3. Samhalls arbete för att utveckla de anställda i meningsfulla jobb

Riksrevisionens sammanfattande bedömning är att Samhall erbjuder meningsfullt arbete men brister i att se till att arbetet är utvecklande för de anställda. Samhalls koncentration av kunduppdrag till vissa branscher och yrkesroller och bolagets bemanning ger inte förutsättningar för att möta anställdas behov av anpassningar, uppföljning och stöd. Riksrevisionen konstaterar att Samhalls personalledande chefer är få och att personalomsättningen bland tjänstemännen är hög. Dessutom är tillgången till stöd- och specialistfunktioner i organisationen mycket begränsad.

Avsnitt

3.1 Bedömningsgrunder

Våra bedömningsgrunder tar utgångspunkt i Samhalls samhällsuppdrag, det vill säga att skapa meningsfulla och utvecklande arbeten åt personer med funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga genom att producera efterfrågade varor och tjänster, där behoven finns.[84] För att Samhall ska kunna sägas fungera ändamålsenligt har vi bedömt att bolaget bör ha en organisation och ha ett arbetssätt som gör det möjligt att skapa både meningsfulla och utvecklande arbeten för sina anställda.

I vår bedömning av om Samhall skapar meningsfullt och utvecklande arbete utgår vi främst från den proposition som föregick Samhalls ombildning till aktiebolag. I propositionen utvecklas närmare vad som ryms i begreppen meningsfullt och utvecklande arbete.[85] I propositionen understryks att produktionen av varor och tjänster inte är betydelsefull i sig utan är ett medel att kunna erbjuda lämpliga och bra arbeten. Samtidigt ska arbetet vara meningsfullt i betydelsen efterfrågat på en marknad. Mot bakgrund av det utgår vi från följande kriterier för att bedöma Samhalls arbete med att utveckla de anställda:

• Samhall ska ge meningsfulla arbeten där behoven finns. Det innebär att Samhall ska ge sina anställda arbete som är avlönat och efterfrågat samt att sysselsättningsgraden är hög.
• Samhall ska ge utvecklande arbeten där behoven finns. Det innebär att verksamheten ska utformas och anpassas efter de anställdas olika förutsättningar och behov. Det förutsätter att det finns olika slags arbetsuppgifter, god matchning, adekvat stöd i arbetet, arbeten i god arbetsmiljö och möjlighet till personlig och yrkesmässig utveckling.

3.2 Samhall erbjuder meningsfulla arbeten men viss undersysselsättning förekommer

Granskningen visar att anställda hos Samhall har meningsfulla arbeten, i betydelsen att arbetena är avlönade, efterfrågade och i stort ger sysselsättning. Samtidigt visar granskningen att bolagets affärsmässiga utveckling har getts stor tyngd. Att skapa många arbetstillfällen har prioriterats framför att kunna erbjuda variation i arbetsuppgifter och arbetstillfällen.

När Samhall blev aktiebolag 1992 betonades att bolaget måste kunna tillhandahålla olika slags arbetsuppgifter för att möjliggöra anpassat och utvecklande arbete åt de anställda.[86] Samhall erbjuder idag flera olika verksamhetsformer och yrkesroller än tidigare men i praktiken har bolaget koncentrerat sina tjänster till vissa yrkesroller och branscher.

3.2.1 Samhalls anställda har kollektivavtalsenlig lön och förstärkt anställningstrygghet

Anställda i skyddat arbete och LFU är berättigade till kollektivavtalsenlig lön. Grundlönen för anställda i skyddat arbete uppgår till knappt 23 000 kr men lönetillägg kan utgå.[87] Anställda med LFU har en lägre lön vilket beror på att 25 procent av tjänsten ska ägnas åt utvecklingsinsatser av olika slag.[88]

I Samhalls kollektivavtal betonas också att Samhall har ett socialt ansvar som går utöver vad som gäller för andra företag. Det innebär bland annat att de krav på flexibilitet och omställning som gäller för arbetsmarknaden i stort inte kan ställas på Samhalls anställda.[89] Vidare har Samhalls anställda i skyddat arbete förstärkt anställningstrygghet som bland annat innebär att Samhall i möjligaste mån ska undvika att vid arbetsbrist säga upp personer med funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga.[90] Arbetsdomstolen har i en dom från 2022 uttalat att mot bakgrund av Samhalls uppdrag kan det ställas större krav på bolaget än på andra arbetsgivare att vidta åtgärder för att komma till rätta med brister i arbetstagares ageranden som har samband med deras funktionsnedsättning. Fallet gällde avskedande av en anställd som blivit anvisad arbete hos Samhall och som uppträtt olämpligt mot sina kvinnliga kollegor.[91]

