I detta kapitel redovisar vi våra iakttagelser och bedömningar för granskningsfrågan om huruvida Arbetsförmedlingens arbete med att anvisa arbetssökande till Samhall är ändamålsenligt utformat. För att besvara frågan har vi närmare undersökt om Arbetsförmedlingen anvisar rätt målgrupp och om anvisningsprocessen och samverkan genomförs på ett effektivt sätt.
Vår sammanfattande bedömning är att Arbetsförmedlingen i stort anvisar till Samhall från den målgrupp som är avsedd för Samhall. Nästan samtliga har en dokumenterad funktionsnedsättning och tillhör dessutom de grupper som är prioriterade för anställning hos Samhall. De som anvisas har också en svag ställning på arbetsmarknaden. Tidigare utredningar har pekat på att arbetsförmågan hos de som anvisas har höjts, men vi har inte hittat entydiga belägg för det. Det finns flera indikationer på att de som anvisas kräver mer stöd än tidigare.
Vidare visar granskningen att det finns flera utmaningar i Arbetsförmedlingens avvisningsprocess, vilket till stor del beror på myndighetens nya digitala och ärendebaserade arbetssätt. Det tar lång tid att identifiera arbetssökande med funktionsnedsättning med nedsatt arbetsförmåga och myndigheten hittar inte alltid personer att anvisa när ledig plats uppstår hos Samhall.
Det finns även utmaningar i samverkan mellan Arbetsförmedlingen och Samhall. Trots att det ska finnas etablerade samverkansstrukturer mellan organisationerna visar granskningen att det finns stora skillnader i hur väl det operativa samarbetet fungerar.
Avsnitt
4.1 Bedömningsgrunder
Det är Arbetsförmedlingen som beslutar om vilka som ska anvisas till anställning i skyddat arbete eller LFU hos Samhall. Hur väl Arbetsförmedlingen arbetar med anvisningsprocessen och samverkar med Samhall blir därför en viktig förutsättning för hur väl Samhall lyckas med sitt arbetsmarknadspolitiska uppdrag. Arbetsförmedlingens arbete med anvisningar till Samhall styrs i stor utsträckning av förordning (2017:462) om särskilda insatser för personer med en funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga. Enligt förordningen får Arbetsförmedlingen besluta om insatsen skyddat arbete för en person vars arbetsförmåga är så nedsatt till följd av en funktionsnedsättning att personen inte kan få något annat arbete och vars behov inte kan tillgodoses genom andra insatser.[210] Målgruppen för LFU är arbetssökande som varit utan arbete en lång tid och som till följd av funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga är i behov av särskilda insatser för att pröva och utveckla sin arbetsförmåga. Insatsen är prioriterad för personer under 30 år.[211]
Arbetsförmedlingen ska verka för att insatserna planeras och genomförs så att den anställda utvecklas, arbetsförmågan förbättras och så att personen kan få och behålla ett arbete utan bidrag för lönekostnaderna. För insatserna lönebidrag och skyddat arbete föreskrivs dessutom att Arbetsförmedlingen får besluta om dessa insatser om arbetet är lämpligt utformat efter personens behov och kan bidra till att den anställda utvecklas eller förbättrar sin arbetsförmåga.[212]
Arbetsförmedlingen ska också enligt förordning utforma och bedriva den arbetsmarknadspolitiska verksamheten så att den är effektiv, enhetlig och rättssäker samt att kvinnor och män ges förutsättningar att ta del av stöd och insatser på lika villkor.[213]
4.2 Anvisningarna sker från rätt målgrupp
Riksrevisionen utgår från följande kriterier för att bedöma om Arbetsförmedlingens anvisningar till Samhall sker från de målgrupper som insatserna skyddat arbete och LFU är avsedda för:
- För båda insatserna gäller att de anvisade ska ha en dokumenterad funktionedsättning med nedsatt arbetsförmåga.
- Minst 50 procent av de som anvisas skyddat arbete ska tillhöra prioriterade grupper.[214]
- Insatsen skyddat arbete ska vara förbehållen personer som har en nedsatt arbetsförmåga till följd av funktionsnedsättning och som inte kan tillgodogöra sig någon av förordningens andra stöd i arbete.[215]
- Insatsen för LFU ska vara till för arbetssökande som har en funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga, är yngre än 30 år och har lång inskrivningstid på Arbetsförmedlingen.
4.2.1 Nästan alla anvisade har en dokumenterad funktionsnedsättning
De personer som Arbetsförmedlingen anvisar till Samhall ska ha en dokumenterad funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga. Vår registeranalys visar att nästan alla som anvisas till anställning hos Samhall under vår uppföljningsperiod har en registrerad funktionshinderskod.[216] År 2021 hade 98 procent av de som anvisades till skyddat arbete, samt 99 procent av de anställda inom LFU en funktionshinderskod.[217] Andelen har inte heller förändrats nämnvärt över tid, utan den har varierat mellan 98 och 100 procent mellan 2012 och 2021.[218] Arbetsförmedlingen har tidigare undersökt detta för dem som anvisades till skyddat arbete under 2019 och oktober 2020 och fann snarlika resultat.[219]
4.2.2 Anvisningar till skyddat arbete sker från prioriterade grupper
Minst 50 procent av dem som anvisas till Samhall ska tillhöra prioriterade grupper, det vill säga antingen ha en psykisk funktionsnedsättning, ha generellt nedsatt inlärningsförmåga eller ha två eller flera funktionsnedsättningar i kombination som medför omfattande behov av att anpassa arbetsförmågan.[220]
Målet att andelen anvisade från prioriterade grupper ska vara minst 50 procent överskrids med god marginal under den granskade perioden, se diagram 4 nedan. Från 2017 och framåt ligger andelen genomgående över 60 procent, vissa år närmare 70 procent.[221]
Diagram 4 Andel anvisade till skyddat arbete från de prioriterade grupperna år 2011–2022
Källa: Riksrevisionens bearbetning av statistik från Samhalls årsredovisningar.
