I detta bakgrundskapitel beskriver vi barnkonventionens historia i Sverige och olika aktörers arbete för att bidra till efterlevnaden av barnkonventionen.
Avsnitt
2.1 Barnkonventionen fastställer mänskliga rättigheter för barn
Alla människor har mänskliga rättigheter. De har fastställts sedan lång tid och skyddas av olika internationella överenskommelser.[51] Barnkonventionen innehåller bestämmelser om mänskliga rättigheter för barn. Den består av 54 artiklar, däribland 4 grundprinciper[52]:
- Lika rättigheter: Alla barn har samma rättigheter och lika värde. Staten ska vidta alla lämpliga åtgärder för att säkerställa att barn skyddas mot alla former av diskriminering (artikel 2).
- Barnets bästa: I alla åtgärder som rör barn ska i första hand beaktas vad som bedöms vara barnets bästa (artikel 3).
- Rätt till liv och utveckling: Alla barn har rätt till liv och utveckling (artikel 6).
- Delaktighet och inflytande: Varje barn har rätt att uttrycka sina åsikter i alla frågor som rör barnet. Åsikterna ska få betydelse i förhållande till barnets ålder och mognad. Barnet ska i alla ärenden som rör det ha möjlighet att höras på ett sätt som är lämpligt för barnet (artikel 12).[53]
Andra artiklar som är relevanta för granskningen är följande:
- Rätt till utbildning: Staten ska bland annat göra grundskoleutbildning tillgänglig för varje barn samt vidta åtgärder för att uppmuntra regelbunden närvaro i skolan och minska antalet studieavbrott (artikel 28).
- Utbildningens syfte: Barnets utbildning ska bland annat utveckla barnets fulla möjligheter och utveckla respekt för mänskliga rättigheter (artikel 29).
- Barn med funktionsnedsättningar har rätt till stöd: Barn med fysisk eller psykisk funktionsnedsättning har rätt till stöd. Stödet ska syfta till att bland annat säkerställa att barnet har effektiv tillgång till utbildning (artikel 23).
- Genomförandet av konventionen: Staten ska vidta alla lämpliga åtgärder för att genomföra rättigheterna i konventionen (artikel 4).
- Göra konventionen allmänt känd: Staten ska genom lämpliga åtgärder göra barnkonventionens bestämmelser och principer allmänt kända (artikel 42).[54]
2.2 Sverige ratificerade barnkonventionen 1990 och gav den ställning som svensk lag 2020
Sverige ratificerade barnkonventionen 1990.[55] Genom att ratificera en konvention blir landet folkrättsligt bundet av den, vilket innebär att landet är skyldigt att fullgöra förpliktelser enligt konventionen. Det finns flera sätt att införliva konventioner i nationell rätt, se rutan nedan.
Transformering
Transformering är ett sätt att anpassa svensk rätt till en konvention. Det innebär att man inför eller ändrar bestämmelser i svenska lagar så att de överensstämmer med konventionens bestämmelser. Då blir det den svenska författningen, och inte den autentiska konventionstexten, som gäller.
Normalt sett innehåller de svenska bestämmelserna inte någon uttrycklig hänvisning till den konvention som är utgångspunkt för den svenska bestämmelsen. Det finns till exempel bestämmelser om barnets bästa i skollagen[56], föräldrabalken[57] och socialtjänstlagen[58], även om barnkonventionen inte nämns i lagarna.[59]
Inkorporering
Inkorporering innebär att en lag stiftas som föreskriver att den aktuella konventionen, eller vissa delar av konventionen, ska gälla som lag i Sverige. Vid inkorporering kommer konventionens originaltexter att gälla som lag.
Lagen innebär att barnkonventionen får samma rättsliga status som andra nationella lagar. Det innebär att barnkonventionens bestämmelser kan, med reservation för att alla bestämmelser inte är direkt tillämpliga, ensamt läggas till grund för myndigheters beslut i mål och ärenden.
Konstaterande av normharmoni
Konstaterande av normharmoni innebär att det konstateras att innehållet i svensk rätt redan överensstämmer med konventionen, och att författningsändringar inte behövs.
Källa: SOU 2016:19 s. 350–354, 366; Ds 2019:23 s. 59–60.
I Sverige är transformering den vanligaste metoden. Det är också det sätt som inledningsvis valdes för att genomföra barnkonventionen i svensk rätt.[60] Beslut om att inkorporera barnkonventionen fattades 2018.[61] Lagen började gälla 2020.
