6. Slutsatser och rekommendationer

6.1 Hanteringen av offentliga biträden är inte ändamålsenlig i alla delar

Två förvaltningsmyndigheter, Migrationsverket och Polismyndigheten, respektive fyra migrationsdomstolar och Migrationsöverdomstolen hanterar offentliga biträden i migrationsärenden. Flera av dem kan vara inblandade i hanteringen av frågor som rör ett och samma biträde i ett och samma ärende. Riksrevisionens granskning visar att en sådan uppdelning av ansvar medför vissa praktiska problem och utmaningar. Dessa avser bland annat bedömning av vem som är lämplig att förordnas som biträde, hur kostnader ersätts och kontrollen av att biträdet sköter sitt uppdrag på ett fullgott sätt. Riksrevisionen bedömer dock att problematiken i huvudsak kan hanteras inom ramen för den befintliga ansvarsfördelningen på området.

Migrationsverket och Polismyndigheten förordnar biträden till sin motpart i en överklagandeprocess. Det lämnar ett stort ansvar att agera opartiskt och sakligt, och också att det uppfattas så utåt. Därför är det särskilt viktigt att myndigheterna har förutsättningar att hantera biträden på ett effektivt sätt. Av samma skäl bör myndigheternas agerande vara transparent och förutsägbart för biträdena. Granskningen visar dock att myndigheterna inte alltid lever upp till det, och inte heller har tillräckliga förutsättningar att göra det. Riksrevisionen bedömer att förvaltningsmyndigheternas och domstolarnas förutsättningar kan förbättras inom de områden som beskrivs i följande avsnitt.

6.1.1 Det finns brister i både lämplighetskontrollen och förordnandeprocessen

Granskningen visar att Migrationsverket, migrationsdomstolarna och Polismyndigheten i huvudsak har en ändamålsenlig lämplighetskontroll och process för förordnande. Samtidigt ser vi att det finns vissa brister i båda delarna. Bristerna, som dels beror på aktörernas arbetssätt, dels på begränsningar i det regelverk de har att förhålla sig till, kan leda till att enskilda tilldelas ett biträde som saknar nödvändig juridisk kompetens eller som av andra skäl är olämplig för uppdraget.

Granskningen visar att det oftast är tydligt för medarbetare i vilken situation och när ett biträde ska förordnas samt vem som har rätt till ett biträde, men det finns undantag. Polisregionerna tillämpar regelverket på olika sätt när det gäller om ett biträde ska förordnas i avvisningsärenden eller inte.

Migrationsverkets system gynnar ett stort antal biträden men inte nödvändigtvis de mest kompetenta

Migrationsverkets system skapar möjligheter för ett stort antal personer att förordnas som offentliga biträden i migrationsärenden. Däremot ger systemet inte de bästa förutsättningarna för att enskilda ska tilldelas det mest kompetenta biträdet. Migrationsverket ställer relativt låga kvalifikationskrav när de upptar biträden på sin lista, och strävar också efter att fördela uppdragen jämnt mellan de som tagits upp. Det i kombination med att antalet ärenden har minskat, har lett till att majoriteten biträden endast förordnades i ett eller två uppdrag mellan januari och oktober 2021. Riksrevisionen noterar också att det digitala systemet premierar biträden med lägst antal uppdrag framför kompetens inom migrationsrätt när ett biträde ska förordnas ex officio. Varken domstolar eller Polismyndigheten har gått så långt som Migrationsverket i att fördela uppdragen jämnt mellan biträden.