Arbetsförmedlingen undersökte under 2021 målnivåerna för de prioriterade grupperna och bedömde det som rimligt att den tidigare målnivån om 40 procent av de anvisade ska tillhöra prioriterade grupper. Arbetsförmedlingen skrev dock att myndigheten har som ambition om att 51 procent av anvisningarna ska tillhöra de prioriterade grupperna, för att tydligt prioritera de som bedöms ha störst behov.[222]
Diagram 5 Typ av funktionsnedsättning hos anvisade till skyddat arbete i förhållande till samtliga inskrivna på Arbetsförmedlingen år 2012–2021[223]
Källa: Riksrevisionens bearbetningar av data från Arbetsförmedlingen.
Det är endast personer med generellt nedsatt inlärningsförmåga som är tydligt överrepresenterade i anvisningar till Samhall, se diagram 5. År 2021 var till exempel andelen med generellt nedsatt inlärningsförmåga som anvisas skyddat arbete sju procentenheter högre jämfört med samtliga inskrivna med samma funktionshinder. Gruppen med psykisk funktionsnedsättning var emellertid åtta procentenheter lägre, trots att de tillhör en prioriterad grupp.[224]
Kognitiv funktionsnedsättning är vanligt förekommande, särskilt bland LFU‑anställda. 43 procent hade detta funktionshinder år 2021 och andelen har ökat över tid.[225] Andelen med en kognitiv funktionsnedsättning har ökat över tid även för anvisade till skyddat arbete, dock visar diagram 5 att denna funktionsnedsättning även har ökat bland samtliga inskrivna på Arbetsförmedlingen under perioder. Detta överensstämmer med Statskontorets analys av Samhall från 2017 där de konstaterade att andelen med en kognitiv funktionsnedsättning bland dem som anvisats skyddat arbete ökat under perioden 2000–2016.[226]
4.2.3 Män är något överrepresenterade i anvisningarna
Våra analyser visar att det är fler män än kvinnor som anvisats till Samhall och att detta mönster varit bestående över tid. Den sneda könsfördelningen är dock inte unik för Samhall utan finns även i andra arbetsmarknadspolitiska insatser för målgruppen.
Mellan 2012 och 2021 har andelen män som anvisas till skyddat arbete varierat mellan 56 och 64 procent. Även bland anställda inom LFU har en majoritet varit män. Den sneda könsfördelningen är inte unik för Samhall, utan liknande mönster finns även för andra lönestöd för funktionsnedsatta som Arbetsförmedlingen beslutar om. Det gäller även för personer som deltog i kommunal daglig verksamhet.[227] Emellertid är det en något större andel män bland personer som är funktionsnedsatta och inskrivna hos Arbetsförmedlingen. Andelen varierar mellan 52 och 56 procent under vår uppföljningsperiod.
Tidigare utredningar av Samhall och andra lönestöd riktade till funktionsnedsatta har också visat att kvinnor tar del av insatserna i lägre utsträckning än män.[228] En möjlig förklaring är att Arbetsförmedlingens arbetssätt gör att kvinnor inte får ta del av dessa stöd, till exempel att de inte får funktionshinderskod i samma utsträckning som män vilket minskar deras möjlighet att få ta del av dessa insatser.[229] En annan möjlig förklaring är att kvinnor inte vill ta del av dessa insatser i samma utsträckning som män.
Att kvinnor och män har olika funktionsnedsättningar verkar inte förklara könsskillnaderna i anvisningarna. Vår analys visar att sannolikheten att anvisas till skyddat arbete är lägre för kvinnor än män även när vi tar hänsyn till typ av funktionsnedsättning.[230] Det gäller både för anvisningar till skyddat arbete och LFU. För LFU-anvisningar minskar dock skillnaden mellan män och kvinnor något när vi beaktar typ av funktionsnedsättning.
Arbetsförmedlingen och Samhall har under 2021 initierat ett samarbete för att öka andelen kvinnor i anvisningarna. Målet är att anvisningar till skyddat arbete eller LFU ska bestå av hälften män och hälften kvinnor till 2026. Avvikelser på mer än 5 procentenheter innebär att Arbetsförmedlingen och Samhall i den regionala samverkan ska vidta åtgärder.[231]
4.2.4 Anvisade till skyddat arbete har en svag ställning på arbetsmarknaden
Riksrevisionens analyser visar att de som anvisas till skyddat arbete i genomsnitt har en svag ställning på arbetsmarknaden. De anvisade har långa inskrivningstider och personer som är äldre, har kort utbildning, och utrikesfödda har högre sannolikhet att anvisas till skyddat arbete jämfört med andra inskrivna på Arbetsförmedlingen med en funktionsnedsättning.