2.2.1 Barnkonventionen har utretts flera gånger
Barnkonventionens ställning har sedan den svenska ratificeringen debatterats flitigt. Flera utredningar har också gjorts för att undersöka hur väl svensk lagstiftning och praxis överensstämmer med barnkonventionen.[62]
- Regeringen gjorde en kartläggning inför ratificeringen av barnkonventionen. Slutsatsen var att inga lagändringar behövde göras för att Sverige skulle kunna ratificera konventionen.[63]
- En parlamentarisk kommitté, Barnkommittén, gjorde en översyn av hur svensk lagstiftning och praxis förhöll sig till konventionens bestämmelser 1997.[64] En slutsats var att barnkonventionen inte borde inkorporeras i svensk rätt. Kommittén konstaterade att konventionen innehåller många vaga formuleringar med flera målsättningsartiklar, som siktar till ett gradvist genomförande genom politiska processer. De menade att utformningen av artiklarna skulle göra dem svåra för domstolarna att tolka. Det faktum att konventionen kunnat ratificeras av i stort sett samtliga världens länder ansågs också vara ett skäl som talade mot inkorporering. Man resonerade att om alla världens länder kan enas om ett dokument, så innehåller det formuleringar som behöver tolkas i varje land.[65]
- Socialdepartementet gjorde en kartläggning 2011. Också den konstaterade att svensk lagstiftning överlag överensstämde med barnkonventionen.[66]
- Barnrättighetsutredningen fick uppdraget att bland annat kartlägga hur tillämpningen av lagar överensstämde med barnkonventionen 2013. Uppdraget utvidgades sedan så att utredningen skulle lämna förslag till en lag om inkorporering av barnkonventionen.[67]
2.2.2 Barnkonventionen blev svensk lag 2020, trots invändningar från flera aktörer
Det har länge funnits problem med att få genomslag för barnets rättigheter i offentlig verksamhet och i rättstillämpning och beslutsprocesser som rör barn. Därför beslutade riksdagen att göra barnkonventionen till svensk lag genom inkorporering.[68] Ett av motiven var att det skulle förtydliga att rättstillämpare och beslutsfattare måste förhålla sig till konventionen och ta hänsyn till de rättigheter som följer av den.[69]
Förslaget om att göra barnkonventionen till lag mötte reservationer. I Barnrättighetsutredningens betänkande redovisas ett antal svårigheter med inkorporeringen. Utredaren menade dock att svårigheterna inte var skäl att inte inkorporera konventionen. Bland de svårigheter som togs upp ingick att vissa av barnkonventionens artiklar är allmänt hållna och ger stort tolkningsutrymme samt att konventionen saknar förarbeten som kan ge vägledning. Detta kunde enligt utredaren innebära svårigheter i den praktiska tillämpningen.[70]
Samma svårigheter lyftes av flera remissinstanser, däribland Justitieombudsmannen (JO) och Justitiekanslern (JK), inför beslutet att göra barnkonventionen till svensk lag.[71] Även Lagrådet avstyrkte lagförslaget och var bland annat kritiskt till att ett stort ansvar för tolkningen av barnkonventionen läggs på rättstillämpningen. Lagrådet menade att detta är problematiskt eftersom konventionsbestämmelserna inte bara ska tillämpas av domstolar och andra rättsliga instanser, utan av alla statliga och kommunala befattningshavare som handlägger enskilda ärenden som rör barn.[72]
2.2.3 Tre åtgärder för att barnkonventionen ska få genomslag
Vid sidan av inkorporeringen av barnkonventionen konstaterade regeringen att det behövdes fler åtgärder för att konventionen skulle få ökat genomslag:[73]
- Ett fortsatt och systematiskt transformeringsarbete så att barnkonventionen fortsatt ger avtryck i svensk lagstiftning och i förarbeten. Som ett steg i detta arbete tillsatte regeringen ytterligare en utredning för att kartlägga hur svensk lagstiftning och praxis överensstämmer med barnkonventionen, Barnkonventionsutredningen. Avsikten var att kartläggningen skulle ge ett stöd i det fortsatta arbetet med transformering av barnkonventionens bestämmelser inom olika rättsområden.[74] Utredningsbetänkandet överlämnades 2020.[75]
- Ett kunskapslyft för statliga myndigheter, kommuner och regioner. Syftet med kunskapslyftet är att höja kompetensen om barnkonventionen och dess tillämpning. Sedan 2017 har 27 statliga myndigheter haft uppdrag inom ramen för kunskapslyftet. Myndigheterna ansvarar för sina egna analyser av vilka utvecklingsbehov för tillämpningen av barnets rättigheter som finns inom de egna verksamheterna. Barnombudsmannen har haft i uppdrag att stödja myndigheterna i deras arbete.[76]