Det finns en målkonflikt mellan att förvaltningsmyndigheter och domstolar ska förordna det biträde som är bäst lämpat för uppdraget och följa principen om jämn fördelning av uppdrag. Migrationsverkets ambition att fördela uppdrag till biträden på ett så rättvist sätt som möjligt är i sig förståelig. Det kan dock leda till att biträden på migrationsområdet förordnas i så pass få uppdrag att de har svårt att upprätthålla och utveckla sin kompetens inom migrationsrättens område. Det saknas också möjlighet för biträden att förordnas i ytterligare ärenden baserat på eventuell specialistkompetens. Riksrevisionen konstaterar att det primära syftet med offentliga biträden i migrationsärenden inte är att fördela uppdragen rättvist, utan att säkerställa att enskilda har ett effektivt rättsligt stöd. Migrationsverkets nuvarande system riskerar därmed att urholka själva syftet med att en enskild förordnas ett offentligt finansierat biträde. Riksrevisionen bedömer därför att Migrationsverkets förordnandeprocess är effektiv för myndigheten och opartisk för biträden, men inte ändamålsenlig för den enskilde.

Biträden med hög kompetens kan bidra till rättssäkra beslut och en effektiv handläggning

Biträden med hög kompetens i migrationsrätt bidrar till rättssäkra beslut för enskilda, men också till en mer effektiv handläggning av ärendet i fråga. De är också viktiga för praxisbildningen i migrationsprocessen. Utan en hög nivå av kompetens hos biträden som kan uppmärksamma relevanta argument, finns det en risk för att färre mål tas upp till prövning av Migrationsöverdomstolen. Det leder till att praxisbildningen, och därmed det slutliga genomslaget för lagstiftningen, fördröjs. Riksrevisionen bedömer att det i sin tur riskerar leda till att migrationsprocessen som helhet blir mindre rättssäker och effektiv.

Särskilda behörighets- eller lämplighetskrav på offentliga biträden har nyligen införts respektive föreslagits i andra sammanhang, dels på biträden för unga i mål och ärenden enligt lagen med särskilda bestämmelser om vård av unga, dels på biträden som förordnas i så kallade kvalificerade säkerhetsärenden.[256] Riksrevisionen bedömer att ett sätt att höja den generella kompetensnivån är att på liknande sätt införa specifika lämplighets- eller behörighetskrav även för offentliga biträden i migrationsärenden. Det skulle exempelvis kunna innebära att förvaltnings­myndigheterna och domstolarna ges möjlighet att ställa tydliga krav på processvana eller erfarenhet inom migrationsrätt. På det sättet kan förvaltningsmyndigheter och domstolar säkerställa att biträden som förordnas i migrationsärenden har tillräcklig kompetens. Dock kan det finnas ett behov av en viss flexibilitet i lämplighetskraven för att säkra tillgången till biträden i perioder av ett ökat antal migrationsärenden.

Fria biträdesvalet väger tyngre än en ändamålsenlig lämplighetsbedömning

Förvaltningsmyndigheter och domstolar ska pröva det offentliga biträdets lämplighet. Förarbeten till lagstiftning och uttalanden av Justitieombudsmannen tyder på att lämplighetskravet bör vara detsamma oavsett om biträdet förordnas av myndigheten eller begärs av den sökande. Granskningen visar dock att det har bildats en praxis som innebär att ett biträde som begärs av en enskild inte behöver styrka sina kvalifikationer för Migrationsverket på samma sätt som ett biträde som förordnas ex officio. Det fria biträdesvalet förefaller således ha fått företräde framför en verklig lämplighetsprövning av biträden vid Migrationsverket. Riksrevisionen bedömer att lagstiftaren inte har gett tillräcklig vägledning för hur det fria biträdesvalet ska vägas mot kraven på lämplighet hos biträdet. Det är, enligt Riksrevisionen, en av förklaringarna till de problem vi återkommer till i kommande avsnitt.

Olämpliga biträden kan leva kvar i systemet under en längre tid

Även om olika biträden kan ha varierande kompetenser och förmåga, förordnar förvaltningsmyndigheter och domstolar allt som oftast biträden som kan anses vara fullt lämpliga för sina uppdrag. Granskningen visar dock att det förekommer undantag.

