Riksrevisionens övergripande slutsats är att rotavdraget i sin nuvarande utformning inte skapar tillräckligt stora skatteintäkter genom minskat svartarbete och ökat arbetsutbud för att motivera statens kostnader för rotavdrag.
Regeringen motiverade sänkningen av subventionsgraden 2016 med att rotavdragets kostnad översteg dess positiva effekter. Riksrevisionens beräkning av rotavdragets självfinansieringsgrad pekar på att behovet av att minska kostnaden kvarstår även efter att subventionsgraden sänkts.
Riksrevisionen bedömer att rotavdraget har haft en relativt stor betydelse för att hushållens efterfrågan på svarta hantverkartjänster minskat kraftigt. Däremot har rotavdraget mycket begränsad möjlighet att öka specialiseringen i ekonomin och därmed arbetsutbudet för de hushåll som använder rotavdrag. Mot bakgrund av det bör rotavdragets kostnad främst anpassas till de effekter som uppnås mot svartarbete.
Granskningen visar även att användningen av svarta löner bortom konsumentledet har ökat kraftigt bland de små byggföretag som utför tjänster åt privatpersoner. Många av de tjänster som hushållen tror att de köper vitt utförs med svarta löner i något eller flera led bortom konsumentledet. Därtill har problemen med arbetslivskriminalitet ökat kraftigt och det finns exempel på mycket grov brottslighet såsom människohandel.
Riksrevisionen bedömer att problemen med svartarbete i byggindustrin kan motverkas mer effektivt med andra åtgärder än rotavdraget. Vidare finns det ekonomiska teorier som talar för att det kan vara möjligt att sänka kostnaden för rotavdrag utan att förlora alltför mycket i verkningsgrad mot svartarbete.
Avsnitt
- 7.1 Rotavdraget har begränsad möjlighet att öka arbetsutbudet på ett betydande sätt
- 7.2 Rotavdraget är inte det effektivaste sättet att motverka svartarbetet
- 7.3 Rotavdraget skapar för lite skatteintäkter för att uppnå en betydande självfinansieringsgrad
- 7.4 Rotavdraget kan bli mer kostnadseffektivt med ett lägre maximalt avdragsbelopp
- 7.5 Rekommendationer
7.1 Rotavdraget har begränsad möjlighet att öka arbetsutbudet på ett betydande sätt
Rotavdraget har begränsad möjlighet att öka hushållens arbetsutbud, och därför ökar skatteintäkterna endast marginellt från de som gör rotavdrag. Riksrevisionen beräknar att hushållen som gjorde rotavdrag 2019 kunde öka sitt arbetsutbud med omkring 1 000 årsarbetskrafter. Det genererade skatteintäkter på omkring 0,3 miljarder kronor, vilket kan jämföras med att hushållen totalt sett gjorde rotavdrag för 10 miljarder kronor.
7.1.1 Rotavdraget är inte träffsäkert i sitt syfte att öka arbetsutbudet i ekonomin
Rotavdraget har begränsade möjligheter att minska hushållens arbete på den egna bostaden och öka specialiseringen i ekonomin. Det beror på att en liten andel av de tjänster som konsumeras med rotavdrag har potential att omvandlas till ett högre arbetsutbud hos köparna.[107] Den låga träffsäkerheten beror bland annat på att en tredjedel av rotavdraget används av hushåll med låg benägenhet eller begränsad möjlighet att öka sitt arbetsutbud. Det handlar om hushåll som endast består av pensionärer, personer som inte förvärvsarbetar eller personer som har mycket höga inkomster, se avsnitt 4.2. Vidare får hushåll göra rotavdrag för tjänster som de i låg utsträckning hade kunnat utföra själva såsom el- och VVS-arbeten. Denna typ av arbete kräver en hög grad av specialkunskap, vilket medför att uppdragen i hög utsträckning går till kvalificerade utförare på den vita marknaden. Det kan också handla om att hushåll gärna vill omfattas av garantier, försäkringar eller liknande.
7.1.2 Huvuddelen av rottjänsterna hade köpts även utan rotavdrag
Riksrevisionen bedömer att huvuddelen av rottjänsterna hade köpts och utförts även om rotavdraget inte funnits. Beräkningen av rotavdragets maximala potential att öka köparnas arbetsutbud utgår från att knappt två tredjedelar av samtliga köp med rotavdrag hade gjorts även om avdraget inte funnits. Slutsatsen bygger bland annat på resultatet från enkätundersökningar som genomförts med användare av subventionerade hanterverkartjänster, se avsnitt 4.2. Riksrevisionens undersökning av försäljningen i rotföretagen pekar dock på att en ännu större andel av köpen med rotavdrag hade gjorts även om inte avdraget funnits, se avsnitt 3.3. Anledningen är att rotavdraget har verkat under en längre period av högkonjunktur då räntan varit historisk låg.[108] Därmed har det varit billigt för hushållen att låna pengar, samtidigt som köpkraften har varit stark och priserna på bostäder har ökat kraftigt. Eftersom många rottjänster utförs i syfte att underhålla eller förbättra bostäder är det troligt att hushållen betraktar flera av dessa tjänster som ekonomiska investeringar, och att det låga ränteläget haft stor betydelse (större än rotavdraget) för hushållens beslut om att renovera och förbättra sitt boende.