3.2.2 Samhall producerar efterfrågade tjänster men utbudet av arbetsuppgifter är inte tillräckligt brett

Riksrevisionen konstaterar att Samhall har haft stort fokus på att skapa många arbetstillfällen men att utbudet av arbetsuppgifter är ganska ensidigt och koncentrerat till vissa yrken och branscher, framför allt lokalvård som är Samhalls största tjänsteområde.

I intervjuer med Samhalls nuvarande ledningsgrupp framgår att den ledning som tillträdde för drygt tio år sedan hade i uppdrag från Samhalls styrelse att göra bolaget mer affärsmässigt, öka sysselsättningsgraden och skapa fler sysselsättningsmöjligheter. Bakgrunden var bland annat att arbetstillfällena på Samhall inte ansågs utvecklande nog, då många anställda gick sysslolösa.[92] Betoningen på ökad affärsmässighet resulterade bland annat i att bolagets säljorganisation växte, centraliserades och professionaliserades.[93]

Under denna period förändrades även ordalydelsen i bolagsordningens verksamhetsparagraf. Förändringen innebar att medlen (produktion av efterfrågade varor och tjänster) anges före målen (skapa meningsfulla och utvecklande arbeten).[94] Samhalls bolagsvision gick också från att betona uppdraget att utveckla funktionsnedsatta genom arbete en mer allmänt hållen skrivning om att bidra till ett Sverige där alla ses som en tillgång på arbetsmarknaden. Samtidigt som dessa förändringar skedde låg merkostnadsersättningen från staten fast.[95]

De senaste tio åren har Samhall framför allt skapat nya arbetstillfällen inom lokalvård och på vissa orter dominerar städtjänster nästan uteslutande verksamheten.[96] Lokalvård har ökat kraftigt i omsättning på tio år, och stod 2022 för 51 procent av bolagets nettoomsättning.[97] Näst störst är bemannade lösningar som står för 26 procent. Övriga branscher är fastighetstjänster, industriproduktion, tvätteri och förpackning/montering som alla är förhållandevis små. Samhalls marknadsandel i städbranschen är enligt bolaget omkring fem procent.[98]

Första linjens chefer kan ha medarbetare som är verksamma i olika yrkesroller. Enligt Samhall sysselsätter bolaget drygt 10 000 medarbetare inom lokalvård någon del av dagen.[99] Det motsvarar cirka 45 procent av personalstyrkan i det arbetsmarknadspolitiska uppdraget. I vår enkät till första linjens chefer anger 42 procent att deras medarbetare arbetar med städtjänster helt och hållet, medan ytterligare 36 procent svarar att de gör det i stor utsträckning.[100]

Att Samhall numera är en stor aktör i städbranschen beror enligt Samhalls ledning bland annat på att samhällsuppdraget innebär att Samhall ska finnas där behoven finns.[101] Städtjänster behövs över hela landet och det är en bransch med låga trösklar och jämförelsevis låga utbildningskrav. Från intervjuer med Samhall framstår det samtidigt inte som att det var en riktad försäljningsstrategi som låg till grund för bolagets inträde i städbranschen. Snarare beskrivs det som att det fanns en lucka på arbetsmarknaden som Samhall kunde fylla.[102] En annan orsak var stora neddragningar och utflyttning av produktion inom industrier där Samhall varit en stor underleverantör tidigare.

En stor majoritet av grupp- och områdescheferna i Riksrevisionens enkät, 86 procent, svarar att Samhall behöver bredda sitt utbud av kunduppdrag och yrkesroller till fler branscher på de orter där de är verksamma. Även i våra intervjuer med områdeschefer och arbetsförmedlare framkommer en frustration över att Samhall har för smalt arbetsutbud.[103] Svaren understryker att ett för snävt utbud av arbetsuppgifter är ett problem, inte bara för Samhall utan även för Arbetsförmedlingen.

