen.[131]

Sedan 2023 har Barnombudsmannen också egen dispositionsrätt till medlen för uppdragen, vilket i viss mån minskar myndighetens administration. Tidigare disponerade Kammarkollegiet över de medel som Barnombudsmannen fick använda för uppdrag. Barnombudsmannen behövde då rekvirera (beställa) medlen från Kammarkollegiet samt redovisa hur medlen hade använts.[132]

3.2.3 Barnombudsmannen uppger att de har begränsat utrymme att arbeta egeninitierat och med kärnuppdraget

Barnombudsmannen menar att deras utrymme för att genomföra kärnuppdraget är för litet. Enligt myndighetsföreträdare är förvaltningsanslaget inte tillräckligt stort, och utrymmet för att använda anslaget har minskat på grund av ökade kostnader.[133] Vissa kostnader handlar om administration och är en följd av regeringsbeslut som bland annat syftar till att utnyttja stordriftsfördelar och minska kostnaderna i staten.[134] Till exempel ska Barnombudsmannen använda ekonomitjänster från Statens servicecenter. Barnombudsmannen ifrågasätter inte regeringsbesluten i sig, men påtalar att de innebär kostnader som myndigheten inte kan påverka själva. Barnombudsmannen menar också att besluten får större konsekvenser för mindre myndigheter jämfört med större.[135]

Barnombudsmannen uppger att de i nuläget är beroende av regeringsuppdragen för att kunna behålla sin personalstyrka och genomföra sitt uppdrag.[136] Barnombudsmannen menar därför att den nuvarande styrmodellen – med ett litet förvaltningsanslag och med flera regeringsuppdrag – minskar myndighetens möjlighet att arbeta strategiskt, självständigt och långsiktigt. Bland annat uppger Barnombudsmannen att myndigheten har otillräckligt utrymme att ta egna initiativ till att undersöka var barnkonventionens tillämpning brister och behöver stärkas.[137] Även utomstående aktörer har kommenterat att regeringens styrning påverkar Barnombudsmannens oberoende ställning.[138]

3.3 Regeringen har inte anpassat sin styrning av skolmyndigheternas barnrättsarbete

I det här avsnittet redovisar vi iakttagelser om regeringens styrning av skolmyndigheternas barnrättsarbete.

3.3.1 Regeringen har inte anpassat sin styrning av barnrättsarbetet efter skolmyndigheternas skilda behov

Granskningen visar att regeringen inte har anpassat sin styrning efter skolmyndigheternas olika verksamheter eller behov, vilket annars brukar vara en framgångsfaktor när regeringen styr tvärsektoriella frågor.[139] De uppdrag som rör skolmyndigheternas barnrättsarbete har varit generellt utformade och gett begränsad vägledning om regeringens förväntningar.

Skolmyndigheterna ska enligt sina instruktioner beakta barnkonventionen och barnets bästa i sina verksamheter. Inom ramen för kunskapslyftet för barnets rättigheter har skolmyndigheterna också haft i uppdrag att utveckla sin praktiska tillämpning av barnkonventionen. Uppdragen inom kunskapslyftet var dock generellt utformade, och inte anpassade efter skolmyndigheternas olika verksamheter eller behov. I stället skulle myndigheterna först själva analysera sina behov av att utveckla den praktiska tillämpningen av barnkonventionen inom sina verksamhetsområden och därefter redovisa sitt utvecklingsarbete och uppnådda resultat.[140] Det var regeringens uppfattning att såväl behovsanalys som genomförande av utvecklingsarbetet skulle göras av varje ansvarig myndighet.[141]

3.3.2 Styrningen bidrar till att förklara skolmyndigheternas olika förhållningssätt till barnkonventionen

Samtidigt visar granskningen att skolmyndigheterna har olika förhållningssätt till barnkonventionen och att de tillämpar ett barnrättsperspektiv i olika utsträckning i sina verksamheter (se kapitel 5). Regeringen har dock inte följt upp skolmyndigheternas barnrättsarbete närmare och har inte heller anpassat sin styrning för att fånga upp sådana skillnader eller behov.

Till exempel har Skolverket ansett att det är otydligt om myndigheten har i uppdrag att stödja skolor och huvudmän i frågor som rör barnkonventionen.[142] Skolverket har därför fokuserat på att stärka tillämpningen av barnkonventionen i sin interna verksamhet, och inte direkt i det utåtriktade arbetet.[143] Detta tas även upp i Statskontorets uppföljning av kunskapslyftet.[144] Ett fåtal myndigheter fick verksamhetsanpassade uppdrag inom ramen för kunskapslyftet efter att de öppna uppdragen löpte ut. Några av uppdragen handlade om att ta fram kunskapsstöd om barnkonventionen till kommuner.[145] Skolmyndigheterna fick dock inga sådana uppdrag.