För gruppen som anvisats skyddat arbete under vår uppföljningsperiod, från 1 januari 2012 till 28 juni 2022, var medianinskrivningstiden 771 dagar, dvs. drygt två år.[232] Inskrivningstiden var därmed mer än dubbelt så lång som inskrivningstiden för samtliga inskrivna med en funktionsnedsättning som i genomsnitt varit inskrivna 301 dagar.[233] Emellertid har många av dem varit inskrivna tidigare på Arbetsförmedlingen och således varit arbetslösa betydligt längre.[234] Våra analyser visar att anvisning till skyddat arbete föregås av flera perioder av arbetslöshet och deltagande i olika insatser. Jobb- och utvecklingsgarantin var vanligt förekommande: 43 procent av de anvisade hade någon gång deltagit i programmet under vår uppföljningsperiod.[235] Drygt en tredjedel av de anvisade hade tidigare haft lönebidrag hos en annan arbetsgivare och knappt en tredjedel hade tidigare deltagit i en insats hos Samhall, till exempel arbetspraktik eller LFU.[236] Vi har dock inte haft möjlighet att undersöka om arbetsförmedlare prövat alla särskilda insatser innan anvisning.[237]
Vidare visar vår statistiska analys att sannolikheten att anvisas skyddat arbete är högre för gruppen med förgymnasial utbildning än dem med gymnasial utbildning. Vad gäller utbildningsnivån finns det skillnader mellan personer födda i Sverige och utrikesfödda. Bland utrikesfödda är sannolikheten att anvisas högre för dem med förgymnasial utbildning, medan för gruppen födda i Sverige är det små skillnader i chansen att anvisas mellan de med förgymnasial och gymnasial utbildning.[238] Personer som har en eftergymnasial utbildning har dock en betydligt lägre sannolikhet att anvisas än gruppen med förgymnasial utbildning, och det gäller såväl inrikes- som utrikesfödda.
Därutöver visar analysen att sannolikheten att anvisas till skyddat arbete ökar med ökande ålder och är som högst bland 45–54-åringar. Sannolikheten sjunker emellertid något bland inskrivna som är 55 år eller äldre.
Analysen visar också att utrikesfödda personer har en högre sannolikhet att anvisas till skyddat arbete än de som är födda i Sverige. Det gäller både för personer som är födda i Europa och personer som är födda utanför Europa. Resultaten tyder på att personer inte anvisas direkt till skyddat arbete från Arbetsförmedlingens etableringsprogram för nyanlända utan de som anvisas har varit en längre tid i Sverige. En närmare analys av vilken födelselandsgrupp som de utrikesfödda tillhör redovisas i bilaga 2.
4.2.5 Unga personer med lång inskrivningstid anvisas till LFU
Riksrevisionens analys visar att de som anvisas till LFU är yngre och att de har en svag ställning på arbetsmarknaden. Vår analys visar att sannolikheten att anvisas till LFU minskar med stigande ålder och är högst bland dem som är yngre än 30 år. Detta är i enlighet med de bestämmelser som gäller för insatsen som anger att Arbetsförmedlingen ska prioritera yngre arbetssökande till LFU. Vidare visar analysen att personer födda i annat land än Sverige har en högre sannolikhet att anvisas till LFU, men skillnaderna mellan inrikes- och utrikesfödda är något mindre än för skyddat arbete. Personer som är födda i Europa har högst sannolikhet att anvisas LFU.
Medianinskrivningstid för anvisade till LFU för första gången under vår uppföljningsperiod var 539 dagar, dvs. ungefär 1,5 år. De anvisade har relativt långa inskrivningstider på Arbetsförmedlingen jämfört med andra inskrivna med funktionsnedsättning och står därmed också långt från arbetsmarknaden.
Personer med eftergymnasial utbildning har en påtagligt lägre sannolikhet att anvisas till LFU jämfört med gruppen med förgymnasial utbildning. Våra analyser visar att det inte är någon skillnad i sannolikheten att anvisas LFU mellan dem som har gymnasial och dem som har förgymnasial utbildning när vi beaktat övriga faktorer såsom vilken kontinent man är född i och tidigare socialbidrag.
4.2.6 De anställda på Samhall står längre ifrån arbetsmarknaden jämfört med närliggande grupper
En hög andel av de som är anställda hos Samhall har endast förgymnasial utbildning, se diagram 6 nedan.[239] Diagrammet visar också att anställda hos Samhall har en lägre utbildningsnivå jämfört med närliggande grupper, såsom personer med funktionsnedsättning som är anställda med lönebidrag hos andra arbetsgivare och personer som är inskrivna i daglig verksamhet hos kommunerna. Dock har en stor andel av de inskrivna i daglig verksamhet en okänd utbildning.[240]
Diagram 6 Utbildningsnivå bland personer som deltar i olika insatser samt bland samtliga inskrivna vid Arbetsförmedlingen år 2021 och 2022[241]
Källa: Riksrevisionens bearbetningar av data från Arbetsförmedlingen, Samhall, Socialstyrelsen och SCB.