Samhalls ledning lyfter att lokalvård är bra arbeten för de anställda eftersom arbetsuppgifterna är enkla att bryta ned i mindre moment och därmed anpassa till de anställdas behov. Lokalvård kan också innebära olika sorters arbetsuppgifter, beroende på kunduppdragens karaktär, vilket flera områdeschefer framhåller. Enligt Samhall ska bolaget dock helst inte växa mer inom lokalvård.[104] Ledningen säger sig vara medveten om att verksamheten behöver breddas till fler branscher men framhåller också att ökad bredd är en fråga om resurser, lokala marknadsförutsättningar och kostnadsbild. Ett utvecklingsarbete har påbörjats genom lanseringen av en ny bolagsstrategi.

Enligt Samhall skulle uppdrag inom bemannade lösningar/branschlösningar (inbyggd verksamhet) lämpa sig väl för fler anställda men bolaget har haft svårt att hitta sådana uppdrag.[105] I bemannade lösningar såsom lagerarbete, plock och montering, kan de anställda enklare integreras på den ordinarie arbetsplatsen och det finns en större rekryteringspotential för övergång till arbete på den reguljära arbetsmarknaden.[106]

3.2.3 Sysselsättningsgraden på Samhall är över lag hög men det finns variationer mellan distrikt och över dagen

Då utveckling på Samhall ska ske genom arbete är det viktigt att de anställda har arbetsuppgifter att utföra och inte går sysslolösa. Sedan 2022 har ägaren satt målet att bolaget över tid ska ha en sysselsättningsgrad på minst 95 procent. Enligt Samhalls årsredovisning var sysselsättningen 95,7 procent totalt för 2022.[107] I Samhalls mått för sysselsättning ingår både arbetad tid och utvecklingsinsatser.[108]

I vår enkät till första linjens chefer är det endast 42 procent som skattar att inga av deras medarbetare saknar arbetsuppgifter under hela eller delar av dagen men resultatet bör ses i ljuset av att enkäten inte mäter sysselsättning på samma sätt som Samhall gör, vilket är viktigt att påpeka. Av enkäten framgår det också att det varierar mellan Samhalls distrikt hur många medarbetare som helt eller delvis saknar arbetsuppgifter.[109]

Enligt Riksrevisionen är det svårt att helt undvika undersysselsättning eftersom Samhall ska finnas där behoven finns, oavsett hur arbetsmarknaden ser ut. Men sysselsättningen kan också påverkas av Samhalls affärer och typ av kunduppdrag. Om många städuppdrag är förlagda till tidig morgon kan det bidra till att anställda saknar sysselsättning senare delar av dagen eller behöver flytta mellan olika uppdrag för att fylla upp dagen.[110]

Samhalls ledning uppger att bolaget vid undersysselsättning försöker hitta andra arbeten eller fylla tiden med utvecklande aktiviteter för de anställda, såsom utbildning.[111] Av Samhalls årsredovisning 2022 framgår att utbildningstiden per anställd och år i skyddat arbete är 27 timmar och för anställda i LFU 355 timmar.[112] Samhalls utbildningar är dock inte alltid så flexibelt upplagda vilket enligt Riksrevisionen kan göra det svårt att fylla tiden mer systematiskt med lärande. Det pågår ett arbete vid Samhall för att utveckla utbildningsverksamheten och öka de digitala och arbetsplatsnära inslagen, men det finns också utmaningar kopplade till detta. Många anställda i det arbetsmarknadspolitiska uppdraget saknar exempelvis de digitala färdigheter som krävs för att kunna tillgodogöra sig innehållet i e‑utbildningar.[113] Språksvaghet är ytterligare en utmaning i relation till utformningen av utbildningsinsatser.

3.2.4 Samhall har fram till nyligen nått sina lönetimmar men utmaningar finns

Samhall ska årligen fylla ett visst antal lönetimmar för anställda i skyddat arbete respektive LFU vilket bolaget över lag har lyckats med.[114] Av intervjuer framgår dock att det på senare år har varit mer utmanande för Samhall att nå ägarens mål, främst för LFU men även i viss mån för skyddat arbete. År 2022 lyckades Samhall inte nå målet om lönetimmar för någon av anställningsformerna, se diagram 1 och 2 nedan.[115] För skyddat arbete var målet satt till knappt 33 miljoner lönetimmar och för LFU till drygt 3 miljoner lönetimmar, totalt drygt 36 miljoner lönetimmar.