Riksrevisionen har funnit enstaka fall där förvaltningsmyndigheter och domstolar har tillåtit personer att fortsätta agera som biträde även efter att de har dömts för grova brott och därefter uteslutits från Advokatsamfundet. Granskningen visar också att biträden som bedömts som olämpliga av en förvaltningsmyndighet eller domstol ändå kan fortsätta förordnas och få ersättning, ibland vid ett stort antal tillfällen och i ett fall av samma domstol. Riksrevisionen bedömer att det är problematiskt att biträden som trots att de bedömts ha omfattande, grundläggande och sannolikt långvariga brister i sin kompetens, fortsätter förordnas och få betalt av staten i ett stort antal migrationsärenden. I den mån aktörernas bedömningar om olämplighet är korrekta riskerar enskilda rättsförluster. På grund av sin utredningsskyldighet kan också förvaltningsmyndigheter och domstolar få en onödig arbetsbörda i dessa ärenden. Det riskerar även att medföra en förtroendeskada för staten och för migrationsprocessen.

Att biträden kan fortsätta förordnas och få betalt av staten trots att de har bedömts som olämpliga kan till viss del bero på att förvaltningsmyndigheter och domstolar inte har tillräckligt stöd för att hantera offentliga biträden. De anser sig också begränsas av vilka uppgifter om biträden de får sammanställa och dela med varandra. Det saknas även formella kommunikationskanaler mellan aktörerna. I stället utbyts information på ett oförutsägbart sätt genom personliga kontakter. Riksrevisionen konstaterar att både förvaltningsmyndigheter och domstolar har ett eget ansvar att genomföra lämplighetsbedömningar och fatta självständiga beslut om förordnanden av biträden. Det innebär också att de ansvarar för att inhämta tillräckligt beslutsunderlag inför sina beslut. Det kan till exempel omfatta inhämtning av beslut och uppgifter hos andra förvaltningsmyndigheter och domstolar. En aktörs kunskap om ett biträdes misskötsamhet bör på det sättet ingå i en annan aktörs beslutsunderlag, även om aktörerna inte nödvändigtvis kommer fram till samma beslut. Migrationsdomstolarna har en viktig roll i att upptäcka kvalitetsbrister hos biträden i en överklagandeprocess. Hur ett biträde agerar där kan underinstanserna endast ha begränsad insyn i. Av den anledningen är det också viktigt att migrationsdomstolarna identifierar och kan dela uppgifter om misskötsamhet hos biträden. För att det ska vara möjligt bedömer Riksrevisionen att regeringen behöver säkerställa att förvaltningsmyndigheter och domstolar får rätt att sammanställa och dela nödvändiga uppgifter om offentliga biträden.

Riksrevisionen bedömer också att regeringen bör utreda möjligheten för Migrationsverket, som är den myndighet som oftast förordnar biträden, att generellt kunna avvisa en viss person som biträde på samma sätt som migrationsdomstolarna. Det skulle ge myndigheten ytterligare verktyg att inte förordna biträden som tidigare har misskött sina uppdrag. En sådan möjlighet skulle också kunna omfatta andra förvaltningsmyndigheter.[257]

Informella beslut om olämplighet bidrar till effektivitetsproblem

Granskningen visar att det är ovanligt att offentliga biträden avvisas på grund av olämplighet. Samtidigt visar granskningen att biträden i praktiken kan uteslutas från framtida förordnanden utan att det dokumenteras i formella beslut. En formlös och odokumenterad bedömning kan i praktiken få samma effekt som ett formellt beslut. Ett formlöst beslut är per definition inte transparent för vare sig den enskilde eller biträdet självt. Följaktligen berövas både biträdet och den enskilde möjligheten att yttra sig om, alternativt överklaga, beslutet. Vidare innebär det att uppgifter om förhållanden som föranlett beslutet inte kan göras tillgängliga för andra som beslutar om förordnanden. Riksrevisionen bedömer att det dels ökar risken för att mindre lämpliga biträden får ytterligare förordnanden i framtiden, dels riskerar att skada förtroendet för förvaltningsmyndigheten eller domstolen i fråga. Det är därför viktigt att aktörerna säkerställer att besluten både är opartiska och sakliga samt att de uppfattas så.

