Vi har undersökt om vår bedömning av kvaliteten i beskrivningen av reformförslagen samvarierar med ett antal faktorer som kan kopplas till beredningsarbetet. Undersökningen omfattar om det finns skillnader mellan:
- reformer som föregåtts av en offentlig utredning och reformer vars beredningsunderlag har utarbetats på två olika sätt inom Regeringskansliet
- inkomstreformer och utgiftsreformer.
Granskningen visar att beskrivningarna av reformförslag som saknar angivet underlag och som inte har remissbehandlats är av sämre kvalitet än beskrivningarna av övriga reformförslag. Vidare tenderar reformförslag som bygger på en offentlig utredning att få högre omdömen av oss än de som bygger på interna PM och Ds från Regeringskansliet.
Vi finner att inkomstreformer i genomsnitt har högre omdömen på konsekvensanalyser och beräkningar av effekter och mål. En trolig förklaring är att beräkningsmetoderna inom skatteområdet är mer utvecklade.
Avsnitt
4.1 Underlagen påverkar reformförslagens kvalitet
Vi har studerat om det finns något samband mellan våra omdömen och den typ av beredningsunderlag som reformförslaget bygger på. Reformförslagen i urvalet har delats in i tre kategorier: de som föregåtts av en offentlig utredning (SOU), de som utarbetats på Regeringskansliet i form av PM eller Ds och övriga fall för vilka inget underlag angivits. Då det är få observationer i varje kategori får resultaten betraktas som indikativa snarare än belagda.
Vi kan ändå konstatera att totalt sett, för alla grundläggande bedömningskriterier, har de reformförslag som bygger på en SOU i högre utsträckning erhållit betyg 3 eller 4 än de reformförslag som bygger på interna PM eller Ds. För sju reformförslag har det inte angivits något specifikt beredningsunderlag. Det är sällsynt att reformförslag som lagts direkt i en ekonomisk proposition utan angivet underlag har fått ett tillfredsställande omdöme av oss. Om vi ser till alla fyra grundläggande bedömningskriterier har det bara skett i en fjärdedel av fallen.[52]
Tabell 2 Reformerna uppdelat efter typ av beredningsunderlag samt antalet med betyg 3–4 (tillfredställande) för våra grundläggande bedömningskriterier
Typ av reform | Problembeskrivning | Konsekvensanalys | Förväntad effekt | Beräknad kostnad | Andel för alla fyra kriterier |
|---|---|---|---|---|---|
Utgift | 6 av 11 | 4 av 11 | 2 av 11 | 4 av 11 | 36% |
Inkomst | 8 av 14 | 12 av 14 | 8 av 14 | 7 av 14 | 63% |
Våra intervjuer med tjänstepersoner som verkat inom Regeringskansliet bekräftar bilden av att det på ett generellt plan finns kvalitativa skillnader mellan de interna PM och de offentliga utredningar som används som underlag till propositioner. Vid svårare juridiska eller samhällsekonomiska frågor, eller om flera alternativ ska utredas, behöver arbetet normalt utföras i en offentlig utredning. Mer avgränsade frågor kan hanteras med interna PM. En annan erfarenhet var att offentliga utredningar som har arbetat med en fråga under en längre tidsperiod ofta innehåller mer underlag i form av data och beräkningar som senare kan ingå i propositionen.[53]
Det är markant sämre kvalitet på de förslag som inte har något angivet beredningsunderlag och som inte har redovisat någon remissbehandling. Fem av de sju reformerna krävde ingen lagändring för att genomföras. I våra intervjuer med tjänstepersoner på Regeringskansliet framkom att reformer, när regeringen kan vidta åtgärder utan att det krävs lagändring, normalt hanteras som en vanlig inkomst- eller utgiftsförändring i budgetpropositionen.[54] Reformförslagen behöver då inte underkastas samma beredningskrav som när reformer medför nya lagar eller lagändringar.
Fem av de sju reformerna i denna kategori är tidsbegränsade stöd eller bidrag. Två av reformerna krävde dock lagändringar och utgör kostnadsmässigt de allra största reformerna under den studerade perioden. Av bestämmelserna i 7 kap. 2 § RF framgår att remissbehandling ska ske vid beredning av ett regeringsärende. Undantag kan dock accepteras under speciella förhållanden enligt Propositionshandboken.[55] Vår bedömning är att de två fallen inte har nära likheter med något av de exempel som nämns i Propositionshandboken på när regeringen kan avstå från remissbehandling.
4.2 Inkomstreformer har högre kvalitet på konsekvensanalyser och beskrivning av effekter
Vi har undersökt om det finns skillnader mellan våra omdömen beroende på om det är en utgiftsreform eller en inkomstreform. När det gäller konsekvensanalys och förväntad effekt finns det en tydlig skillnad, där inkomstreformer erhållit tillfredsställande omdömen i högre utsträckning än utgiftsreformer, se tabell 3. Beträffande problembeskrivningar och beräknade kostnader är skillnaderna så små att ingen tydlig slutsats kan dras.
En tänkbar förklaring till resultatet är att inkomstreformerna i större utsträckning påverkar lagstiftning och därmed bygger på underlag som genomgått remissbehandling. Fem utgiftsreformer och två inkomstreformer har lagts direkt i en ekonomisk proposition utan något angivet beredningsunderlag som genomgått remissbehandling. Men även i andra avseenden har utgiftsreformerna totalt sett något lägre omdömen avseende konsekvensanalys och förväntade effekt.
Tabell 3 Reformerna uppdelat efter inkomst eller utgiftsreform samt antalet med betyg 3–4 (tillfredställande) för våra grundläggande bedömningskriterier
Typ av reform | Problembeskrivning | Konsekvensanalys | Förväntad effekt | Beräknad kostnad | Andel för alla fyra kriterier |
|---|---|---|---|---|---|
Utgift | 6 av 11 | 4 av 11 | 2 av 11 | 4 av 11 | 36% |
Inkomst | 8 av 14 | 12 av 14 | 8 av 14 | 7 av 14 | 63% |
Av våra intervjuer med tjänstepersoner som verkat inom Regeringskansliet framgår att det normalt är enklare att beräkna effekten av skatteändringar än att beräkna effekter av nya utgiftsreformer. De förklaringar som anges är att det finns större inslag av hjälpmedel inom skatteområdet, nämligen beräkningskonventioner och beräkningsmodellen FASIT.[56]
Statistiska centralbyrån (SCB) tillhandahåller mikrosimuleringsmodellen FASIT som bygger på en stor mängd statistik om hushållens ekonomi. FASIT kan användas för att analysera hur förändringar i skatte-, avgifts- och transfereringssystemen påverkar enskilda individer och de offentliga finanserna.[57] För skatteberäkningar finns även en mikrobaserad databas för olika företagsformer som heter FRIDA.[58] För utgiftsberäkningar finns inte några beräkningskonventioner.[59]