1. Inledning

Avsnitt

1.1 Motiv till granskning

Rotreformen är en av de större reformerna som har genomförts under de senaste 20 åren. De huvudsakliga motiven till granskningen är att rotavdragets mål om att minska svartarbetet och öka hushållens arbetsutbud endast delvis har utvärderats tidigare och att statens direkta kostnader för rotavdrag har blivit betydligt högre än vad som planerades vid införandet.

1.2 Övergripande revisionsfråga och avgränsningar

Detta är den övergripande revisionsfrågan:

Granskningsfrågan besvaras med hjälp av tre delfrågor:

1. Har regeringen utformat rotavdraget så att det i betydande omfattning bidrar till att öka arbetsutbudet?
2. Har regeringen utformat rotavdraget så att det på ett effektivt sätt bidrar till att motverka svartarbetet i sektorn för hantverkartjänster?
3. Har rotavdraget en betydande grad av självfinansiering?

Granskningen omfattar inte den skatteadministration eller skattekontroll som Skatteverket bedriver avseende rotavdraget. Dessa områden omfattas just nu av en utredning som regeringen tillsatte i juni 2022. Utredningens uppdrag handlar om att föreslå åtgärder som motverkar fusk och arbetslivskriminalitet[2] inom bland annat rut- och rotbranschen.[3]

1.3 Bedömningsgrunder

Utgångspunkten för granskningen är budgetlagen (2011:203) som anger att hög effektivitet ska eftersträvas och god hushållning ska iakttas i statens verksamhet.[4] Riktlinjerna för skattepolitikens inriktning som riksdagen beslutade om 2008 och 2015 är också viktiga utgångspunkter i granskningen.[5]

Det huvudsakliga mål som regering och riksdag angav vid införandet av rotavdraget var att långsiktigt och strukturellt minska svartarbetet och öka arbetsutbudet.[6] Det är främst köparnas arbetsutbud som förväntas öka enligt det ursprungliga målet och tankarna bakom reformen.[7]

I samband med att avdragsnivån sänktes 2016, från 50 procent till 30 procent, tonade regeringen ned de ursprungliga målen med reformen. Regeringen bedömde att många av de arbeten som utförs inom ramen för rotavdraget kräver kvalificerad arbetskraft och därmed inte hade utförts av köparen själv, även om rotavdraget inte funnits. Samtidigt framhöll regeringen att minskat svartarbete inte ensamt kan vara skäl för en skattesubvention. Detta tolkar Riksrevisionen som att rotavdragets mål om att öka arbetsutbudet fortfarande gäller, även om det i viss mån är nedtonat.[8]

Vidare bedömde regeringen att de statsfinansiella kostnaderna som subventionsgraden på 50 procent medförde översteg rotavdragets positiva effekter. Detta motiverade, enligt regeringen, en sänkning av subventionsgraden till 30 procent, vilket kunde frigöra resurser till mer angelägna ändamål.[9] Riksdagen ställde sig bakom regeringens förslag att begränsa rotavdraget och konstaterade att förslaget grundade sig i de riktlinjer för skattepolitiken som riksdagen ställt sig bakom våren 2015.[10]

Sammantaget bedömer Riksrevisionen att de ursprungliga målen med rotavdraget alltjämt utgör grunden för att motivera rotavdragets existens som en permanent åtgärd. Dessutom bedömer vi att de mål som regeringen angav i samband med sänkningen av rotavdragets subventionsgrad bör vara uppfyllda med den nuvarande subventionsgraden. Med andra ord tolkar vi riksdagens och regeringens intentioner som att kostnaderna för rotavdrag ska ligga på en rimlig nivå och att rotavdragets positiva effekter bör vara betydande, inte minst i relation till de statsfinansiella kostnaderna.

1.3.1 Bedömning av delfråga 1 – ökat arbetsutbud

Att köparna av rottjänster förväntas öka sitt arbetsutbud tolkar vi som en del av den övergripande ekonomiska politiken som syftar till att uppnå en god ekonomisk utveckling i Sverige. En sådan utveckling är nödvändig för att lyckas med skattepolitikens främsta mål, som är att finansiera den gemensamma välfärden, olika samhällsfunktioner och andra offentliga utgifter. Ett av huvudmålen med rotavdraget är att skapa förutsättningar för ett ökat arbetsutbud genom att tid frigörs för det. Följande konkreta bedömningsgrund används i granskningen:

• Det kan göras gällande att rotavdraget har medfört att köparna av rottjänster på ett betydande sätt har ökat sitt arbetsutbud.

1.3.2 Bedömning av delfråga 2 – minskat svartarbete

Det andra huvudmålet med rotavdraget var att det skulle minska svartarbetet i sektorn för hantverkstjänster. Frågeställningar om svartarbetets omfattning är generellt sett mycket svåra att svara på eftersom det är komplicerat att mäta mängden svartarbete i den tjänsteproduktion som är berörd av rotavdraget. Följande konkreta bedömningsgrunder används i granskningen:

• Det kan göras gällande att rotavdraget medfört betydande minskningar av svartarbete i rotföretagen.
• Det kan göras troligt att det inte finns andra mer effektiva eller träffsäkra åtgärder för att hantera förekomsten av svartarbete i byggindustrin.