Granskningen visar också att Skolverkets arbete för att stärka tillämpningen av barnkonventionen i mångt och mycket har stannat av, efter att de slutredovisade sitt uppdrag inom kunskapslyftet 2019. De utvecklingsområden och planerade åtgärder som pekades ut har inte prioriterats. Regeringen har inte följt upp, återkopplat eller ytterligare styrt skolmyndigheternas barnrättsarbete sedan de avslutade sitt deltagande i kunskapslyftet.[146] Det innebär att skolmyndigheterna inte har fått signaler om ifall arbetet går i rätt riktning, eller om arbetet bör prioriteras ytterligare.[147]

3.3.3 Styrningen av barnets rättigheter är mer kortsiktig och upplevs mindre prioriterad än andra rättighetsområden

Av våra intervjuer framgår att regeringens styrning av barnets rättigheter skiljer sig från andra rättighetsområden, bland annat avseende uppdragens längd.[148] Till exempel hade Skolverket sitt uppdrag inom ramen för kunskapslyftet för barnets rättigheter under tre år, medan myndigheten har haft uppdrag om jämställdhetsintegrering sedan 2013.[149] Också Skolinspektionen och SPSM har fleråriga regeringsuppdrag om jämställdhetsintegrering.[150] Även inom funktionshinderspolitiken är uppdragen mer långsiktiga, till exempel är Skolverket både en sektorsmyndighet och en strategimyndighet i regeringens tioåriga strategi inom funktionshinderspolitiken 2021–2031.[151] Granskningen tyder på att de olika styrsignalerna påverkar myndigheternas prioriteringar.[152]

Flera intervjupersoner upplever även att regeringen signalerar att barnrättsarbetet är mindre prioriterat än andra rättighetsområden – även om barnkonventionen har fått ställning som lag.[153] Vidare påpekas att styrningen av och myndigheternas arbete med mänskliga rättigheter fortfarande präglas av stuprörstänkande, och att det därför finns skäl att samordna både styrningen och arbetet mer, så att arbetet med olika rättighetsområden förstärker varandra.[154]

3.3.4 Skolmyndigheterna får även andra regeringsuppdrag som är relevanta för arbetet med barnets rättigheter

Regeringen har också gett skolmyndigheterna flera andra regeringsuppdrag som är relevanta för skolmyndigheternas arbete med barnets rättigheter, även om uppdragen inte tar sikte på skolmyndigheternas praktiska tillämpning av barnkonventionen. Till exempel fick Skolverket i uppdrag att följa upp hur covid-19-pandemin påverkade utbildningen inom skolväsendet.[155] Skolinspektionen fick i uppdrag att granska den fjärr- och distansundervisning som bedrevs med anledning av covid-19-pandemin samt vilken konsekvens som den fick för elevens förutsättningar att nå målen samt för elevernas hälsa.[156] Ett annat exempel är att Skolverket, Skolinspektionen, SPSM och Skolforskningsinstitutet fick i uppdrag att lämna underlag för olika insatser för ökad kvalitet och likvärdighet i skolan.[157] Här ingår bland annat att Skolverket och SPSM gemensamt ska erbjuda skolhuvudmän återkommande kvalitetsdialoger. Därutöver finns exempel på uppdrag där regeringen har preciserat att det är viktigt att uppdraget genomförs med ett barnrättsperspektiv, att elevers erfarenheter tillvaratas eller att elever med särskilda förutsättningar uppmärksammas.[158]

3.4 Det finns rutiner för att säkerställa ett barnrättsperspektiv i beslut och lagstiftning, men också vissa brister

I det här avsnittet redovisar vi våra iakttagelser om hur regeringen ser till att det finns ett barnrättsperspektiv när lagstiftning och andra beslut arbetas fram.

