I detta kapitel beskriver vi närmare Arbetsförmedlingens och Samhalls uppdrag, styrning och organisation för arbetet med personer med funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga.
Avsnitt
2.1 Arbetsförmedlingens uppdrag för arbetssökande med funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga
Arbetsförmedlingen är förvaltningsmyndighet för arbetsmarknadspolitiska frågor.[20] Myndigheten har närmare 11 000 anställda, fördelade på geografiskt utspridda lokalkontor och huvudkontoret i Stockholm. En huvuduppgift för myndigheten är att effektivt sammanföra arbetssökande med de arbetsgivare som söker arbetskraft.[21]
Under 2022 var 863 000 personer inskrivna som arbetssökande vid Arbetsförmedlingen och av dessa hade 162 054 en funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga.[22] Arbetslösa med funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga är en av de grupper som Arbetsförmedlingen bedömer har svårast att konkurrera om de lediga jobben och därmed hög risk för att hamna i längre tider av arbetslöshet.[23] Till grupper med svag konkurrenskraft räknas även arbetslösa över 55 år, arbetslösa födda utanför Europa och arbetslösa utan gymnasieutbildning.[24]
2.1.1 Funktionsnedsatta med nedsatt arbetsförmåga kan ta del av särskilda insatser vid Arbetsförmedlingen
Arbetsförmedlingen har enligt sin instruktion ett ansvar för att verka för att förbättra arbetsmarknadssituationen för personer som har en funktionsnedsättning och upprätthålla egen kompetens och verksamhet för att stödja personer med en funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga att få eller behålla ett arbete.[25] Arbetsförmedlingen kan bland annat besluta om att ge stöd och insatser för att stärka en arbetssökandes möjligheter att få ett arbete.[26]
För gruppen funktionshindrade med nedsatt arbetsförmåga finns särskilda insatser som Arbetsförmedlingen kan anvisa till, bland annat skyddat arbete hos Samhall. Insatserna regleras i förordning och handlar om olika former av stöd på arbetsplatsen.[27] Syftet med de särskilda insatserna är att kompensera för nedsättningen i arbetsförmåga och stärka möjligheten för personer i gruppen att få eller behålla ett arbete. Insatserna ska ges i en särskild ordning och anvisning till skyddat arbete hos Samhall ska först ske när alla andra insatser prövats. Målgruppen för skyddat arbete hos Samhall är personer vars arbetsförmåga är så nedsatt till följd av en funktionsnedsättning att personen inte kan få något annat arbete och vars behov inte kan tillgodoses genom andra insatser.[28]
Arbetsförmedlingen kan även anvisa till insatsen lönebidrag för utveckling i anställning hos Samhall (i fortsättningen benämnt LFU). Målgruppen för LFU är personer under 30 år som varit utan arbete en lång tid och som till följd av funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga är i behov av särskilda insatser för att pröva och utveckla sin arbetsförmåga.[29]
För både skyddat arbete och LFU gäller att Arbetsförmedlingen ska verka för att insatserna planeras och genomförs så att den anställda utvecklas och att arbetsförmågan förbättras så att de personer som är aktuella för insatserna kan behålla ett arbete utan bidrag för lönekostnaderna.[30]
2.1.2 Arbetsförmedlingen har genomgått stora förändringar de senare åren
Arbetsförmedlingen har de senare åren genomfört stora förändringar både i sitt arbetssätt och i sin arbetsmarknadspolitiska verksamhet. På senare år har myndigheten till följd av minskade förvaltningsanslag lagt ned flera kontor och minskat sin personal.[31] Arbetsförmedlingens service till arbetssökande sker numera främst på distans via telefon eller on-line-möten. Syftet med digitaliseringen är att underlätta för arbetssökande och arbetsgivare att komma i kontakt med myndigheten, sköta och få ökad kontroll över sina ärenden.[32] Arbetsförmedlingen har också infört ett nytt arbetssätt i handläggningen som innebär att den arbetssökande inte längre har en fast handläggare utan möter olika handläggare beroende på vad den arbetssökande behöver stöd i.