Vidare visar vår analys att andelen utrikesfödda bland dem som hade skyddat arbete var 44 procent år 2022 och därmed betydligt högre jämfört med andelen som uppbär andra lönebidrag riktade till funktionsnedsatta. Denna andel var cirka 17 procent.[242] Även i gruppen som deltar i daglig verksamhet var andelen betydligt lägre än i skyddat arbete.[243] Samtidigt är andelen utrikesfödda i skyddat arbete inte överrepresenterade i förhållande till andelen utrikesfödda av samtliga inskrivna.[244]
Gruppen som anställs inom LFU är betydligt yngre än anställda inom skyddat arbete och andra insatser riktade till personer med funktionsnedsättning. År 2022 var medianåldern för anställda inom LFU 26 år och ungefär 70 procent av dem var yngre än 30 år. Detta kan jämföras med en medianålder om 51 år för anställda inom skyddat arbete och 48 år bland funktionsnedsatta med nedsatt arbetsförmåga som är anställda med lönebidrag.[245] Medianålder för deltagare i kommunal daglig verksamhet är 34 år.[246]
4.2.7 De som anvisas har nedsatt arbetsförmåga
Våra analyser ovan visar att de som anvisas till Samhall har en dokumenterad funktionsnedsättning, tillhör de prioriterade grupperna och står långt från arbetsmarknaden. De anvisade tillhör därmed i stort den målgrupp som Samhall är avsedd för. Men de personer som Arbetsförmedlingen anvisar till Samhall ska ha en så nedsatt arbetsförmåga att de inte kan få annat arbete eller stöd genom andra insatser.[247] Det är svårare att bedöma om detta kriterium är uppfyllt eftersom arbetsförmåga är ett relativt begrepp och dessutom fastställs genom handläggares individuella bedömningar. Riksrevisionens sammanfattande bedömning av intervjuer och enkätresultat är att de som anvisas har nedsatt arbetsförmåga, men kraven i Samhalls arbetsuppgifter sätter vissa gränser för vilka i målgruppen som kan anvisas. Vidare visar granskningen att det samlade stödbehovet hos dem som anvisas till Samhall på senare år troligen har ökat.
Arbetsförmedlingens utredning av arbetsförmåga sker genom att en handläggare gör en individuell prövning av den arbetssökandes förutsättningar samt kraven i en arbetssituation och i den specifika arbetsmiljö där personen är tänkt att arbeta.[248] Arbetsförmåga är därmed inte given utan är ett resultat av hur dessa tre faktorer samspelar. Den kan därför vara hög i vissa arbetssituationer och lägre i andra. Grad av arbetsförmåga kan också bedömas olika av olika handläggare.
I Statskontorets analys från 2017 bedömer myndigheten att arbetsförmågan hos gruppen som anvisas till skyddat arbete har ökat. Statskontorets slutsats är att andelen anställda hos Samhall med stora behov av stöd och anpassning har blivit färre och att kraven generellt har skärpts på de anställda.[249] Även vår granskning indikerar att kraven på arbetsuppgifterna har ökat, men resultatet från intervjuer och enkät ger sammantaget inte entydiga belägg för att arbetsförmågan hos de anvisade har ökat.
Det finns en ganska samstämmig uppfattning bland intervjuade arbetsförmedlare om att Samhalls koncentration av arbetsuppgifter till lokalvård sätter gränser för vilka de kan anvisa. Det handlar dels om att arbetsuppgifterna inte passar alla i målgruppen, dels att arbetstiderna inte alltid går att förena med öppettider i förskola och skola samt att inte alla i målgruppen klarar kraven på språkförmåga och säkerhetsklassning. En följd är att arbetsförmedlare inte alltid kan anvisa de personer som de anser har störst behov av Samhall. Resultatet från våra intervjuer stöds till viss del av en undersökning från Arbetsförmedlingen 2021 där 40 procent av tillfrågade arbetsförmedlare uppgav att de personer som får anställning hos Samhall inte är de med störst behov.[250] I enkätens fritextsvar beskriver arbetsförmedlarna att kraven på arbetet hos Samhall är så höga att personer med störst behov av skyddat arbete inte klarar dem.
I vår enkät till första linjens chefer vid Samhall ges emellertid en annan bild av de anvisades arbetsförmåga. Hela 71 procent av cheferna bedömer att Arbetsförmedlingen anvisar personer till Samhall som har en lägre arbetsförmåga än vad anställningen kräver. Utifrån svaren går det inte att bedöma om det är arbetsuppgifterna vid Samhall som är för krävande för målgruppen eller om de som anvisas har för låg arbetsförmåga att arbeta på Samhall. Det kan också vara en kombination av dessa två faktorer. Därutöver är det sannolikt att cheferna vid Samhall även väger in till exempel språkförmåga i arbetsförmåga, något som inte ingår i Arbetsförmedlingens utredning av arbetsförmåga. Hela 82 procent av cheferna bedömer att de som anvisas har så låga kunskaper i svenska att en anställning på Samhall blir svår att klara av. Den svaga språkförmågan hos de anvisade tas även upp i en rad fritextsvar i enkäten, något som indikerar att det är ett ökande problem.
Chefernas svar ska troligen också ses mot bakgrund av att andelen som anvisas från prioriterade grupper har ökat markant de senare åren, något som sannolikt ökat det samlade behovet av stöd hos de anställda vid Samhall. Därutöver pekar flera intervjuade arbetsförmedlare på att fler inskrivna är skörare än tidigare, genom att personer som tidigare var sjukskrivna numera är inskrivna vid Arbetsförmedlingen.
4.3 Flera utmaningar i Arbetsförmedlingens anvisningsprocess
I granskningen har vi undersökt om Arbetsförmedlingens anvisningsprocess till Samhall är effektiv. För att Arbetsförmedlingen ska kunna anvisa till skyddat arbete eller LFU behöver myndigheten följa vissa steg som i stort är styrda av interna instruktioner och förordningskrav. De olika stegen framgår i figur 2 nedan.
Figur 2 Stegen i Arbetsförmedlingens anvisningsprocess
Källa: Riksrevisionens sammanställning av Arbetsförmedlingens anvisningsprocess.[251]
Arbetsförmedlingen behöver först identifiera vilka av de inskrivna som har en funktionsnedsättning och därefter utreda och dokumentera om funktionsnedsättningen innebär nedsatt arbetsförmåga. Nästa steg är att bedöma om den arbetssökande tillhör målgruppen för de förordningsstyrda särskilda insatserna. När ledig plats uppstår vid Samhall behöver Arbetsförmedlingen identifiera arbetssökande i målgruppen för särskilda insatser som uppfyller kraven för anvisning till Samhall. Inför anvisning ska Arbetsförmedlingen ha fått information från Samhall om de arbetsuppgifter som erbjuds. Arbetsförmedlingen ska å sin sida lämna över tillräcklig information till Samhall för att bolaget ska kunna göra nödvändiga anpassningar i arbetet för personen som ska anställas.
