Avsnitt
1.1 Motiv till granskning
Samhall AB är ett statligt ägt bolag med samhällsuppdraget att producera efterfrågade varor och tjänster och genom detta skapa meningsfulla och utvecklande arbeten åt personer med funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga.[2] I Samhalls uppgift ingår att erbjuda arbeten på de platser i landet där behoven finns och att anpassa verksamheten till de förutsättningar som målgruppen har.[3] Samhall har närmare 24 000 anställda på runt 600 orter och är ett av Sveriges största företag. Verksamheten är främst inriktad på att producera service och tjänster av olika slag.[4]
Det är Arbetsförmedlingen som beslutar om vilka arbetssökande som ska anvisas till anställning i bolaget. De personer som anvisas till skyddat arbete hos Samhall ska ha en så nedsatt arbetsförmåga på grund av en funktionsnedsättning att de inte kan få annat arbete eller stöd genom andra insatser.[5] På sikt är målet att en anställning på Samhall ska kunna leda till arbete på den reguljära arbetsmarknaden.[6]
Riksdagens särskilt beslutade samhällsuppdrag till Samhall innebär att bolaget får en statlig ersättning för de merkostnader som uppstår till följd av bland annat de anställdas anpassade arbetstakt och att bolaget ska bedriva verksamhet i hela landet.[7] År 2023 uppgår merkostnadsersättningen till drygt 6,6 miljarder kronor.[8]
Samhall är en arbetsmarknadspolitisk insats men är också ett affärsdrivande bolag som lyder under samma lagar och regelverk som andra statliga aktiebolag.[9] Flera statliga utredningar och granskningar, däribland Riksrevisionen, har pekat på en målkonflikt i Samhalls uppdrag att bedriva verksamhet på marknadens villkor och samtidigt utforma verksamheten efter de anställdas förutsättningar och behov.[10] I SOU 2003:56 uttrycker utredaren denna spänning som att ”affärsverksamheten är samtidigt en förutsättning för och en begränsning av den arbetsmarknadspolitiska och sociala verksamheten”.[11] Det finns även indikationer på att målkonflikterna accentuerats över tid och att vissa av bolagets ekonomiska mål motverkar samhällsnyttan och det ursprungliga syftet om rätt till arbete och egen försörjning.[12]
Samhalls utförande av samhällsuppdraget och regeringens finansiering och styrning av uppdraget har också ifrågasatts.[13] Riksdagen har under senare år i två tillkännagivanden uttryckt att Samhall bör ses över så att Samhall kan återgå till sitt grunduppdrag.[14]
Kritik har också framförts mot att de arbeten som Samhall erbjuder inte är väl anpassade till vad målgruppen behöver.[15] Det har även rests frågetecken om huruvida Arbetsförmedlingen anvisar arbetssökande som har störst behov av en anställning på Samhall.[16] Samhall har också anmälts flera gånger till Konkurrensverket för påstått misstänkt underprissättning av städtjänster.[17]
Mot bakgrund av återkommande kritik och brister har Riksrevisionen valt att granska Samhall på nytt.
1.2 Övergripande revisionsfråga och avgränsningar
Den övergripande revisionsfrågan som granskningen avser att besvara är:
- Uppfyller Samhall sitt samhällsuppdrag?
Delfrågorna är:
- Är Samhalls arbete med att skapa meningsfulla och utvecklande arbeten åt sina anställda ändamålsenligt utformat?
- Är Arbetsförmedlingens arbete med att anvisa arbetssökande till Samhall ändamålsenligt utformat?
- Styr regeringen Samhall så att samhällsuppdraget kan säkerställas?
1.2.1 Avgränsningar
Granskningen utgår från Samhalls arbetsmarknadspolitiska uppdrag och Samhall som arbetsmarknadspolitisk insats. Granskningen omfattar således inte Samhalls egna strategiska mål för hållbart värdeskapande såsom fossilfri fordonsflotta, halverad miljöpåverkan och ansvarsfulla leverantörskedjor.