- En vägledning som ska utgöra ett metodstöd för tolkning och tillämpning. Regeringen lät ta fram en vägledning i syfte att underlätta för olika aktörer, bland annat vid rättstillämpning. Vägledningen redogör för hur man metodmässigt kan gå till väga när man tolkar och tillämpar en internationell konvention som barnkonventionen.[77] Barnombudsmannen har haft i uppdrag att genomföra utbildningsinsatser om vägledningen.[78]
2.3 Barnrättspolitiken är ett eget politikområde och en sektorsövergripande fråga
Barnrättspolitiken är ett särskilt politikområde för att genomföra konventionen. Målet för barnrättspolitiken är att barn och unga ska respekteras och ges möjlighet till utveckling och trygghet samt delaktighet och inflytande.[79] Målet innebär att alla barn, oavsett ålder, kön, ursprung och funktionsnedsättning, ska få sina rättigheter tillgodosedda.[80] Barnrättspolitiken är också sektorsövergripande, vilket innebär att barnets rättigheter och intressen ska genomsyra all politik, liksom alla verksamheter som rör barn. Resultat av genomförda insatser kopplade till barnrättspolitikens mål redovisas därför för olika politik- och utgiftsområden i budgetpropositionen.[81]
2.3.1 Riksdagen godkände en strategi för barnets rättigheter 2010
Sedan Sverige ratificerade barnkonventionen har riksdagen antagit två strategier för barnets rättigheter. Den första strategin gällde 1999–2010, medan den andra godkändes 2010 och fortfarande gäller.[82] Strategin syftar till att stärka barnets rättigheter i Sverige, inom alla berörda områden och verksamheter på statlig och kommunal nivå.[83] Den vänder sig till riksdag, regering, statliga myndigheter, regioner och kommuner. Enligt strategin har också rättsväsendet en viktig roll i att säkerställa barnets rättigheter utifrån gällande lagstiftning.[84]
Strategin innehåller nio principer som uttrycker grundläggande förutsättningar för att stärka barnets rättigheter i Sverige, se rutan nedan.[85] Flera av principerna handlar om att olika individer och samhällsaktörer behöver ha praktisk kunskap om barnets rättigheter samt att aktuell kunskap om barns levnadsvillkor ska ligga till grund för beslut och uppföljning som rör barn.
Strategin för barnets rättigheter innehåller nio principer
- All lagstiftning som rör barn ska utformas i överensstämmelse med barnkonventionen.
- Barnets fysiska och psykiska integritet ska respekteras i alla sammanhang.
- Barn ska ges förutsättningar att uttrycka sina åsikter i frågor som rör dem.
- Barn ska få kunskap om sina rättigheter och vad de innebär i praktiken.
- Föräldrar ska få kunskap om barnets rättigheter och erbjudas stöd i sitt föräldraskap.
- Beslutsfattare och relevanta yrkesgrupper ska ha kunskap om barnets rättigheter och omsätta denna kunskap i berörda verksamheter.
- Aktörer inom olika verksamheter som rör barn ska stärka barnets rättigheter genom samverkan.
- Aktuell kunskap om barns levnadsvillkor ska ligga till grund för beslut och prioriteringar som rör barn.
- Beslut och åtgärder som rör barn ska följas upp och utvärderas utifrån ett barnrättsperspektiv.
I strategin hänvisar även regeringen till ett antal prioriterade områden för att stärka barnets rättigheter.[86] De insatser som regeringen initierar och genomför inom barnrättspolitiken ska utgå från strategin och följas upp och redovisas till riksdagen. Strategin ska också ses över och följas upp med jämna mellanrum för att den ska vara så effektiv och användbar som möjligt.[87]
2.4 Olika aktörers arbete utifrån barnkonventionen
2.4.1 Barnombudsmannen ska företräda barns och ungas rättigheter samt driva på och bevaka efterlevnaden av barnkonventionen
Barnombudsmannen inrättades 1993 som en följd av att Sverige ratificerade barnkonventionen.[88] Myndighetens uppgifter regleras i lagen om Barnombudsman och förordningen med instruktion för Barnombudsmannen. Regeringen utser ombudsmannen (myndighetschefen).[89]
Sedan inrättandet av Barnombudsmannen har regeringen vidtagit flera åtgärder för att stärka ombudsmannens roll. Barnombudsmannen gavs en ökad självständighet i förhållande till regeringen 2002 genom att ombudsmannens uppgifter preciserades närmare i lagen och beslutades av riksdagen.[90]
Barnombudsmannens uppgifter enligt lagen om Barnombudsman – i korthet
Barnombudsmannen har till uppgift att företräda barn och ungas rättigheter och intressen. Barnombudsmannen ska driva på genomförandet och bevaka efterlevnaden av barnkonventionen. Där ingår att särskilt uppmärksamma att lagar och andra författningar samt deras tillämpning stämmer överens med barnkonventionen.