Granskningen visar att flera steg i denna anvisningsprocess är förknippade med stora utmaningar. Det tar lång tid för Arbetsförmedlingen att identifiera personer med funktionsnedsättning och därmed potentiell målgrupp för Samhall. Arbetsförmedlingen har också svårt att hitta kandidater när Samhall anmäler ledig plats trots att myndigheten ser ett stort behov av skyddat arbete. Vidare visar granskningen att Arbetsförmedlingen inte alltid ger tillräcklig information till Samhall om den anvisades arbetsförmåga och anpassningsbehov.
4.3.1 Identifiering av personer med funktionsnedsättning tar lång tid
Att tidigt identifiera arbetssökande med funktionsnedsättning är viktigt för att den enskilde får det stöd som hen har rätt till. Det är också viktigt för individens möjligheter att etablera sig på arbetsmarknaden.[252]
Under 2021 undersökte Arbetsförmedlingen hur myndigheten arbetar med bedömningar av funktionsnedsättningar som medför nedsatt arbetsförmåga och fann att under perioden 2019–2021 tog det i genomsnitt 311 dagar från inskrivning till att Arbetsförmedlingen identifierade och beslutade om funktionshinderskod.[253]
Arbetsförmedlingen pekar på flera olika orsaker till att det tar så lång tid. Bland annat har det nya digitala arbetssättet gjort det svårt att tidigt identifiera arbetssökande med funktionsnedsättning med nedsatt arbetsförmåga. Majoriteten av dem som skriver in sig vid Arbetsförmedlingen gör det via myndighetens webbplats och i dagsläget finns inte möjlighet att uppge eventuella funktionhinder. När Arbetsförmedlingen senare genomför det första planeringssamtalet med inskrivna sker även detta i de flesta fall digitalt. Även om arbetsförmedlaren i detta samtal ställer frågor om eventuell funktionsnedsättning och nedsatt arbetsförmåga, är det inte alltid att det fångas upp. Det kan vara att den arbetssökande inte är medveten om att hen har en funktionsnedsättning eller att hen inte vill uppge det. Det kan också vara svårare för arbetsförmedlaren att upptäcka en funktionsnedsättning vid ett digitalt möte.[254]
Det kan även ta tid för Arbetsförmedlingen att få in de underlag som behövs. En funktionsnedsättning som medför behov av stöd behöver styrkas med ett underlag från antingen hälso- och sjukvården, annan myndighet eller från myndighetens egna specialister i arbetslivsinriktad rehabilitering.[255] Arbetsförmedlingen styr dock inte över den tid som det tar för hälso- och sjukvården att komma in med underlag. Arbetsförmedlingen har också minskat sina personalresurser de senaste åren vilket troligen också påverkat möjligheten till att få fram underlag snabbt. Av personalstatistik som Riksrevisionen begärt in från Arbetsförmedlingen framgår att såväl arbetsförmedlare som specialister inom arbetslivsinriktad rehabilitering minskat stadigt de senare åren.[256] Under 2022 har Arbetsförmedlingen åter fått utrymme att anställa, men av myndighetens senaste årsredovisning framgår att myndigheten haft problem med att rekrytera bland annat arbetsförmedlare och specialister inom arbetslivsinriktad rehabilitering.[257]
Ytterligare en orsak till att handläggningen på senare år tagit tid är att Arbetsförmedlingen under pandemin 2020–2022 behövde ställa om sin verksamhet och mer resurskrävande verksamhet som arbetslivsinriktad rehabilitering kunde inte genomföras i samma utsträckning som tidigare.[258]
Arbetsförmedlingen uppger i sin årsredovisning för 2022 att målsättningen är att snabbare identifiera funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga.[259] Det pågår för närvarande flera utvecklingsinitiativ för att myndigheten ska uppnå detta. Arbetsförmedlingen har bland annat gjort förbättringar av sina digitala tjänster för personer med funktionsnedsättning och/eller i behov av språkstöd.[260] För närvarande pågår ett arbete med att inkludera relevanta frågor om ohälsa eller funktionsnedsättning i den digitala inskrivningen.[261] Arbetsförmedlingen har under 2022 också infört ett nytt arbetssätt med kompletterande bedömning i förhållande till ohälsa eller funktionsnedsättning. Flera kompetenser inom den arbetslivsinriktade rehabiliteringen ska arbeta med bedömningen i ett nära samarbete i regionala team utifrån en strukturerad process. Syftet är enligt myndigheten att bedömningarna ska bli mer enhetliga och likvärdiga oavsett den arbetssökandes bakgrund eller var i landet man bor. Enligt intervju med Arbetsförmedlingen kommer det dock ta tid innan denna åtgärd kommer att vara fullt etablerad.[262]
4.3.2 Arbetsförmedlingen har svårt att hitta kandidater till lediga platser hos Samhall
Granskningen visar att Arbetsförmedlingen ofta har svårt att hitta personer att anvisa när ledig plats uppstår hos Samhall. En viktig orsak till detta är Arbetsförmedlingens nya arbetssätt, men anvisningen kan även försvåras av att inte alla i målgruppen kan eller vill arbeta med de kunduppdrag som finns hos Samhall.