Diagram 1 Mål och utfall för lönetimmar för skyddat arbete, 2011–2022

Diagram 2 Mål och utfall för lönetimmar för LFU, 2011–2022[116]

Enligt Samhall beror svårigheterna att nå målen främst på att Arbetsförmedlingen inte har anvisat arbetssökande i tillräcklig omfattning när lediga platser har uppstått i bolaget (se kapitel 4). Bolaget har lyft utmaningarna med att fylla lönetimmarna i ägardialog, budgetunderlag och samråd med Arbetsförmedlingen liksom i årsredovisningar.[117] När bolaget inte kan fylla sina lönetimmar påverkar det inte bara bolagets möjlighet att bemanna sina kunduppdrag utan även merkostnadsersättningen från staten, eftersom Samhall behöver återbetala ersättning i det fall antalet redovisade lönetimmar understiger målet i ägaranvisningen.[118]

Samhall har möjlighet att använda underleverantörer och direktanställd personal.[119] Enligt Samhall kan bland annat svårigheter att bemanna uppdrag på grund av säkerhetskrav eller krav på specialistkompetens leda till att bolaget använder sig av denna möjlighet.[120] Det kan också ta lång tid att få in fler personer från Arbetsförmedlingen till kunduppdrag där Samhall har personalbrist.[121] Riksrevisionen har tagit del av uppgifter om Samhalls användning av underleverantörer och bedömer inte att det rör sig om en omfattande verksamhet i relation till Samhalls storlek.[122]

3.3 Samhalls chefer har begränsade möjligheter att stötta och utveckla sina anställda

En väsentlig uppgift för Samhall är att väl ta tillvara och utveckla de anställdas arbetsförmåga och i förarbetena som låg till grund för bolagiseringen 1992 framhålls att det ska vara ett krav från samhällets sida att så sker.[123] Granskningen visar att Samhall har en fastställd medarbetarprocess för att utveckla de anställda, men Riksrevisionen bedömer att flera faktorer gör det svårt för personalledande chefer att fullt ut tillämpa processen. Cheferna har stora personalgrupper, många kunduppdrag och en hög arbetsbelastning, vilket även påverkar övergångsarbetet. Dessutom är personalomsättningen i chefsleden hög.

Riksrevisionen konstaterar också att rekryteringen av personalledande chefer fokuserar mer på ekonomiska resultat, sälj- och kundrelationer, än på uppgiften att utveckla de anställda. Samhalls säljorganisation är heller inte tillräckligt integrerad i den operativa driften vilket lett till att kunduppdrag inte alltid motsvarar de anställdas förmågor och behov. Det har i förlängningen begränsat möjligheterna till utveckling av de anställdas arbetsförmåga. Riksrevisionen bedömer därutöver att vissa steg i medarbetarprocessen inte är tillräckligt utvecklade för att nå målet om att utveckla de anställdas arbetsförmåga.

3.3.1 Samhall har två huvudprocesser för att utveckla de anställda genom arbete

Samhall har två huvudprocesser som styr hur bolaget ska arbeta med att utveckla sina anställda och sina kundrelationer: Medarbetarprocessen syftar till att utveckla medarbetarna i och genom arbete och kundleveransprocessen syftar till att teckna kunduppdrag där utveckling av anställda kan ske.[124] Enligt Samhall ska medarbetarprocessen innefatta introduktion till företaget och arbetet, tydlighet i krav och förväntningar, tydlig målbild för varje medarbetare, utvecklingsplan som ger riktning och planerar medarbetarens utvecklingssteg samt kontinuerlig återkoppling och uppföljning.[125]

Medarbetarprocessen och kundleveransprocessen ska löpa parallellt och omfattar flera steg, se figur 1 nedan.[126] Även om Samhalls säljorganisation (steg 1 i kundleveransprocessen) är en separat funktion inom bolaget, bygger medarbetarprocess och kundleveransprocess på samverkan, enligt Samhall.[127]

Figur 1 Stegen i Samhalls medarbetarprocess och kundleveransprocess

Källa: Samhalls manual för verksamhetsplanering Strategi 2026.