3.4.1 Det finns rutiner för att säkerställa barnets rättigheter i beslut, men också risker för att rutinerna är otillräckliga

För att få genomslag för arbetet med att främja och skydda barnets rättigheter finns en samordningsfunktion för barnrättsfrågor i Regeringskansliet, placerad i Socialdepartementet.[159] Alla frågor som rör barnets rättigheter ska gemensamberedas genom samordningsfunktionen, till exempel propositioner, kommittédirektiv och regleringsbrev.[160] Varje departement ansvarar för att barnrättsperspektivet återspeglas inom deras respektive arbetsområden. Tjänstepersoner på departementen behöver därmed ha kunskap om barnkonventionen och vad den betyder för deras arbetsområde, för att kunna identifiera när de ska beakta barnets rättigheter eller när det är aktuellt att samråda med samordningsfunktionen. Det finns dock inte någon utbildning på Regeringskansliet om barnets rättigheter. Tidigare fanns en sådan utbildning men den genomförs inte för närvarande.[161] Samordningsfunktionen kan bistå departement med information om barnets rättigheter och vilket stöd som finns att tillgå[162], men det förutsätter att departementen efterfrågar sådan hjälp.

Samtidigt har intervjupersoner lyft att det förekommer att skolmyndigheterna får regeringsuppdrag som riskerar att få negativa konsekvenser för barn, vilket föranleder frågan om uppdragen har föregåtts av en barnkonsekvensanalys.[163] Ett exempel som tas upp gäller ett uppdrag till SPSM om att administrera ett statsbidrag som ger skolor möjlighet att skapa anpassade lärmiljöer med färre elever och hög personaltäthet i grundskolan eller gymnasieskolan. Sådana lärmiljöer är dock omdiskuterade eftersom vissa menar att de kan vara isolerande och stigmatiserande för eleven och därmed innebära risker för elevers lärande och utveckling.[164] Statsbidragets utformning kan också innebära att skolor får begränsade möjligheter att bygga upp en långsiktig och behovsanpassad verksamhet. Utbildningsdepartementet uppger att beslutet om statsbidraget inte föregicks av en barnkonsekvensanalys, eftersom det var av mindre omfattning och konsekvenserna kunde bedömas utan en sådan analys.[165]

3.4.2 Barnrättsperspektivet synliggörs inte alltid i underlag till lagändringar inom skolområdet

Vår genomgång av underlag till lagändringar inom skolområdet visar att det varierar hur väl barnrättsperspektivet synliggörs i direktiv, utredningar och propositioner.[166]

Direktiven anger att barnkonventionen ska beaktas, men är kortfattade

Enligt Socialdepartementet ska statliga utredningar som regel få direktiv om att ha ett barnrättsperspektiv i sina analyser, om utredningen har i uppdrag att lämna förslag som rör barn och unga. Utredningarna ska också få direktiv om att redovisa konsekvenserna av förslagen utifrån barnkonventionen. Det görs också en bedömning[167] av om direktiven även ska ange att utredaren ska inhämta barns synpunkter eller föra en dialog med barn.[168]

Alla direktiv som vi har analyserat, med ett undantag[169], efterfrågar också att utredaren ska beakta barnkonventionen. Men skrivningarna om barnets rättigheter är ofta kortfattade och avgränsade till avsnittet om hur utredaren ska redogöra för konsekvenser av sina förslag. Det är också endast ett fåtal av direktiven som anger att utredaren ska inhämta synpunkter från eller föra dialog med barn och elever eller elevorganisationer, trots att utredningarna rör skolan.[170]

Barnrättsperspektivet är olika framträdande i utredningarna

Barnrättsperspektivet är olika framträdande i de utredningar[171] som vi har analyserat. Vissa utredningar har ett väl framskrivet barnrättsperspektiv, exempelvis genom att det finns tydliga resonemang om vilka barnrättsliga avvägningar som har gjorts och hur barns synpunkter har samlats in och beaktats.[172] Andra brister i barnrättsperspektiv. Det kan exempelvis handla om att det inte tydligt framgår hur barns synpunkter har samlats in, eller att resonemang om hur lagförslagen påverkar barn är otillräckligt redovisade.[173]

Både Barnombudsmannen och MR-institutet har påpekat att utredningar ofta hänvisar till barnkonventionens artiklar på en övergripande nivå, men att det saknas tillräckliga barnrättsliga analyser av de lagförslag som läggs fram.[174] Detta trots att regeringen har understrukit att det är viktigt att det finns ett tydligt barnrättsperspektiv i lagförslag, eftersom de ligger till grund för de förarbeten som sedan är vägledande i rättstillämpningen.[175]