Hanteringen av ersättningar kan förbättras

Ett motiv till Riksrevisionens granskning var att de totala kostnaderna för offentliga biträden föreföll ha ökat över tid. Granskningen visar dock att kostnadsutvecklingen per förordnande har varit måttlig. Riksrevisionen bedömer att totalökningen sannolikt beror på att mängden migrationsärenden har ökat över tid och att andelen asylsökande som får avslag på grund av förändringar i utlänningslagen har ökat. Riksrevisionen vill dock betona att låga kostnader i sig inte behöver innebära att förvaltningsmyndigheternas och domstolarnas hantering av ersättningar är effektiv och ändamålsenlig. Att biträden beviljas den ersättning de har rätt till är viktigt både för att säkerställa rättssäkerheten för enskilda, och för att behålla juridiskt kompetenta biträden inom migrationsrätten. Granskningen visar att det finns några områden där hanteringen av ersättningar kan förbättras och tydliggöras.

Målkonflikt mellan individuella bedömningar och behov av viss normering av ersättningarna

Företrädare för samtliga granskningsobjekt uppger att bedömningen av en kostnadsräkning ska vara individuell och ersättningen bero på det enskilda ärendets beskaffenhet. Samtidigt är det av praktiska skäl svårt att bedöma varje ersättningsanspråk individuellt utan någon form av norm att förhålla sig till. En helt igenom individuell bedömning skulle också ge ett stort utrymme för godtycke från den enskilda handläggaren, och riskera bli mindre transparent för biträdena. Det är därför nödvändigt med någon form av vägledning för att bedöma om en kostnadsräkning är rimlig. Riksrevisionen konstaterar att det kan uppstå målkonflikter mellan å ena sidan ambitionen att bedöma kostnadsräkningar individuellt och å andra sidan behovet av att till viss del normera ersättningen.

Granskningen visar att ersättningarna delvis bedöms mot bakgrund av standardtider för vad som antas vara en normal tidsåtgång för olika arbetsmoment. Dessa standardtider styrs dels av domstolspraxis, dels av informella normer som vuxit fram internt hos respektive instans. Att normer för standardtid till viss del skapas på informell väg innebär att den informationen blir svårtillgänglig för biträdena. Den huvudsakliga kommunikationskanalen är beslut om reduceringar av räkningarna. I stället förväntas biträdena själva ta del av praxis på området och tolka vad de informella standardtiderna innebär för vilken ersättning de kan få för sina arbetsinsatser. Riksrevisionen bedömer att det leder till onödigt många reduceringar och därefter överklaganden av beslut om kostnadsräkningar. Det i sin tur ger också upphov till ett merarbete för myndigheterna. Givet att standardtider används vid bedömning av räkningar menar Riksrevisionen att Migrationsverket och Polismyndigheten behöver förbättra sin kommunikation till biträden. Det kan till exempel göras genom att sammanställa praxis och ge information om den standardtid som i praktiken används för att bedöma olika arbetsmoment.

Riksrevisionen konstaterar också att Migrationsverket, Polismyndigheten och migrationsdomstolarna har organiserat sin hantering av kostnadsräkningar på något olika sätt. Det förklaras delvis av olika volymer i respektive verksamhet, men också av de särskilda förutsättningar som följer av domares självständighet. Riksrevisionen lämnar ingen rekommendation när det gäller hur aktörerna bör organisera sin hantering av kostnadsräkningar. Däremot kan vi konstatera att Migrationsverket med sin centrala funktion har lagt ett stort fokus på att öka enhetligheten i sin hantering, men att det delvis skett på bekostnad av effektivitet och ändamålsenlighet. Det är också något som myndigheten själv har uppmärksammat i sin interna kvalitetsuppföljning.

Det finns också vissa skillnader mellan polisregionerna vad gäller hanteringen av kostnadsräkningar, till exempel tillvägagångsättet för reducering av ersättning och om delkostnadsräkningar föredras eller inte. Riksrevisionen bedömer därför att Polismyndigheten behöver samordna hanteringen av offentliga biträden mellan regionerna, exempelvis genom att ta fram ett nationellt stöd där både bedömningar av kostnadsräkningar och frågor om förordnanden kan ingå.