Samhalls områdeschefer och gruppchefer har personalansvar för de anställda i det arbetsmarknadspolitiska uppdraget.[128] I uppgiften som områdeschef ingår att implementera hela medarbetarprocessen och flera steg i kundleveransprocessen. Det innebär att områdeschefer ansvarar för både medarbetarutveckling, kundrelationer, operativ drift och daglig styrning. Att coacha anställda till övergångar utanför Samhall är ett centralt mål och varje chef mäts individuellt på det.[129] Därutöver mäts de på bruttovinst per timme, omsättning och om de har genomfört mål- och utvecklingsdialoger med sina anställda.[130] Områdeschefer förväntas även bidra till merförsäljning hos sina kunder.

3.3.2 Matchning ska ske stegvis enligt Samhallmetoden

Samhalls matchning mellan arbetsuppgifter och medarbetarnas behov och förmågor sker stegvis. I ett första steg skattas arbetsförmåga gemensamt av chef och anställd i anslutning till det så kallade trepartssamtalet med Arbetsförmedlingen (se kapitel 4). Totalt skattas 16 arbetsförmågor, som till exempel läs- och skrivkunnighet, hygien och koncentration. På basis av skattningen av arbetsförmågor så matchas den anställda sedan mot någon av Samhalls 25 yrkesroller i olika kunduppdrag, till exempel lokalvårdare, tvätterimedarbetare, omsorgsassistent och lagerarbetare.[131] För respektive yrkesroll finns en grundutbildning som kan följas av påbyggnadsutbildningar. Arbetsförmåga och aktiviteter ska följas upp och dokumenteras i årliga mål- och utvecklingsdialoger mellan anställd och chef.

Samhalls metodik för att matcha rätt personer med rätt arbetsuppgifter benämns Samhallmetoden.[132] En bärande del i metoden är att anställda matchas till och utför arbete i arbetslag eller team. Genom att arbetsuppgifter bryts ned i mindre moment kan anställda kompensera för varandras nedsatta arbetsförmåga och dela på arbetsuppgifter. Av det följer också att arbetslagen inte bör vara för små.[133] En annan viktig del i metoden är att utveckling i arbetet förväntas ske genom att anställda roterar mellan olika arbetsuppgifter och yrkesroller. För att modellen ska fungera som avsett krävs ett närvarande ledarskap. I förarbetena till bolagiseringen av Samhall beskrivs arbetsledningens stöd som centralt för att de anställda ska klara arbetet på ett bra sätt.[134]

3.3.3 Chefernas åsikter om medarbetarprocessens steg går isär

Vår enkät till områdeschefer och gruppchefer i första linjen visar att åsikterna går isär om ändamålsenligheten i medarbetarprocessens olika steg. En klar majoritet av cheferna är nöjda med bolagets internutbildningar och uppger att nyanställda ges introduktion till arbetsplatsen. Vidare instämmer runt 70 procent av cheferna i att deras medarbetare får individuellt anpassade arbetsuppgifter och arbetstakt i den omfattning som de behöver. Eftersom det mesta av anpassningarna inom Samhall påverkar tidsåtgången i arbetet, framför allt genom att de behövs fler anställda för att utföra en viss arbetsuppgift än hos andra bolag, är det ett förväntat resultat. Samtidigt uppger drygt hälften av cheferna att de arbetsförmågor som skattas när en medarbetare ska matchas mot arbetsuppgifter inte är tillräckliga för att få till en bra matchning.

3.3.4 Samhalls säljorganisation arbetar inte tillräckligt nära den operativa driften

Trots att Samhalls processer för kund- och medarbetarutveckling ska löpa parallellt anser första linjens chefer att bolagets säljfunktion inte alltid tar tillräcklig hänsyn till vilka behov som medarbetarna har när bolaget säljer in nya kunduppdrag. Det får enligt Riksrevisionen konsekvenser för Samhalls möjligheter att bemanna uppdrag och utveckla sina medarbetare genom arbete.

Det är främst Samhalls områdeschefer som ansvarar för frågor som rör bemanning men det är bolagets säljorganisation som har huvudansvar för att sälja in uppdrag som ska möta både medarbetarnas och kundernas behov. I vår enkät svarar dock 64 procent av cheferna att när Samhall åtar sig nya uppdrag har de inte en bra dialog med säljorganisationen om medarbetarnas behov och vilka arbeten som behövs. En liknande bild ges även i några intervjuer med områdeschefer, som uppskattar när säljarna har kännedom om hur förutsättningarna för Samhall ser ut lokalt.[135]

Samhalls ledning uppger å sin sida att försäljningen i hög grad styrs av målgruppens behov, men att de som arbetar med säljverksamheten ej känner till vilka personer som anvisas till Samhall eller som matchas till respektive kunduppdrag.[136] Som redan nämnts så anser dock 86 procent av cheferna att Samhall behöver bredda sin verksamhet till fler branscher, vilket tyder på att säljorganisationen ändå inte arbetar så nära den operativa driften som personalansvariga chefer hade önskat.