Vid många av Arbetsförmedlingens enheter finns arbetsförmedlare som arbetar som kontaktpersoner gentemot Samhall. De har bland annat ansvar för att identifiera, förbereda och anvisa personer till anställning hos Samhall. När en ledig plats uppstår vid Samhall kontaktar bolaget Arbetsförmedlingens kontaktperson för anvisning. En vanlig rutin är därefter att kontaktpersonen skickar ut information i regionen om att det finns en ledig plats och ber arbetsförmedlare skicka förslag på kandidater. Av våra intervjuer framgår att det kan vara svårt att hitta personer att anvisa eftersom det nya arbetssättet har inneburit att arbetsförmedlarna har mindre personkännedom om vilka arbetssökande som kan vara aktuella för Samhall.[263] Det finns heller inte ett enhetligt sätt att ta hand om inkommande lediga platser från Samhall, utan varje region bestämmer själv rutinerna för detta. Enligt Arbetsförmedlingens huvudkontor vore det bättre om Samhall kunde anvisa sina lediga platser direkt på myndighetens webbplats eftersom det skulle minska personberoendet. Enligt Arbetsförmedlingen bygger detta dock på att Samhall behöver beskriva sina uppdrag tydligare, något som inte alltid är fallet idag (se även avsnitt 4.3.3 nedan).
Flera intervjuade lyfter även att Samhalls arbetsuppgifter med stort fokus på lokalvård inte passar alla i målgruppen och därmed minskar antalet möjliga kandidater.[264] När det gäller anvisningar av personer till LFU tycks problemet med att hitta kandidater snarare bero på att inte alla unga vill bli anvisade till Samhall, att det finns andra åtgärder för gruppen eller att arbetsmarknaden i vissa regioner är så stark att personerna kan få reguljärt arbete.[265]
Det är också en genomgående synpunkt från intervjuade arbetsförmedlare att Samhall i för stor grad styr vilka som ska anställas, trots att regelverket anger att det är Arbetsförmedlingen som äger arbetstillfällena på Samhall och beslutar vilka som ska anvisas. Även Statskontoret har tidigare pekat på att Samhall fått ett stort inflytande över anvisningarna.[266] Samhalls inflytande kan dels handla om specifika krav i arbetet som den anvisade ska uppfylla, dels om att Samhall väljer bland de kandidater som Arbetsförmedlingen föreslår till anvisning. Av våra intervjuer framgår att Arbetsförmedlingens handläggare hanterar detta på olika sätt. Vissa anpassar anvisningarna till Samhalls krav medan andra har beslutat att ta större kontroll över anvisningarna för att tydliggöra att det är Arbetsförmedlingen som bestämmer vilka som ska anvisas.[267]
Enligt Riksrevisionen skapar olikheter i hanteringen risk för bristande likvärdighet i handläggningen av skyddat arbete och LFU. Vidare kan Arbetsförmedlingen stå utan tydliga alternativ för de personer som myndigheten bedömer tillhör målgruppen för Samhall men som inte kan anvisas på grund av arbetsuppgifternas karaktär hos Samhall. Även om det i granskningen inte gått att bedöma hur många arbetssökande som drabbas av detta, tas det upp av flera intervjuade arbetsförmedlare som ett problem.
4.3.3 Informationsöverföringen vid anvisningar brister
När Arbetsförmedlingen anvisar en person till anställning hos Samhall ska vissa uppgifter delas mellan de två organisationerna för att säkerställa att den anvisade får rätt stöd och anpassning i arbetet. Granskningen visar att det finns stora brister i informationsöverföringen, något som riskerar leda till att den anvisade inte får det stöd som behövs i anställningen.
Arbetsförmedlingen får besluta om anvisning till skyddat arbete och LFU om arbetsuppgifterna är lämpligt utformade efter personens behov och kan bidra till att hen utvecklas eller förbättrar sin arbetsförmåga.[268] En anvisning till Samhall kan först bli aktuell når Arbetsförmedlingen klargjort personens arbetsförutsättningar.[269] För att Arbetsförmedlingen ska veta att anställningen uppfyller dessa krav behöver myndigheten få information från Samhall om vilka arbetsuppgifter som den anvisade ska utföra. Därefter ska Arbetsförmedlingen dela ett underlag med Samhall som visar den arbetssökandes behov av stöd tillsammans med den arbetssökandes meritförteckning. Uppgifterna från underlaget ska Samhall använda i sin medarbetarprocess för att matcha personen till rätt uppdrag och anpassa arbetssituationen. Underlaget delas vid det trepartssamtal som föregår anställning och där den arbetssökande, Arbetsförmedlingens kontaktperson samt Samhalls områdeschef och eventuell HR-funktion deltar.
Granskningen visar att Arbetsförmedlingen inte alltid får den information som de behöver inför anställning. I intervjuer med Arbetsförmedlingens huvudkontor framkommer att den information om arbetsuppgifterna som Samhall lämnar över vid anvisning inte alltid är tillräckligt detaljerade för att Arbetsförmedlingen ska kunna förbereda den arbetssökande.[270]
Samtidigt visar granskningen att Arbetsförmedlingen inte heller alltid lämnar tillräcklig information till Samhall. Samhalls internrevision granskade 2022 den information som Arbetsförmedlingen lämnat över vid anvisningar och bedömde den som otillfredsställande.[271] Enligt internrevisionen saknades ofta tydlig information om vilken funktionsnedsättning som den anvisade hade, bedömning av arbetsförmåga, och om det förelåg särskilda omständigheter som till exempel missbruk och våldsbenägenhet. Vissa gånger fanns ingen information alls. Enligt Arbetsförmedlingen ska dock myndigheten endast lämna över information till Samhall om den arbetssökandes behov av stöd och anpassning. Övriga önskemål om information som lämnas i internrevisionens rapport kan Arbetsförmedlingen inte möta med hänsyn till sekretess och myndigheten har framfört detta till Samhall.[272]
Den bristande informationen hade enligt internrevisionen lett till att vissa distrikt behövde genomföra nya och fördjupade trepartssamtal med den anvisade, eller ge längre introduktion eller arbetsträning innan anvisning. Internrevisionen framhåller också att det lokala samarbetet mellan Arbetsförmedlingen och Samhall fungerar mycket olika. När samarbetet fungerar bra får Samhall den information som bolaget behöver från Arbetsförmedlingen.