Myndigheten har också fått ett delvis förändrat uppdrag. Under 2019 beslutades att myndighetens arbetsmarknadspolitiska verksamhet skulle reformeras genom att arbetsmarknadspolitiska insatser i större utsträckning ska utföras av leverantörer. I december 2022 fick Arbetsförmedlingen en ny instruktion.[33] Den anger bland annat att Arbetsförmedlingen ska verka för att förbättra arbetsmarknadssituationen för personer som har en funktionsnedsättning och upprätthålla egen kompetens och verksamhet för att stödja dem att få eller behålla ett arbete.[34]
2.2 Samhalls arbetsmarknadspolitiska uppdrag och verksamhet
Samhall är ett statligt ägt bolag som bildades 1992 och som har ett av riksdagen särskilt beslutat samhällsuppdrag att producera efterfrågade varor och tjänster och genom detta skapa meningsfulla och utvecklande arbeten åt personer med funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga, där behoven finns.[35] När Samhall bildades 1980 var det dock som en företagsgrupp i form av regionala stiftelser. När Samhall ombildades från stiftelse till bolag 1992 bedrevs verksamheten först som en koncern för att i början av 2000-talet omvandlas till ett enda bolag.
Samhällsuppdraget är grunden till att Samhall finns och huvudskälet till att staten äger bolaget. Närmare bestämmelser om uppdragets omfattning och ägarens målsättningar återfinns i ägaranvisningen för Samhall. Nya ägaranvisningar behandlas vid bolagsstämman som är bolagets högsta beslutande organ och gäller till dess att bolagstämman meddelar något annat.[36]
Till anställda i det arbetsmarknadspolitiska uppdraget räknas anställda i skyddat arbete och anställda med lönebidrag för utveckling i anställning, LFU. Därutöver anordnar Samhall arbetspraktik och arbetsträning för personer med funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga och som är inskrivna vid Arbetsförmedlingen.
Regeringen fastställer i ägaranvisningen för Samhall volymen för skyddat arbete respektive LFU genom antal lönetimmar som bolaget ska skapa varje år.[37] I ägaranvisningen anges också hur stor andel som ska rekryteras från så kallad prioriterad grupp och hur många anställda som varje år ska övergå till annat arbete på den reguljär arbetsmarknaden. För LFU-anställningar anges även i regleringsbrev till Arbetsförmedlingen hur många personer som ska anvisas till Samhall varje år. Arbetsförmedlingen beslutar om den regionala fördelningen av lönetimmar i samråd med Samhall.[38]
2.2.1 Skyddat arbete
Samhalls kärnuppdrag är att erbjuda anställningar i skyddat arbete. En anställning i skyddat arbete ska ge den anställda möjlighet att stärka sin kompetens och därmed öka chanserna till jobb på den reguljära arbetsmarknaden.[39] Anställda i skyddat arbete är tillsvidareanställda och enligt ägaranvisningen ska Samhall i möjligaste mån undvika att på grund av arbetsbrist säga upp personer med funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga.[40] Samhall ska också i möjligaste mån undvika att lägga ner verksamheter på orter med en svag arbetsmarknad.[41]
Vid slutet av 2022 var totalt 20 715 anställda i skyddat arbete vid Samhall, inklusive personer med tre fjärdedels sjukersättning. 2086 personer påbörjade under samma år sin anställning på Samhall.[42] För 2023 ska Samhall ge skyddat arbete motsvarande minst 32,84 miljoner lönetimmar.[43]