1.3.3 Bedömning av delfråga 3 – självfinansiering

Hushållens eventuellt ökade arbetsutbud, i kombination med att hushållen köper vita tjänster i stället för svarta till följd av rotavdraget, kan medföra ökade skatteintäkter. Följande konkreta bedömningsgrund används i granskningen:

• En betydande del av rotavdragets direkta statsfinansiella kostnader bör vara självfinansierade.

1.4 Metod och genomförande

För att kunna besvara granskningens delfrågor har vi genomfört beräkningar av rotavdragets effekter på:

• produktionen i de företag som utför rottjänster
• arbetsutbudet i de hushåll som köper rottjänster
• mängden svartarbete i sektorn för hantverkartjänster.

Våra beräkningar bygger på registerdata kombinerat med uppgifter från tidigare genomförda studier av rotavdraget och svartarbetet i Sverige. Därtill har vi gjort två egna statistiska undersökningar av rotavdragets effekt på produktionen i rotföretagen och arbetsutbudet hos hushållen. I granskningen har vi även jämfört våra resultat med studier från andra nordiska länder som har liknande skattereduktioner för hantverkartjänster. Slutligen har vi använt våra uppskattningar för att beräkna rotavdragets långsiktiga effekt på de offentliga finanserna, vilket vi inte kunnat se att någon annan gjort tidigare.

1.4.1 Metod

Den första granskningsfrågan har vi inledningsvis undersökt genom att studera hur mycket produktionen av tjänster som omfattas av rotavdrag har ökat till följd av avdragsmöjligheten. Detta har vi gjort dels genom att beräkna den maximala möjliga effekten, dels genom en statistisk undersökning. Den statistiska undersökningen har genomförts med en syntetisk kontrollgrupp och avser perioden 2003–2014.

Vidare har vi kartlagt vilka hushåll som tar del av rotavdrag och vilken typ av tjänster de köper. Detta har vi använt för att bedöma rotavdragets träffsäkerhet när det gäller att bidra till att öka arbetsutbudet. Vi har även undersökt om hushåll som tar del av rotavdraget har ökat sina förvärvsinkomster till följd av att de får göra avdrag, vilket i så fall skulle indikera att köparna av rottjänster har kunnat använda sin frigjorda tid till ökat förvärvsarbete. Detta har vi gjort med en statistisk metod som använder sig av en så kallad instrumentvariabel. Metoden är ett sätt att komma runt problemet med att det finns många potentiella förklaringar till att förvärvsinkomster samvarierar med köp av rottjänster. Instrumentvariabeln som har använts är om hushållen äger eller hyr sin bostad. Jämförelsen möjliggörs av att lagstiftningen, som huvudregel, endast tillåter hushåll som äger sin bostad att ta del av rotavdraget.

Den andra granskningsfrågan har huvudsakligen besvarats genom en studie av befintlig litteratur om svartarbete i Sverige och rotavdragets effekt på svartarbete. Framför allt handlar det om Skatteverkets mer omfattande studier som publicerades 2006, 2011 och 2020, och om Skatteverkets årliga attitydundersökningar av hushållens efterfrågan på svartarbete. Vi har även använt studier från Byggmarknadskommissionen, Företagarna och Brottsförebyggande rådet, betänkanden från statliga utredningar och studier om utländska skattereduktioner liknande rotavdraget.

Självfinansieringsgraden beräknas med hjälp av iakttagelser från våra egna undersökningar. Beräkningen av självfinansieringsgraden är genomförd för 2019, eftersom vi bedömer att senare år har påverkats av en onormalt hög efterfrågan på rottjänster under pandemiåren. År 2019 utgör också referensår för de tabeller och jämförelser som vi redovisar i rapporten.

1.4.2 Data

I granskningen används registerdata från Statistiska centralbyrån (SCB) över individer och företag ur Longitudinell integrationsdatabas för sjukförsäkrings- och arbetsmarknadsstudier (LISA), Företagsregister och individdatabas (FRIDA), Inkomst- och taxeringsregistret (IoT), Fastighetstaxeringsregistret (FTR) och Företagens ekonomi (FEK). Dessutom används registerdata som inhämtas från Skatteverket med mer specifika uppgifter om rotköp (antal timmar och typ av rottjänst).

1.4.3 Granskningens genomförande

Granskningen har genomförts av en projektgrupp bestående av Krister Jensevik (projektledare) och Hedvig Wurnell. En referensperson har lämnat synpunkter på granskningsupplägget och på ett utkast till granskningsrapporten: Katarina Nordblom, professor, Göteborgs universitet, institutionen för nationalekonomi med statistik. Företrädare för Regeringskansliet (Finansdepartementet) och Skatteverket har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på ett utkast till granskningsrapporten.