7.2 Rotavdraget är inte det effektivaste sättet att motverka svartarbetet
Riksrevisionen bedömer att rotavdraget har haft en relativt stor betydelse när det gäller att förklara varför hushållen numera efterfrågar svarta hantverkartjänster i klart lägre utsträckning än tidigare. Det är dock svårt att mer precist avgöra rotavdragets påverkan på svartarbete eftersom uppgifterna om den svarta marknaden är osäkra. Baserat på de uppgifter som finns framstår dock rotavdragets kostnader som väl stora i förhållande till de effekter som uppnås. Riksrevisionen bedömer att skatteintäkterna ökade med omkring 1 miljard kronor för 2019 till följd av rotavdragets effekt på svartarbete, samtidigt som den direkta kostnaden för rotavdrag uppgick till närmare 10 miljarder kronor.
Rotavdraget har bidragit till att omvandla efterfrågan på svarta tjänster till vita rottjänster. Det har gjort att fler hushåll väljer att köpa vitt, och de tror därmed att den tjänst som de köper är utförd med korrekt betalda skatter och avgifter. Det är inte alltid fallet, eftersom en stor del av de svarta lönerna finns kvar bortom konsumentledet. Riksrevisionen bedömer att andra åtgärder än rotavdrag krävs för att motverka den typ av svartarbete och annan arbetslivskriminalitet som nu finns i flera av rotföretagen och i andra delar av byggindustrin.
7.2.1 Rotavdraget har minskat hushållens efterfrågan på svarta tjänster
Riksrevisionen beräknar att rotavdraget har minskat hushållens efterfrågan på svarta hantverkartjänster med 0,5–4 miljarder kronor. Åren innan rotavdraget infördes kan de svarta köpen av hantverkarrtjänster beräknas till 3–5 miljarder kronor baserat på de uppgifter som finns tillgängliga. Samtidigt har hushållens samlade efterfrågan på svarta tjänster minskat kraftigt under de senaste 20 åren, vilket även gäller de tjänster som nu omfattas av rotavdrag. Det gör det svårt att exakt avgöra hur stor del av utvecklingen som kan tillskrivas rotavdraget.
7.2.2 Det finns effektivare åtgärder att vidta mot svarta löner och arbetslivskriminalitet i små byggföretag
Under senare år har problemen med svarta löner och annan arbetslivskriminalitet blivit allt tydligare i byggindustrin och i de små byggföretagen. De förslag som diskuterats i statliga utredningar för att motverka problemen och skapa en bättre konkurrenssituation handlar i första hand om att öka myndigheternas möjligheter att samverka och genomföra kontroller. I olika mätningar har det framkommit mycket höga nivåer av skatteundandragande och andra typer av regelbrott i små byggföretag.
Rotavdraget minskar svartarbete genom att minska hushållens efterfrågan på svarta tjänster, och är därför mindre effektivt gällande svarta löner och annan arbetslivskriminalitet bortom konsumentledet. Riksrevisionen bedömer därmed att rotavdraget inte är det effektivaste verktyget för att motverka det växande problemet med svartarbete bortom konsumentledet. Det verkar lämpligare, om man önskar motverka denna typ av svartarbete, att gå vidare med de åtgärder som tidigare har diskuterats i statliga utredningar.
7.3 Rotavdraget skapar för lite skatteintäkter för att uppnå en betydande självfinansieringsgrad
Riksrevisionens sammantagna bedömning är att rotavdraget i sin nuvarande utformning inte genererar tillräckligt stora skatteintäkter via minskat svartarbete och ökat arbetsutbud för att uppnå en hög grad av självfinansiering. Granskningen visar att självfinansieringsgraden är omkring 14 procent. För 2019 beräknar Riksrevisionen att skatteintäkterna ökade med sammanlagt 1,4 miljarder kronor till följd av rotavdraget. Hushållens sammanlagda rotavdrag uppgick samma år till 9,8 miljarder kronor, vilket innebär en årlig nettokostnad på 8,4 miljarder kronor, se avsnitt 6.1.
När regeringen föreslog en lägre subventionsgrad för rotavdraget från och med 2016 motiverades ändringen med att kostnaden för rotavdraget översteg dess positiva effekter, se avsnitt 1.3. Granskningens resultat pekar på att kostnaden fortfarande är hög i förhållande till de effekter som uppnås, även efter att subventionsgraden sänkts.