Minst hälften av rekryteringen till skyddat arbete ska komma från de prioriterade grupper som Samhall och Arbetsförmedlingen gemensamt definierat. Följande grupper är övergripande prioriterade för skyddat arbete: arbetslösa med psykisk funktionsnedsättning, arbetslösa med generellt nedsatt inlärningsförmåga, arbetslösa med mer än en funktionsnedsättning som tillsammans medför omfattande nedsättning av arbetsförmågan.[44]
Sedan 1987 har i stort sett samma grupper prioriterats i Arbetsförmedlingens anvisningar till Samhall. Bakgrunden till att prioriterade grupper infördes var att flera institutionsboenden avvecklades under denna tid och det ansågs viktigt att dessa grupper skulle kunna få ett anpassat arbete och försörjning. Samhalls roll beskrevs i sammanhanget som en sorts grindvakt mot förtidspension.[45]
Arbetsförmedlingen har nyligen på regeringens uppdrag gjort en översyn av de prioriterade grupperna. Översynen visar att det på aggregerad nivå finns tydliga skillnader mellan olika typer av funktionsnedsättningar i möjligheten att få arbete. Därför bedömer myndigheten att det är motiverat att personer med vissa funktionsnedsättningar fortsatt prioriteras i anvisningarna till Samhall.[46]
2.2.2 Lönebidrag för utveckling i anställning (LFU)
LFU är en tidsbegränsad anställning som har funnits sedan 2012 vid Samhall. I slutet av 2022 hade 1 741 personer en LFU-anställning hos Samhall och 1 511 påbörjade under samma år sin anställning på Samhall.[47] För år 2023 ska Samhall erbjuda i minst 3,26 miljoner lönetimmar och Arbetsförmedlingen har i uppdrag att anvisa minst 2 000 anställda till LFU i genomsnitt över året. Minst 25 procent av arbetstiden i en LFU-anställning ska användas till olika utvecklingsaktiviteter, exempelvis introduktion i arbetslivet, utbildningar eller praktik hos annan arbetsgivare.
Från början hade uppdraget avseende LFU en separat finansiering och en delvis annan typ av mål, men ingår från och med 2019 i den ersättning och målstruktur som gäller för skyddat arbete.[48]
2.2.3 Samhall erbjuder även arbetsträning
Arbetsförmedlingen får även erbjuda arbetsträning i den omfattning som Samhall kan erbjuda för arbetssökande med funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga.[49] Syftet med arbetsträning är att träna eller klargöra en arbetssökandes arbetsförutsättningar. Arbetsträning ingår inte i bolagets arbetsmarknadspolitiska uppdrag utan är en tjänst som Samhall erbjuder Arbetsförmedlingen. År 2022 arbetstränade drygt 2 800 personer arbetstränade vid Samhall och bolagets affärsintäkter för arbetsmarknadstjänster uppgick till 98 miljoner kronor.[50]
Inför anställning till skyddat arbete kan arbetssökande även få praktik hos Samhall. Det är relativt vanligt att en praktikperiod på Samhall föregår en anställning i skyddat arbete. Cirka 32 procent av dem som anvisades till skyddat arbete har tidigare haft praktik.[51] Samhall får ingen merkostnadsersättning vid arbetspraktik.
2.2.4 Övergångar ska ske till den reguljära arbetsmarknaden
Samhall ska verka för att minst 1 500 anställda årligen övergår till arbete på den reguljära arbetsmarknaden. Övergångsmålet har av bolaget beskrivits som ett mått på hur väl Samhall lyckas med sitt arbetsmarknadspolitiska uppdrag men syftar också till att öka genomströmningen av anställda. Det är ofta först när en anställd lämnar Samhall som det skapas utrymme för Arbetsförmedlingen att anvisa nya arbetssökande till bolaget.