3.3.5 Samhall har slutit stora nationella kontrakt som kan vara utmanande att bemanna lokalt

Under det senaste decenniet har Samhall slutit flera stora kontrakt, främst för lokalvård i livsmedelsbutiker. Stora kontrakt kan göra det enklare att möta kravet på att finnas där behoven finns och matcha anställda mot affärer. Från intervjuer med en del områdeschefer framgår dock att stora kontrakt också kan vara utmanande att bemanna då avtalen är hårt styrda gällande vad som ska levereras och när. Det går heller inte att välja bort uppdrag på en viss ort och det finns inte samma utrymme att komma med inspel för cheferna jämfört med lokala kunder.[137]

Svårigheter att bemanna uppdrag kan enligt fackliga företrädare också leda till sena schemaläggningar och att anställda med kort varsel behöver byta arbetsplats.[138] För anställda som på grund av sin funktionsnedsättning behöver tid att anpassa sig till nya situationer kan det orsaka oro. Enligt facket är det heller inte ovanligt att anställda får jobba övertid, kvällar och helger för att hinna med. En jämförelsevis hög sjukfrånvaro för anställda i det arbetsmarknadspolitiska uppdraget kan också påverka möjligheten att genomföra kunduppdragen.[139]

För flera lokalvårdskontrakt, som till exempel med Polisen, Swedavia, Tullverket och Försvarsmakten, är det därtill ett krav att anställda ska genomgå säkerhetsklassningar för att få utföra arbete i deras lokaler. Totalt har Samhall cirka 3 000 medarbetare med säkerhetsklassning, motsvarande 14 procent av de anställda.[140] Om anställda till exempel har betalningsanmärkningar kan det innebära att de inte klarar klassningen. Säkerhetsklassningen kan därför bidra till bemanningsproblem, särskilt på orter där säkerhetsklassade uppdrag står för majoriteten av arbetstillfällena. Det är också en tidskrävande process.[141]

3.4 Gles bemanning i chefsleden försvårar genomförandet av uppdraget

En viktig utgångspunkt i Samhalls verksamhetsidé är den enskildes behov. Enligt Samhalls medarbetarpolicy ska bolagets ledarskap vara aktivt, tydligt och närvarande.[142] Det blir därmed viktig att personalledande chefer har möjlighet att utöva en nära arbetsledning. Granskningen visar dock att personalledande chefer har så stora arbetsgrupper och ansvarar för så många arbetsuppgifter att det blir svårt för dem att stötta de anställda i det dagliga arbetet. Även stöd- och specialistfunktionerna på Samhall är få sett till bolagets storlek.

3.4.1 Cheferna ansvarar för stora arbetsgrupper och många kunduppdrag

I Riksrevisionens enkät uppger knappt 70 procent av cheferna att de är närmsta chef för 30 medarbetare eller fler, och mer än var fjärde chef har 40 medarbetare eller fler. Endast 1 procent av cheferna har färre än 10 medarbetare. Det finns också exempel på chefer som haft personalansvar för 70 eller 80 underställda.[143] Givet att Samhalls kärnuppdrag handlar om att ge utvecklande arbeten åt personer med en skyddad anställning är det svårt att se vad som motiverar att personalgrupperna är så stora. Sedan något år tillbaka har Samhalls ledning ett särskilt fokus på arbetsmiljön för första linjens chefer med målet att deras arbetsbelastning ska minska.[144] Samhall har också anställt åtta arbetsmiljöspecialister för att stärka upp distriktens arbetsmiljöarbete. Vi har dock inte kunnat se några indikationer på att chefslinjen på Samhall har förtätats under granskningens gång.