Förvaltningsmyndigheter och domstolar behöver säkerställa att de har underlag för att bedöma kostnadsräkningar

Granskningen visar att det finns en medvetenhet hos granskningsobjekten om riskerna för så kallade saltade räkningar, dubbelfakturering och fabricerade underlag i hanteringen av ersättningar. Riksrevisionen bedömer dock att förvaltningsmyndigheterna respektive domstolarna kan bli bättre på att upptäcka och åtgärda eventuella fel. Bland annat bör Migrationsverket och Polismyndigheten samordna, både externt och internt, vem som ansvarar för kostnaderna när båda myndigheterna är inblandade i ett ärende. Detta bör också förtydligas för biträdena. En kostnadsräkning bör också alltid, i linje med vad som framgår av rättshjälpsförordningen, innehålla uppgift om datum för en aktuell insats. Det behövs både för kontrollen av kostnadsräkningen i det enskilda ärendet, och för kommande kontroller av eventuell dubbelfakturering.

Vidare framgår det av förarbeten att biträdet normalt inte behöver styrka sina kostnader för utlägg, om det inte finns anledning att ifrågasätta den begärda ersättningen. Granskningen visar att det varierar mellan aktörerna huruvida underlag för utlägg begärs in. Till exempel begär Migrationsverket enbart in underlag för utlägg om biträdet vid upprepade tillfällen inkommit med felaktiga underlag. Om det är olika medarbetare som hanterar olika kostnadsräkningar från samma biträde krävs att det finns en kommunikation mellan dessa för att eventuella brister i underlag ska kunna upptäckas. Riksrevisionen bedömer därför att förvaltningsmyndigheter och domstolar bör säkerställa att det finns tillräckligt med underlag för att bedöma kostnadsräkningar, såsom underlag för utlägg.

Tillsynen är inte anpassad för migrationsärenden

Riksrevisionen kan konstatera att varken förvaltningsmyndigheterna, domstolarna eller Domstolsverket gör någon löpande uppföljning av kostnadsräkningar. Skälighetsbedömningar följs i stället upp framför allt genom att reducerade räkningar överklagas av biträden. Praxisbildning sker därför främst vid negativa beslut.

Justitiekanslern (JK) bedriver tillsyn över rättshjälpssystemet. Tillsynen inriktas dock endast mot enskilda kostnadsräkningar som överstiger ett tröskelbelopp om 150 000 kronor. Riksrevisionen konstaterar att det är ovanligt att biträdeskostnader i migrationsärenden når upp till de summorna i enskilda räkningar. Systemet för tillsyn är därmed inte anpassat till att ett och samma biträde kan yrka ersättning i flera olika räkningar. Riksrevisionen bedömer att JK i större utsträckning kan nyttja sin möjlighet att granska kostnadsräkningar i migrationsärenden, till exempel genom stickprovskontroller eller genom initiativ till riktade kontroller.

6.1.2 Möjligheterna till en ändamålsenlig hantering av offentliga biträden behöver förbättras genom ett tydligare regelverk

Granskningen visar att den rättsliga reglering som förvaltningsmyndigheter och domstolar har att förhålla sig till i hanteringen av biträden i migrationsärenden i vissa avseenden är komplicerad och svårtolkad. I brist på ett tydligt regelverk har aktörerna behövt möta flera behov i sin hantering av biträden genom olika informella lösningar, till exempel när det gäller sammanställning av uppgifter om biträden. Riksrevisionen bedömer att det sammantaget leder till att delar av förvaltningsmyndigheternas och domstolarnas lämplighetsbedömning blir ineffektiva och att olämpliga biträden i förekommande fall kan förordnas eller får fortsätta företräda enskilda. Det riskerar sin tur leda till att enskilda inte får den juridiska hjälp de har rätt till. Riksrevisionen bedömer därför att regeringen inte fullt ut har möjliggjort en ändamålsenlig hantering av biträden i migrationsärenden.