Anställda som övergått till annat arbete utanför Samhall har rätt till återanställning inom tolv månader. Under 2022 gjordes 1 483 övergångar från Samhall och 453 återgångar.[52]
2.2.5 Samhall producerar främst tjänster hos kund
Över tid har Samhalls verksamhet genomgått stora förändringar. När Samhall bildades som stiftelse för drygt fyrtio år sedan dominerades verksamheten av tillverkning i egna lokaler. Vid ombildningen från stiftelse till aktiebolag 1992 var målet bland annat att inrikta bolaget mer mot tjänsteproduktion för att kunna erbjuda en större variation av arbetsuppgifter, liksom att svara upp mot globalisering och en förändrad arbetsmarknad.[53] Vid den tiden var cirka 90 procent av arbetstillfällena inom industriproduktion medan service och tjänster motsvarade omkring 10 procent av verksamheten.[54] Idag är situationen den omvända. Knappt 70 procent av bruttovinsten kommer från produktion av tjänster såsom lokalvård och fastighetsservice, 25 procent från bemannade lösningar och endast 6 procent från industri och förpackning.[55] Produktionen sker dessutom i regel hos kund i stället för i egen regi.
2.2.6 Samhall får statlig merkostnadsersättning för sitt uppdrag
Samhall får årligen en statlig merkostnadsersättning för att täcka omkostnaderna för uppdraget från staten. För 2022 anslog riksdagen drygt 6,6 miljarder kronor i merkostnadsersättning. År 2021 motsvarade anslaget till Samhall 66 procent av det totala anslaget till statligt ägda bolag.[56] Ersättningen beslutas i den årliga budgetprocessen och anges i ett fast belopp i regleringsbrev till Kammarkollegiet som betalar ut ersättningen till Samhall.
Merkostnadsersättningen ska täcka merkostnader som Samhall har till följd av uppgiften att erbjuda arbeten på de platser i landet där behoven finns och att anpassa verksamheten till de förutsättningar personer med funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga har.[57] Enligt Samhall handlar det till exempel om behov av lägre arbetstakt, utvecklingsinsatser, anpassning av arbetsplatser och förstärkt anställningstrygghet.[58]
Sedan 2019 regleras villkoren och förutsättningarna för ersättningen i förordning (2018:1528) om statlig ersättning för Samhall Aktiebolag för en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse. Förutom att förordningen definierar vad Samhall får ersättning för anges att ersättningen inte får överstiga de merkostnader Samhall har, jämfört med om verksamheten skulle ha bedrivits utan krav på att anställa personal med funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga.[59] De kostnader som Samhall kan få merkostnadsersättning för är enligt förordningen personalmerkostnader, personalrelaterade merkostnader och kostnader för teknisk anpassning. I förordningen beskrivs hur dessa kostnader ska beräknas.[60]
Merkostnadsersättningen är kopplad till de lönetimmar som Samhall ska skapa. Om Samhall överskrider målet för lönetimmar får bolaget ingen ersättning för de timmar som går utöver målet. Om Samhall underskrider de fastställda lönetimmarna får Samhall betala tillbaka motsvarande del av merkostnadsersättningen. Kammarkollegiet har till uppgift att kontrollera och återkräva ersättning från Samhall vid behov.[61]
2.3 Samhalls styrning och organisation
Samhalls bolagsstämma, det vill säga ägaren, är bolagets högsta beslutande organ. Stämman utser styrelsen som i sin tur utser bolagets verkställande direktör, vd. Styrelsens roll är att ansvara för bolagets organisation och förvalta bolagets angelägenheter medan vd:n har övergripande ansvar för det löpande arbetet.[62] I det ingår att se till att det operativa arbetet är i linje med styrelsens uppsatta mål och strategier. Det åligger även vd:n att organisera bolagets ledning.