Riksrevisionen granskar inte heller om Samhall brutit mot regeln om konkurrenshämmande offentlig säljverksamhet, eftersom Konkurrensverket för närvarande granskar Samhalls prissättning i ett ärende som myndigheten förväntas fatta beslut om under 2023.
En förutsättning för anställning på Samhall är en dokumenterad funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga. Inom ramen för granskningen har vi granskat om de anvisade till Samhall har en funktionshinderskod men vi har inte närmare undersökt Arbetsförmedlingens arbete med att fastställa en funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga.
Riksrevisionens granskning berör främst 2017–2022 men för vissa delar sträcker sig granskningen över en längre tidsperiod.
1.3 Övergripande bedömningsgrunder
Nedan redogör vi för granskningens övergripande bedömningsgrunder, det vill säga de kriterier som vi utgår från när vi bedömer våra iakttagelser i granskningen. Bedömningsgrunder för varje delfråga beskrivs närmare i de kapitel där vi redovisar våra iakttagelser.
Våra övergripande bedömningsgrunder utgår från förarbeten, olika lagar och regelverk. En grundläggande utgångspunkt är den av riksdagen beslutade propositionen 1991/92:91 att ombilda Samhall till aktiebolag och där bolagets uppdrag framgår.[18]
Andra centrala utgångspunkter är statens ägarpolicy och principer för bolag med statligt ägande, Samhalls bolagsordning, regeringens ägaranvisning för Samhall Aktiebolag samt förordning (2018:1528) om statlig ersättning till Samhall för tjänst av allmänt ekonomiskt intresse.
Därutöver utgår vi från förordning (2017:462) om särskilda insatser för personer med funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga. Förordningen anger bland annat hur Arbetsförmedlingen ska arbeta med anvisningar av arbetssökande till Samhall och vilka som ska omfattas av insatsen.
Granskningen utgår också från förordning (2000:628) om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten som bland annat anger att den arbetsmarknadspolitiska verksamheten ska utformas och bedrivas så att den är effektiv, enhetlig och rättssäker, att kvinnor och män ges förutsättningar att ta del av stöd och insatser på lika villkor och att de som befinner sig långt ifrån arbetsmarknaden ska prioriteras. Granskningen tar också utgångspunkt i Arbetsförmedlingens instruktion som bland annat anger att myndigheten ska verka för att förbättra arbetsmarknadssituationen för personer som har en funktionsnedsättning.[19]
1.4 Metod och genomförande
Granskningen har genomförts av en projektgrupp bestående av Kristina Lovén Seldén (projektledare), Jenny Hedström, Ann-Mari Skorpen, Joakim Hveem och Dimitrios Ioannidis. Gunnar Myrberg har bidragit med underlag till den slutliga rapporten. Två referenspersoner har lämnat synpunkter på granskningsupplägg och på ett utkast till granskningsrapport: Martin Lundin, docent, IFAU/Uppsala universitet och Anna Thomasson, docent, Ekonomihögskolan/Lunds universitet. Företrädare för Regeringskansliet (Arbetsmarknadsdepartementet, Finansdepartementet), Arbetsförmedlingen och Samhall har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på ett utkast till granskningsrapport.
Granskningen bygger på flera olika datainsamlingsmetoder. Vi har gått genom en rad olika dokument såsom som propositioner, rapporter, utredningar, styrelsedokumentation, ägardialog, myndighetsdialog, handläggarstöd, policies och medarbetarundersökningar från Samhall. Därutöver har vi genomfört ett 40-tal intervjuer på olika nivåer med företrädare för Samhall, Arbetsförmedlingen, Regeringskansliet, Konkurrensverket samt olika intressenter till Samhall såsom Funktionsrätt Sverige, Sveriges Kommuner och Regioner (SKR), fackliga organisationer och branschföreträdare. Vi har också genomfört en webbenkät i form av en totalundersökning till drygt 760 operativa chefer vid Samhall med frågor om chefernas och de anställdas arbetsvillkor, samt bearbetat statistik från SCB, Arbetsförmedlingen, Socialstyrelsen och Samhall. Till det kommer verksamhetsbesök och närvaro vid Samhalls bolagsstämmor. För en närmare beskrivning av metod, se bilaga 1 och 2.