Regeringen har också framhållit betydelsen av att barnets rättigheter beaktas redan på utredningsstadiet och synliggörs i utredningsbetänkanden, eftersom det kan ge ett bättre underlag i det efterföljande lagstiftningsarbetet.[176] Men det finns inget metodstöd för barnkonsekvensanalyser utformat för utredningar. Företrädare för Socialdepartementet anger i stället att vid förordnande av experter och sakkunniga i statliga utredningar som rör barn och unga, beaktas även behovet av personer med kunskaper om barnets rättigheter i utredningen. Företrädarna hänvisar också till Barnombudsmannens generella metodstöd som kan användas av olika typer av verksamheter, däribland utredningar.[177]

Olika bedömningar av vad som är förenligt med barnkonventionen synliggör konventionens tolkningsutrymme

Bland de underlag som vi har analyserat förekommer att utredare, regeringen och remissinstanser gör olika bedömningar av vad som är förenligt med barnkonventionen. Två av de propositioner som vi har analyserat innehåller förslag som bland annat Barnombudsmannen har avstyrkt.[178] Barnombudsmannen avstyrkte förslagen med hänvisning till att barns åsikter inte tillräckligt tydligt har beaktats, att man ifrågasätter utredarens bedömning av barnets bästa eller att man anser att förslagen på olika sätt riskerar att leda till negativa konsekvenser för barn.[179]

I propositionerna håller regeringen dock fast vid att förslagen i fråga är förenliga med barnkonventionen och uppger att ytterligare utredning inte är nödvändig. I stället upprepar regeringen skälen för lagförslagen och de argument som framgått av betänkandet eller promemorian.[180] I ett av fallen, som handlar om ifall det är förenligt med barnkonventionen att skolpersonal ska kunna ingripa fysiskt i vissa situationer, bemöter regeringen invändningarna med en genomgång av berörda artiklar i barnkonventionen, FN:s barnrättskommittés allmänna kommentarer om artiklarna och befintlig rättspraxis.[181] Att olika aktörer gör olika bedömningar av vad som är förenligt med barnkonventionen synliggör konventionens tolkningsutrymme och hur det kan försvåra genomförandet av den.

Flera aktörer efterfrågar tydligare regler för barnkonsekvensanalyser

Flera aktörer har framfört att det behövs tydligare regler för när och hur barnkonsekvensanalyser ska genomföras och redovisas i bland annat statliga utredningar. Till exempel föreslog Barnrättighetsutredningen, som utredde frågan om inkorporeringen av barnkonventionen, att kommittéförordningen[182] skulle ändras i detta avseende.[183] Vidare har Finansdepartementet 2022 tagit fram ett förslag för en ny förordning om statliga konsekvensutredningar.[184] Förslaget innehåller inga nya regler för barnkonsekvensanalyser.[185] Förslaget har remitterats och bereds just nu inom Regeringskansliet. Bland remissvaren efterfrågar flera remissinstanser tydligare regler för barnkonsekvensanalyser.[186]

3.4.3 Regeringen har olika forum för att inhämta barns synpunkter i frågor som rör dem

För att se till att det finns ett barnrättsperspektiv i ärenden och beslut behöver regeringen också ta tillvara barns och ungas egna erfarenheter där det är relevant. Regeringen och Regeringskansliet har olika forum för detta, till exempel följande.

• Regeringskansliet har sakråd och hearings eller andra möten med företrädare för barn- och ungdomsorganisationer eller barn med särskilda erfarenheter inom ramen för vissa ärenden.[187]
• Regeringen har regelbundna möten med Barnrättsdelegationen som är ett forum för dialog mellan regeringen och civilsamhällesorganisationer som arbetar med barnets rättigheter. I delegationen ingår några barn- och ungdomsledda organisationer.[188] Andra departement kan bjudas in om mötet rör deras ansvarsområden.[189] Utbildningsdepartementet har inte deltagit.[190]
• Regeringskansliet har ett ungdomspolitiskt råd där barn- och ungdomsledda organisationer ingår.[191]
• Organisationer som företräder barn och elever är i vissa fall remissinstanser.[192]

3.5 Det finns risker kopplade till barns möjligheter att utkräva sina rättigheter på skolområdet

Möjligheterna är utkräva sina rättigheter är en viktig del av barnkonventionen. Flera av våra intervjupersoner har uppmärksammat frågan om barns möjligheter att framföra klagomål och utkräva sina rättigheter i Sverige, däribland på skolområdet. De ser vissa risker som dels handlar om huvudmannens ansvar för att ha en fungerande klagomålshantering, dels om att det finns många olika aktörer som ansvarar för att hantera olika typer av klagomål.[193] Vi beskriver detta nedan samt även i avsnitt 5.3.2 som handlar om Skolinspektionen.