Över tid har inte bara antalet chefer blivit färre i Samhall, utan även stöd- och specialistfunktionerna. När Samhall startade sin verksamhet på 1980-talet med ungefär lika många anställda i skyddat arbete som idag fanns 5 500 tjänstemän i bolaget.[145] Idag är tjänstemännen inte fler än 1 400 totalt.[146] HR-organisationen vid Samhall har det övergripande ansvaret för styrning och uppföljning av arbetsmiljön, men är också påfallande liten sett till att Samhall har omkring 24 000 anställda.[147] Totalt arbetar omkring 50 personer med HR-frågor på Samhall.[148] Bolaget har en arbetsterapeut anställd.[149]

Samhalls chefer i första linjen har inte bara många underställda utan ansvarar även för många olika och utspridda kunduppdrag, där deras anställda utför arbete. I Riksrevisionens enkät uppger mer än hälften av cheferna att de har minst 11 olika kunduppdrag. Över en fjärdedel av cheferna uppger att de har 20 olika kunduppdrag eller fler.

Enligt Riksrevisionen försvårar många underställda i kombination med många kunduppdrag en nära och tillgänglig arbetsledning, vilket är en central del i Samhallmetoden och Samhalls medarbetarpolicy. Det innebär att cheferna får svårare att arbeta efter Samhalls grundläggande verksamhetsidé om utveckling efter den enskildes behov. Vår enkät visar också att endast 28 procent av cheferna dagligen träffar sina anställda. 18 procent uppger att de träffar sina anställda en gång per vecka, medan en femtedel endast träffar sina anställda varannan vecka eller en gång i månaden.

Forskningen visar tydligt att det finns nackdelar med för många underställda per chef.[150] Kända negativa konsekvenser av breda kontrollspann, det vill säga stora personalgrupper, är bland annat stress, försämrad arbetsmiljö och hög personalomsättning bland chefer och anställda.[151] Riksrevisionen kan konstatera att Samhall har en hög personalomsättning bland tjänstemännen dit cheferna i första linjen räknas. År 2022 låg den på totalt 21 procent.[152] Det kan jämföras med att personalomsättningen i staten som helhet var knappt 12 procent 2022.[153]

3.4.2 Chefernas tid räcker inte till för uppdraget att utveckla de anställda

Av vår enkät till personalledande chefer och intervjuer framgår att administrativa arbetsuppgifter tar mycket av chefernas tid i anspråk. En normalvecka lägger de, enligt Riksrevisionens enkät, dubbelt så mycket tid på administration som på medarbetarutveckling. Av intervjuer framgår till exempel att attestering av varje medarbetares arbetspass kräver mycket tid och att chefer dessutom utför uppgifter som går utöver den formella arbetsbeskrivningen, som till exempel att hjälpa anställda i kontakten med sjukvården eller myndigheter.[154]

Mot den bakgrunden är det inte så förvånande att över 60 procent av första linjens chefer i vår enkät instämmer i påståendet att de inte kan ägna tillräcklig tid åt medarbetarutveckling. Knappt 70 procent uppger dessutom att de har för många medarbetare för att hinna ge dem stöttning och återkoppling i den utsträckning de hade velat. I enkätens fritextsvar tar cheferna genomgående upp att arbetsbelastningen är alltför hög, vilket bland annat leder till att deras arbete med medarbetarutveckling blir lidande.[155]

3.4.3 Cheferna har delvis nya utmaningar att hantera

I Samhalls medarbetarundersökningar från 2022 och 2023 uppger 9 procent av de anställda att de under de senaste 12 månaderna utsatts för hot eller våld på sin arbetsplats, vilket enligt Riksrevisionen är en hög andel. Samhall lyfter också i intervjuer att fler som anställs inom LFU numera har en kriminell bakgrund eller pågående kriminalitet och att detta har lett till ökat problem med hot och våld inom organisationen mellan anställda.[156] Enligt Samhall har problemen med hot och våld lett till att bolaget behövt anställa vakter och att en del chefer har behövt bära larm.[157] Enligt Samhall är det ofta svårt för Arbetsförmedlingen att fånga upp kriminalitet eller utåtagerande beteenden i sina processer, och problemen uppdagas sällan innan det att personen fått anställning på Samhall.[158]