Internrevisionens kritik stöds i stor utsträckning av vår enkät till första linjens chefer vid Samhall. 67 procent av cheferna menar att den information som Arbetsförmedlingen delar med Samhall vid anvisning inte är tillräcklig för att göra de arbetsanpassningar som krävs.[273]
Även Arbetsförmedlingens egna analyser visar att myndighetens dokumentation ofta är bristfällig. I 2021 undersökte myndigheten dokumentationen i ärenden som rörde beslut om anvisning till skyddat arbete och i den framkom att det ofta saknades en arbetsmarknadspolitisk bedömning och en beslutsmotivering för anvisningen.[274] I undersökningen framkom att i en majoritet av ärenden som rör bedömningar av funktionsnedsättningar saknades en dokumenterad samlad bedömning om funktionsnedsättningens inverkan på den arbetssökandes arbetsförmåga.[275]
Arbetsförmedlingen uppger till Riksrevisionen att myndigheten är medveten om att det finns problem med informationsöverföringen till Samhall och framhåller att detta är ett utvecklingsområde.[276] Myndigheten ser flera orsaker till att dokumentation och informationsöverföring inte alltid fungerar.[277] Som framgår ovan handlar en orsak om att Arbetsförmedlingen och Samhall inte alltid är eniga om vilken information som ska delas. En annan orsak är att det tidigare inte varit ett krav på att viss dokumentation måste delas med Samhall när beslut om anvisning sker. Det handlar också om myndighetens nya digitala arbetssätt som försvårat arbetet med bedömningar av funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga. Detta stöds även av våra intervjuer med arbetsförmedlare.[278] Arbetsförmedlingen pekar också på att informationen om den arbetssökande inte alltid finns samlad i myndighetens ärendehanteringssystem vilket påverkar informationsöverföringen till Samhall negativt.
Under 2022 har flera initiativ tagits för att förbättra informationsdelningen. Arbetsförmedlingen har utvecklat sitt systemstöd för beslut om skyddat arbete hos Samhall, vilket inneburit att delar av handläggningen blivit obligatorisk att dokumentera för att kunna fatta beslut. Därmed har det även blivit tydligare vilken information som ska delas med Samhall.[279]
Arbetsförmedlingen och Samhall har också beslutat om en ny nationell överenskommelse där det bland annat har förtydligats vilken information som ska delas i samband med anvisningar. Enligt den nya överenskommelsen ska Samhall, när lediga platser uppstår, informera Arbetsförmedlingen om arbetsmiljö, arbetsuppgifter, arbetstid och om det finns särskilda krav för anställningen, som till exempel krav på körkort eller svenskt medborgarskap.[280] Arbetsförmedlingen å sin sida förpliktigar sig till att klargöra arbetsförmågan hos den arbetssökande samt ge information om den arbetssökandes förutsättningar och anpassningsbehov i förhållande till de arbetsuppgifterna vid Samhall.
4.3.4 Övergångar riskeras på grund av kort framförhållning hos Samhall och långa ledtider vid Arbetsförmedlingen
Granskningen visar att Arbetsförmedlingens handläggning av lönebidrag i samband med övergångar från Samhall kan ta så lång tid att det skapar risk för att övergångar inte blir av. Det finns även brister i Samhalls information till Arbetsförmedlingen i samband med övergångar.
Ett centralt mål i regeringens ägaranvisning till Samhall är att bolaget ska verka för att minst 1 500 av de anställda årligen lämnar Samhall för arbete på den reguljära arbetsmarknaden. Övergångarna är även viktiga för Arbetsförmedlingen eftersom de frigör platser för inskrivna som är i behov av anställning vid Samhall.
När Samhall och en medarbetare planerar för en övergång till en annan arbetsgivare behövs ofta ett lönebidrag som Arbetsförmedlingen beslutar om. Beslutet behöver styrkas med medicinska underlag från hälso- och sjukvården som visar att personen har en funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga. Om det är länge sedan personen var inskriven vid Arbetsförmedlingen behöver myndigheten nytt medicinskt underlag för att bedöma om nedsättningen i arbetsförmåga fortfarande finns kvar. Därutöver behöver Arbetsförmedlingen information om arbetsgivaren och arbetsplatsen för att kunna genomföra de kontroller som åligger myndigheten att göra inför en anställning med stöd. Arbetsförmedlingen behöver också få information från Samhall om personens behov av anpassning för att kunna fatta rätt beslut. Vissa gånger behöver även Arbetsförmedlingens specialister inom arbetslivsinriktad rehabilitering rådfrågas.[281]
Granskningen visar att det bland chefer vid Samhall finns ett utbrett missnöje med Arbetsförmedlingens handläggningstider i samband med övergångar. I vår enkät uppger 78 procent att långa ledtider vid Arbetsförmedlingen är en flaskhals vid övergångar.[282] I enkätens fritextsvar har ett stort antal av cheferna kommenterat de långa handläggningstiderna och att de får flera negativa konsekvenser.[283] En sådan konsekvens är att under tiden som Arbetsförmedlingen handlägger beslut om lönebidrag har den anställda hos Samhall praktik hos den nya arbetsgivaren och det är det Samhall som betalar lön för. Därutöver pekar flera chefer på att arbetsgivare kan dra tillbaka sin anställning om beslutet om lönebidrag dröjer.