3.5.1 Huvudmannen har huvudansvar för att ta emot och utreda klagomål enligt skollagen

Möjligheterna att påtala brister eller överklaga beslut i skolan skiljer sig åt beroende på vad saken gäller. Men ansvaret för att ta emot och utreda klagomål mot utbildningen ligger i första hand på huvudmannen.[194] Elever och vårdnadshavare ska därför i första hand vända sig till rektorn och därefter till huvudmannen.[195]

Huvudmannens ansvar förtydligades genom en ändring i skollagen som trädde i kraft den 1 augusti 2022. Efter ändringen är det även huvudregel att Skolinspektionen enbart får inleda tillsyn som rör en enskild elev, om den enskilde först har anmält klagomålet till huvudmannen och huvudmannen har fått möjlighet att agera.[196]

Intervjupersoner tar upp att det innebär risker, även om det i de flesta fall är fördelaktigt att klagomål mot utbildningen i första hand ska hanteras av huvudmannen. Bland annat riskerar barn och elever att inte få tillgång till en opartisk prövning, inte minst på skolor med mindre huvudmän.[197] Detta togs även upp av remissinstanser när lagförslaget bereddes.[198] Utredningen om barns möjligheter att utkräva sina rättigheter lyfte samma problematik och konstaterade att det därför kan ifrågasättas om klagomålshanteringen i alla situationer kan anses utgöra ett effektivt rättsmedel.[199] Utredningen bedömde dock att den nya klagomålshanteringen behöver ha varit i funktion under en tid för att kunna utvärderas i ett senare skede.[200]

3.5.2 Klagomål på skolområdet handläggs av flera olika aktörer

Utredningen redogjorde också för att det utöver huvudmannen finns många aktörer som har ansvar för att utreda olika former av missförhållanden i skolan eller hantera överklaganden av beslut.[201] Det kan vara svårt för elever och vårdnadshavare att veta vart de ska vända sig och vem som kan utkrävas på ansvar.[202] Detta har tagits upp även i våra intervjuer. En fråga som tas upp särskilt är att det finns oklarheter i ansvarsfördelningen mellan Skolinspektionen, Barn- och elevombudet (BEO) och DO, vilket kan försvåra för elever och vårdnadshavare att hamna rätt och även göra att ärenden riskerar att hamna mellan stolarna.[203]

3.6 Kvarstående problem med kunskap och tillämpning

Våra intervjuer visar att det finns en samsyn om att de viktigaste utmaningarna med att genomföra barnkonventionen handlar om brister i tillämpningen. Det förklaras av att det är svårt att tillämpa barnkonventionen i praktiken, att det fortfarande saknas kunskap om vad barnets rättigheter innebär samt att efterlevnaden ytterligare försvåras av bristande organisatoriska förutsättningar.

3.6.1 Lagen om barnkonventionen har gett viss tyngd åt barnrättsarbetet, men mervärdet av lagen diskuteras

Beslutet att göra barnkonventionen till svensk lag syftade till att ytterligare tydliggöra att konventionen är gällande i alla delar av samhället och i alla verksamheter som rör barn. Flera intervjupersoner i granskningen bekräftar också att inkorporeringen av barnkonventionen har bidragit till att öka medvetenheten om barnets rättigheter i många offentliga verksamheter. Flera intervjupersoner menar att lagen om barnkonventionen gav en tydlig signal om att barnets rättigheter ska beaktas, vilket bland annat har bidragit till en ökning av kompetenshöjande satsningar och att barnkonsekvensanalyser i högre utsträckning görs inför beslut som påverkar barn.[204]

Samtidigt har inte alla förväntningar om en snabbare utveckling av barnrättspolitiken fullt ut infriats. Inom många verksamheter finns en fortsatt osäkerhet kring hur man förväntas tillämpa lagen om barnkonventionen i praktiken, bland annat avseende hur den ska vägas mot annan lagstiftning.[205] Därtill finns en osäkerhet kring vad lagen betyder för verksamheter där barnkonventionen redan är transformerad i gällande regelverk, som skolan (se avsnitt 5.4.1). Flera intervjupersoner tar upp att lagen om barnkonventionen inom vissa verksamheter inte tas på allvar eller att den ses som en lag som man kan välja att inte följa.[206]