Vidare har granskningen visat att rotavdraget inte har någon betydande effekt på arbetsutbudet hos de hushåll som använder rotavdraget. En liknade bedömning gjorde även regeringen i underlagen som låg till grund för beslutet att sänka subventionsgraden 2016.[109] Det betyder att rotavdragets utgifter i första hand bör anpassas efter den effekt som uppnås mot svartarbetet.
7.4 Rotavdraget kan bli mer kostnadseffektivt med ett lägre maximalt avdragsbelopp
Rotavdragets kostnadseffektivitet avgörs i första hand av hur subventionsgraden vägs av mot det maximala avdragsbeloppet som köparna får tillräkna sig. År 2016 sänktes subventionsgraden från 50 till 30 procent. Den direkta kostnaden för rotavdraget skulle utan sänkningen varit omkring 6 miljarder kronor högre för 2019. För att ytterligare minska kostnaden är det effektivt att sänka det maximala avdragsbeloppet per person och år.
Riksrevisionen bedömer vidare att en eventuell begränsning av rotavdraget inte kommer att ha några betydande negativa effekter för den långsiktiga produktionen och sysselsättningen i byggbranschen. Rotavdragets effekt på produktionen i de små byggföretagen är mycket begränsad i förhållande till branschens totala produktion, se kapitel 3.
7.4.1 Viktig avvägning mellan subventionsgrad och maximalt avdragsbelopp
För att göra rotavdraget mer kostnadseffektivt är det nödvändigt att beakta hur en justering av subventionsgraden och det maximala avdragsbeloppet påverkar hushållens efterfrågan på svartarbete.
En sänkning av subventionsgraden medför att priset på rotarbeten ökar mer för hushåll som under ett år yrkar avdrag för mindre rotarbeten än för hushåll som yrkar avdrag för större rotarbeten. En sänkning av det maximala avdragsbeloppet medför det omvända, se avsnitt 6.2. Detta är väsentligt att beakta vid eventuella regeländringar eftersom huvuddelen av affärskontakten mellan hushåll och företag avser mindre rotarbeten. Vidare är det inte otänkbart att hushållens efterfrågan på svarta hantverkartjänster i hög grad handlar om mindre avancerade arbeten avseende mindre belopp där det är lättare för köparna att säkerställa att arbetet blivit korrekt utfört. Köparen kan då acceptera risken att inte omfattas av försäkringar eller liknande.
Eftersom subventionsgraden redan har sänkts är det sannolikt mest effektivt att nu sänka det maximala avdragsbeloppet för att reducera kostnaden för rotavdraget. Om det är möjligt att sänka det maximala avdragsbeloppet till 10 000–15 000 kronor utan att tappa alltför mycket i verkningsgrad mot svartarbete skulle kostnadseffektiviteten öka väsentligt, se avsnitt 6.2.
Vid avvägningen av rotavdragets totala subventionsnivå är det också relevant att beakta att rotavdraget förmodligen ökar statens möjligheter att genomföra effektiva kontroller av små byggföretag. Alla företag som ansöker om rotutbetalning måste lämna uppgifter till Skatteverket, vilket genererar ett register över verksamma företag i branschen. Om rotavdraget helt skulle avskaffas, eller om den totala subventionen sätts för lågt så att hushåll och företag slutar att använda rotavdraget, riskerar registret att bli sämre. Det skulle kunna minska statens möjligheter att vidta andra åtgärder mot förekomsten av arbetslivskriminalitet i de små byggföretagen.
7.4.2 Det kan vara möjligt att sänka det maximala avdragsbeloppet utan att förlora verkningsgraden mot svartarbete
I den ekonomiska forskningen om svartarbete finns det en teoribildning om att individer som väljer att köpa en vara eller tjänst på den vita marknaden, i stället för på den svarta marknaden, investerar i en högre skattemoral, och vice versa. En högre skattemoral gör individer mindre benägna att senare köpa varan eller tjänsten svart trots att det är billigare, se avsitt 2.5. Om teorierna stämmer har rotavdraget bidragit till att förbättra skattemoralen hos rotköpare, vilket gör det möjligt att sänka det maximala rotavdraget per person utan att förlora allt för stor effekt mot svartarbete. Det är dock viktigt att beakta att teorierna är just teorier, och om det maximala avdragsbeloppet sänks i syfte att öka rotavdragets kostnadseffektivitet bör åtgärden följas upp och utvärderas.
7.5 Rekommendationer
Riksrevisionen rekommenderar regeringen att minska rotavdraget genom att utforma det så att dess kostnadseffektivitet ökar i förhållande till målsättningen att motverka svartarbete. Det kan till exempel ske genom en sänkning av det maximala rotavdraget per person och år.