Samhall är uppdelat i fyra geografiska marknadsområden, fördelade på 26 distrikt över landet och ett industridistrikt. År 2022 arbetade runt 1 400 direktanställda tjänstemän på Samhall, vid huvudkontoret arbetar cirka 90 personer.[63]
Distrikten är den operativa nivån inom Samhall. Vanligen leds distriktet av en distriktschef, med bland annat underställda affärschefer, områdeschefer och gruppchefer. Totalt finns för närvarande drygt 800 första linjens chefer på Samhall varav cirka 645 är områdeschefer och 141 är gruppchefer.[64] Första linjens chefer är personalansvariga chefer för anställda i det arbetsmarknadspolitiska uppdraget och ansvarar därmed för de anställdas utveckling i och genom arbete.
I september 2022 antog Samhall en ny strategi för bolaget. I den nya strategin lyfts bland annat arbetsmiljön för medarbetare och chefer fram som ett centralt fokusområde liksom långsiktiga relationer med kunderna. I strategin betonas även att Samhall strävar efter en större bredd i arbetsuppgifterna och att visa de värden som bolaget skapar för sina intressenter.[65] Därutöver har nya ledningsfunktioner tillkommit det senaste året för att utveckla Samhalls strategiska arbete.
2.4 Regeringens styrning av Samhall
Regeringen har riksdagens uppdrag att aktivt förvalta bolagen med statligt ägande så att den långsiktiga värdeutvecklingen blir den bästa möjliga och, i förekommande fall, att de särskilt beslutade samhällsuppdragen utförs väl.[66]
Till skillnad från myndigheter som styrs genom instruktion, regleringsbrev och regeringsuppdrag, så fastställer regeringen verksamhet, uppdrag och mål för statligt ägda bolag genom bolagsordningen. För statliga bolag med samhällsuppdrag kan regeringen även styra genom ägaranvisning.[67] Statligt ägda bolag styrs framför allt genom finansiella mål, men flera bolag har, som Samhall, även samhälleliga mål för verksamheten.[68]
Den statliga bolagsstyrningen utgår från statens ägarpolicy och riktlinjer för bolag med statligt ägande. Liksom för privatägda bolag är aktiebolagslagen (2000:551) en central del av det rättsliga ramverket för statliga bolag.
Av Samhalls bolagsordning framgår bland annat att verksamheten ska anpassas till de förutsättningar som personer med funktionshinder med nedsatt arbetsförmåga har och att den ska bedrivas enligt affärsmässiga principer samt på marknadens villkor, varvid ska iakttas att övrigt näringsliv inte utsätts för osund konkurrens.[69] Det framgår vidare att bolaget ska erbjuda arbeten i god arbetsmiljö till personer vars arbetsförmåga är så nedsatt till följd av en funktionsnedsättning att de inte kan få annat arbete eller stöd genom andra insatser.[70]
Ägaranvisningen anger omfattningen av uppdraget och de mål som Samhall ska nå. Samhalls uppdragsrelaterade verksamhetsmål anger vad som ska uppnås inom ramen för det arbetsmarknadspolitiska uppdraget i form av antal lönetimmar för skyddat arbete respektive LFU, andel anvisningar från prioriterade grupper och antal övergångar till den reguljära arbetsmarknaden.
Sedan 2006 har ägaren satt siffersatta ekonomiska mål för Samhall. Det övergripande syftet med ekonomiska mål till statliga bolag är att säkerställa värdeskapande genom att styrelse och ledning arbetar mot långsiktiga, ambitiösa och realistiska mål.[71] Målen anger att bolagets avkastning på eget kapital långsiktigt ska uppgå till 5 procent och soliditeten till 30 procent. Samhall har också en utdelningspolicy som innebär att aktierna inte medför rätt till utdelning. Uppkommer vinst ska vinstmedlen balanseras i ny räkning för att främja bolagets fortsatta verksamhet.[72]
I samband med Samhalls bolagsstämma 2022 fastställdes tre siffersatta uppdragsmål i ägaranvisningen för Samhall:
- Engagerade medarbetare. Engagemangsindex ska ha en positiv trend och långsiktigt uppgå till minst 70 på en skala 1–100.
- Sysselsättning. Sysselsättningsgraden ska över tid uppgå till minst 95 procent.