3.6.2 Svårigheter att tolka och tillämpa barnkonventionen påverkar efterlevnaden

Som vi har beskrivit tidigare har flera aktörer under lång tid påtalat att svårigheter att tolka och tillämpa barnkonventionen riskerar att påverka efterlevnaden (se avsnitt 2.2.2). Flera av barnkonventionens artiklar är allmänt hållna och ger därför ett stort tolkningsutrymme.[207] Eftersom konventionen saknar förarbeten och dess ställning i förhållande till annan lagstiftning inte är reglerad, är det särskilt viktigt att rättspraxis utvecklas för att ge vägledning till hur barnkonventionen bör tolkas. Rättspraxis tar dock tid att utvecklas.[208]

När Barnkonventionsutredningen kartlade svensk lagstiftning och praxis i förhållande till barnkonventionen, konstaterade utredaren att svensk lag förvisso överensstämmer med konventionen i stor utsträckning, men att tolkningssvårigheter och brister i tillämpningen kvarstår.[209] Vår granskning tyder på att det fortfarande gäller. Av våra intervjuer framgår att barnkonventionen ställer krav på komplicerade tolkningar och avvägningar som kan vara svåra att genomföra, i synnerhet för personer som inte är jurister och som arbetar inom pressade verksamheter – som skolpersonal eller handläggare inom socialtjänsten. Som exempel på vad som är svårt nämns att tillämpare av barnkonventionen förväntas ta hänsyn till olika lagstiftningar parallellt, inhämta barns synpunkter, väga olika tolkningar om barnets bästa – inklusive barnets eget perspektiv – mot varandra, samt avgöra och redogöra för om barnets bästa eller andra intressen bör väga tyngst.[210] Även chefer och förtroendevalda behöver kunskap för att kunna avgöra när och hur barnets rättigheter ska beaktas i beslut som påverkar barn.[211]

Samtidigt menar sakkunniga som har intervjuats i granskningen att det är problematiskt att genomförandet av barnkonventionen i Sverige till stor del har kommit att handla om konventionens grundprinciper och i synnerhet om principen om barnets bästa. De menar att prövningar av barnets bästa handlar om subjektiva bedömningar som enkelt kan riktas för att tjäna syften som inte har med barns behov eller rättigheter att göra.[212]

Vår granskning bekräftar också att flera verksamhetsområden fortfarande väntar på rättspraxis.[213] Även om det har blivit vanligare att domstolsbeslut hänvisar till barnkonventionen, tycks det ofta göras nominellt – utan redovisning av hur barnets rättigheter faktiskt har beaktats i besluten.[214]

3.6.3 Viktigt med fortsatta kunskapsstöd till kommuner, regioner och rättsväsendet

Av våra intervjuer framgår att det är viktigt med fortsatta kunskapshöjande satsningar bland annat gentemot kommuner, regioner och verksamheter som möter barn eller som arbetar med verksamheter som berör barn – däribland rättsväsendet. Intervjupersoner betonar att sådana satsningar behöver vara verksamhetsanpassade och ges återkommande samt på olika nivåer för att göra konkret och långsiktig skillnad. I vissa fall menar intervjupersoner att det även behövs tydligare lagtexter och tydligare verksamhetsanpassade kunskapsstöd med fokus på barnkonventionens tillämpning.[215]

Statskontoret konstaterar i sin uppföljning av kunskapslyftet om barnets rättigheter att statens stöd till kommuner och regioner behöver utvecklas, inklusive stödet till kommun- och regionledningar. Statskontoret skriver att behovet av ett fortsatt kunskapslyft är störst i kommunerna, bland annat eftersom de ansvarar för flera verksamheter som i hög grad påverkar barns levnadsvillkor.[216]

Både Statskontoret och Barnombudsmannen har också uppmärksammat att regeringens kunskapslyft inte har nått rättsväsendet i tillräcklig utsträckning och att Domstolsverket inte har ingått i kunskapslyftet. Statskontoret, Barnombudsmannen, Utredningen om barns möjligheter att utkräva sina rättigheter samt FN:s barnrättskommitté har alla efterfrågat kunskapsinsatser riktade mot rättsväsendet.[217]

Samtidigt påminner flera intervjupersoner om att det behöver finnas organisatoriska förutsättningar för att ta emot och tillämpa kunskap om barnets rättigheter och omsätta den till praktik. Verksamheter med pressad budget, personalbrist, hög personalomsättning och liknande utmaningar kommer att ha svårt att fullt ut efterleva barnkonventionen oavsett hur lagar och kunskapsstöd är utformade.[218]