Arbetsförmedlingen pekar å sin sida på att utredning av lönebidrag ofta tar tid eftersom de behöver ta in nytt medicinskt underlag från hälso- och sjukvården, och detta moment styr inte myndigheten över. Arbetsförmedlingen menar också att Samhall ofta har för kort framförhållning när övergångar planeras. För att bättra på samverkan i övergångar har Arbetsförmedlingen nyligen tagit fram ett stöddokument till Samhall som lyfter vikten av god framförhållning och som beskriver vad som behöver vara på plats innan en övergång är klar.[284]
4.3.5 Stora skillnader i hur samverkan fungerar
Granskningen visar att det finns en etablerad samverkan mellan Samhall och Arbetsförmedlingen på olika nivåer men att det finns utmaningar och stora skillnader i hur väl samverkan fungerar på den lokala nivån, där de löpande operativa frågorna om anvisningar och övergångar hanteras.
Samverkan mellan Arbetsförmedlingen och Samhall styrs av överenskommelser på nationell, regional och lokal nivå. Den nationella överenskommelsen beskriver grunden för samarbetet och reglerar strukturen för samverkansformerna på de olika nivåerna.[285] Överenskommelsen slår fast att en nära samverkan och samsyn av det arbetsmarknadspolitiska uppdraget är en viktig förutsättning för att lyckas med det.
På nationell nivå fördelar en samrådsgrupp de totala lönetimmarna på Samhalls olika distrikt. Timmarna bryts sedan ner i regionala och lokala aktivitetsplaner, där det framgår hur många anställningar och övergångar som ska uppnås under året.[286] Om det finns frågor som inte kan lösas på den lokala nivån ska dessa lyftas till den regionala nivån. Den regionala nivån ska stödja det lokala arbetet, följa upp resultat och föra en dialog om avvikelser. Den nationella nivån bereder underlag till beslut i övergripande frågor samt stödjer och följer upp det regionala samarbetet.
På lokal nivå är det Arbetsförmedlingens enheter och Samhalls distrikt som ansvarar för att det operativa arbetet bedrivs på ett sätt som gör att tillgängliga platser vid Samhall nyttjas så att de får bästa möjliga effekt för målgruppen.[287] På denna nivå hanteras frågor om anvisningar och övergångar liksom kontinuerlig bevakning av bemanningen så att Samhall når de årliga målen för lönetimmar och anställda. Vid Arbetsförmedlingen finns runt 290 arbetsförmedlare/samordnare som arbetar med kontakterna med Samhall på denna nivå. Det kan skilja sig mellan arbetsförmedlarna hur de arbetar eftersom regionerna har organiserat sitt arbete på olika sätt.[288] I kontakterna med Samhall om anvisningar och övergångar är det ofta första linjens chefer som de har kontakt med.
Arbetsförmedlingen lyfter att det är en stor utmaning för de två organisationerna att nå samsyn, på grund av organisationernas storlek och att deras geografiska organisationsindelning inte riktigt speglar varandra. Det är också en utmaning att få ihop Samhalls mål om lönetimmar med de personer som Arbetsförmedlingen anvisar till anställning. Anvisar Arbetsförmedlingen för få når inte Samhall målet om lönetimmar och som en följd minskar bolagets merkostnadsersättning. I slutet av året kan detta bli särskilt ansträngt för det är först då som det visar sig om antalet anställda fyller de lönetimmar som Samhall ska producera. Riksrevisionens genomgång av protokoll från möten i den nationella samrådsgruppen visar att risken för att Samhall inte kan uppfylla lönetimmarna för LFU tas upp löpande och särskilt under slutet av året.[289]
Av intervjuer med arbetsförmedlare/samordnare på Arbetsförmedlingen och enkätsvar från chefer vid Samhall framgår också att det finns stora skillnader i hur väl det operativa samarbetet på den lokala nivån fungerar. En majoritet av cheferna vid Samhall upplever att samarbetet med Arbetsförmedlingen fungerar bra eller mycket bra, men runt en tredjedel bedömer att samarbetet fungerar mycket dåligt eller mindre bra.[290] Även bland de nöjda cheferna är det flera som pekar på problem och utmaningar i samarbetet. Det som framför allt tas upp är att Arbetsförmedlingens handläggningstider för lönebidrag vid övergångar är för långa, men det handlar också om att Arbetsförmedlingen inte anvisar nog kandidater till lediga platser, att underlaget som delas vid anvisningar är bristfälligt och att de som anvisas antingen har för låg arbetsförmåga eller för svaga kunskaper i svenska.
Även de flesta intervjuade arbetsförmedlare bedömer att samverkan med Samhall fungerar bra men även dessa lyfter att det finns utmaningar. Det handlar framför allt om att Samhall har för höga krav på dem som ska anvisas.
Från både enkätsvar och intervjuer framgår att samarbetsformerna mellan Samhall och Arbetsförmedlingen skiljer sig åt på den lokala nivån och att samarbetet i hög grad är personberoende. När Samhall lyfter att samarbetet fungerar väl är det inte samverkansformen i sig som lyfts fram utan att det finns en bra kontaktperson på Arbetsförmedlingen som har kompetens och erfarenhet inom området.