- Trygg och säker arbetsmiljö. Arbetsmiljöindex ska ha en positiv trend och långsiktigt uppgå till minst 80 på en skala 1–100.[73]
Enligt statens ägarpolicy syftar uppdragsmål till att säkerställa att de särskilt beslutade samhällsuppdragen utförs väl, att tydliggöra kostnaden för utförandet av dessa uppdrag, möjliggöra uppföljning och rapportering till riksdagen och andra intressenter samt klargöra förutsättningarna för de ekonomiska målen.[74]
Ägaranvisningen anger också att Samhall löpande ska söka nya affärsmöjligheter och verka för ökad omsättning i syfte att skapa en tillräcklig omfattning av arbetstillfällen. I syfte att möjliggöra en bred tillgång på arbetsuppgifter anpassade för olika medarbetares behov anges också att bolaget över tid bör söka affärsmöjligheter inom ett flertal branscher.[75]
2.4.1 Flera utredningar av Samhall har gjorts och riksdagen har krävt ytterligare utredningar
Samhall har utretts flera gånger under 2000-talet, senast genom en analys av Statskontoret 2017.[76] Flera av utredningarna bedömer att Samhall levt upp till merparten av bolagets mål men lyfter samtidigt att kraven på de arbeten som Samhall erbjuder har ökat, vilket gjort att det krävs högre arbetsförmåga hos de personer som anställs. Några utredningar tar också upp att Samhall har ett komplext uppdrag, och att det finns en motsättning mellan bolagets ekonomiska och arbetsmarknadspolitiska mål. EU-kommissionen har utrett statens modell för att finansiera Samhall.[77]
På senare år har riksdagen beslutat om två tillkännagivanden till regeringen som innehåller krav på nya utredningar om Samhall. År 2019 tillkännagav riksdagen för regeringen att den ska göra en översyn av Samhalls uppdrag så att Samhall återgår till sitt grunduppdrag när det gäller personer med fysiska och intellektuella funktionsnedsättningar.[78] År 2021 tillkännagav riksdagen att regeringen bör tillsätta en extern utredning om Samhall.[79]
2.4.2 Regeringen har vidtagit vissa åtgärder de senaste åren
Till följd av Statskontorets rapport 2017 och riksdagens två tillkännagivanden har regeringen vidtagit vissa åtgärder de senare åren. Målet för antal övergångar per år har revideras upp och förordningen (2017:462) har förtydligats vad gäller anvisningar till skyddat arbete. En persons arbetsförmåga ska vara så nedsatt till följd av en funktionsnedsättning att personen inte kan få något annat arbete och att personens behov inte kan tillgodoses genom andra insatser.
Även ägaranvisningen för Samhall har reviderats på flera punkter. Regeringen har till exempel förtydligat att Samhall över tid bör söka affärsmöjligheter inom ett flertal branscher för att möjliggöra en bred tillgång på arbetsuppgifter anpassade för olika medarbetares behov.[80] Därtill har Samhalls ekonomiska mål om avkastning på eget kapital sänkts från sju procent över en konjunkturcykel till att långsiktigt uppgå till fem procent. Även merkostnadsersättningen till Samhall har justerats upp.
Arbetsförmedlingen fick flera uppdrag i regleringsbrev 2021 med bäring på myndighetens arbete med Samhall och funktionsnedsatta med nedsatt arbetsförmåga. Till följd av Arbetsförmedlingens återrapportering av uppdragen höjde regeringen målnivån för prioriterade grupper från minst 40 procent till minst 50 procent i myndighetens regleringsbrev 2022.[81] Målet om prioriterade grupper har dock inte ändrats i ägaranvisningen till Samhall utan där kvarstår målet om att bolaget ska se till att minst 40 procent av de som årligen anställs tillhör prioriterade grupper, under förutsättning att Arbetsförmedlingen anvisar personer i en sådan omfattning.[82]