Inom sitt område ska Barnombudsmannen
- föreslå författningsändringar eller andra åtgärder som behövs för att barns och ungas rättigheter och intressen ska tillgodoses
- informera, bilda opinion och ta initiativ till lämpliga åtgärder
- företräda barn och ungas rättigheter och intressen i den allmänna debatten
- samla kunskap och sammanställa statistik om barns och ungas levnadsvillkor
- följa den internationella utvecklingen när det gäller barnkonventionens tolkning och dess tillämpning.
Barnombudsmannen ska lämna en årlig rapport till regeringen om sin verksamhet samt om de frågor om barn och unga de anser att regeringen behöver känna till. Barnombudsmannen har också vissa rättsliga befogenheter, som bland annat innebär att förvaltningsmyndigheter är skyldiga att på ombudsmannens uppmaning lämna vissa uppgifter till ombudsmannen.
Regeringen har preciserat vissa uppgifter i instruktionen
I Barnombudsmannens instruktion har regeringen preciserat vad myndigheten ska göra vid fullgörandet av uppgiften om att driva på genomförandet och bevaka efterlevnaden av barnkonventionen. Barnombudsmannen ska bland annat
- systematiskt och återkommande följa upp och utvärdera tillämpningen av barnkonventionen i berörda verksamheter hos förvaltningsmyndigheter, kommuner och regioner
- förmedla och föra en dialog om slutsatser och iakttagelser med de myndigheter och huvudmän som är berörda, samt genomföra insatser som bidrar till att utveckla och sprida kunskap om tillämpningen av barnkonventionen.[91]
2.4.2 Skolmyndigheterna ska beakta barnkonventionen i sina verksamheter
Skolmyndigheterna ska verka för att barn och elever[92] får tillgång till en likvärdig utbildning av god kvalitet i en trygg miljö. Myndigheterna ska bidra till goda förutsättningar för barn och elevers utveckling och lärande samt förbättrade kunskapsresultat.[93] Det innebär att myndigheterna på olika sätt ska verka för att skolor och huvudmän beaktar barnets rättigheter som har införts i skollagen och som bland annat bygger på barnkonventionen.
Skolmyndigheternas instruktioner anger att skolmyndigheterna ska integrera ett jämställdhetsperspektiv och perspektivet mänskliga rättigheter. Där framgår även att skolmyndigheterna ska beakta barnkonventionen:
- Skolverket och SPSM ska i sina verksamheter vid alla åtgärder som rör barn i första hand beakta vad som bedöms vara barnets bästa enligt barnkonventionen.[94]
- Skolinspektionen ska i sin verksamhet analysera konsekvenserna för barn och då ta särskild hänsyn till barnets bästa enligt barnkonventionen.[95]
Skolmyndigheterna deltog i kunskapslyftet för barnets rättigheter 2017–2019.[96]
2.4.3 Länsstyrelserna ska stödja kommuner och regioner
Barnombudsmannen hade i uppdrag att inom ramen för kunskapslyftet stödja kommuner och regioner för att säkerställa tillämpningen av barnkonventionen 2017‑2019.[97] Sedan 2019 har länsstyrelserna detta uppdrag. Uppdraget ska genomföras i samverkan med Barnombudsmannen.[98] Sveriges kommuner och regioner (SKR) stöttar också kommuner och regioner i genomförandet av barnkonventionen.[99]
2.4.4 FN:s barnrättskommitté följer upp hur barnkonventionen efterlevs
Sveriges efterlevnad av barnkonventionen följs regelbundet upp av FN:s kommitté för barnets rättigheter (barnrättskommittén). Sveriges regering ska vart femte år lämna en rapport till barnrättskommittén. Den senaste rapporten lämnades oktober 2021.[100] Andra aktörer som ombudsmän, Unicef och frivilligorganisationer kan skicka in egna tilläggsrapporter. Barnrättskommittén kallar också organisationer och myndigheter till förmöten, och regeringen till utfrågningsmöten för att ställa ytterligare frågor. Därefter sammanställs en rapport med slutsatser och rekommendationer. Barnrättskommitténs senaste rapport till Sverige publicerades i februari 2023.[101]
I kapitlet redovisar vi våra iakttagelser för delfråga 1: Är regeringens styrning och uppföljning för att främja genomförandet av barnkonventionen effektiv?
Med utgångspunkt i våra bedömningsgrunder redovisar vi våra iakttagelser om regeringens övergripande styrning och uppföljning (avsnitt 3.1), styrningen av Barnombudsmannen och av skolmyndigheternas barnrättsarbete (avsnitt 3.2–3.3) samt hur barnrättsperspektivet beaktas i lagstiftning och beslut (avsnitt 3.4). Slutligen redovisar vi iakttagelser om klagomålssystemet på skolområdet samt förutsättningarna för att tillämpa och efterleva barnkonventionen (avsnitt 3.5–3.6).