Det finns också indikationer på att de anställda på Samhall har ett mer diversifierat behov av stöd än tidigare. På senare år har Arbetsförmedlingen anvisat fler personer med kognitiva och psykiska funktionsnedsättningar, något som enligt Samhall innebär att chefernas arbete blivit svårare eftersom det inte finns samma tydlighet i vilket stöd som behövs, jämfört med fysiska funktionsnedsättningar.[159] I några intervjuer berättar chefer även om en social problematik bland deras anställda som inte nödvändigtvis handlar om funktionsnedsättningen. Fler anställda lider också av psykisk ohälsa jämfört med tidigare.[160] Enligt Riksrevisionen indikerar det att anpassningar av den rumsliga arbetsmiljön, såsom arbetstempo och lokalanpassning, i högre grad än tidigare kan behöva kompletteras med andra och mer personalintensiva former av stöd i arbetet.[161]

En annan utmaning som återkommande tas upp av cheferna i Riksrevisionens enkät och intervjuer är att de som anvisas till Samhall har svaga kunskaper i svenska. År 2021 uppdrog regeringen åt Arbetsförmedlingen att utreda flera frågor med bäring på Samhalls uppdrag. I sammanhanget bör uppmärksammas att uppdrag nummer 10, som handlade om bristande kunskaper i svenska och funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga, inte omfattade anvisningar till Samhall.[162] Anledningen till att anställningar på Samhall inte omfattades av uppdraget är, enligt regeringen, att behovet av insatser avseende kunskaper i svenska språket bör omhändertas innan anvisningar till bolaget genomförs.[163]

Enligt Samhall är detta inte tillräckligt för att säkerställa den typ av svenskkunskaper som krävs för att bland annat kunnat ta till sig basala instruktioner om säkerhet och arbetsmiljö.[164] Av intervjuer med Arbetsförmedlingen framgår att myndigheten inte har tolkat signalen från regeringen som att det åligger Arbetsförmedlingen att utreda eller bedöma språk inför anvisning.[165] Den bilden får stöd av vår enkät till första linjens chefer där över 80 procent uppger att Arbetsförmedlingen anvisar personer till Samhall med så låga kunskaper i svenska att en anställning på Samhall blir svår att klara av.

En målgrupp med mer utmanade behov kan enligt Riksrevisionen dels leda till att verksamheten blir dyrare, dels till att potentiella kunduppdrag och arbetsplatser som överensstämmer med de anställdas arbetsförmåga blir färre. Eftersom Arbetsförmedlingen styr vilka som anvisas har Samhall inte helt kontroll över sådana kostnadsökningar.

3.4.4 Risk att anvisade får kompensera för låg chefstäthet

Mellan de anställda i kunduppdragen och personalledande chef finns ofta ett mellanliggande led i form av driftsledare och teamledare. Dessa har anvisats till Samhall och därmed ingår i bolagets arbetsmarknadspolitiska uppdrag. Enligt Riksrevisionen tyder mycket på att Samhall kompenserar för den låga chefstätheten i första linjen med framför allt driftledare.

Uppskattningsvis arbetar omkring 1 500 personer som teamledare eller driftledare på Samhall.[166] Intervjuerna med områdeschefer bekräftar att driftledare är en central funktion för att det löpande arbetet ska fungera.

Både Arbetsmiljöverket och Samhalls interrevision har uppmärksammat att det finns en otydlighet i vad som är områdeschefens respektive driftledarens ansvar.[167] Driftledarens roll ska vara att planera, leda och följa upp den dagliga driften, vilket ska ske i samråd med driftledarens närmaste chef. Det sker dock inte alltid något samråd med närmaste chef vilket innebär att driftledare i praktiken tar ett personalansvar som går utöver deras mandat.[168] Konkret kan det handla om uppgifter som att hantera vakanser, kontrollera nykterhet eller skicka hem anställda i det fall de upprepat inte uppträtt korrekt.[169] För de anställda kan det därmed vara svårt att veta vad som gäller och vem som är ansvarig chef.

Internrevisionen pekar också på att ju fler uppdrag inom lokalvård som Samhall har inom ett visst distrikt, desto fler team- och driftledare återfinns i distriktet i fråga.[170] Det är ytterligare en indikation på att team- och driftledare som anvisats till anställning får kompensera för att Samhall har få direktanställda chefer, enligt Riksrevisionen. Det antagandet stärks av att det förekommit att drift- och teamledare, i vissa fall, gått direkt in i dessa yrkesroller när de anställts på Samhall.[171]

Medellönen för driftledare ligger med olika arbetstillägg högre än för anställda i andra yrkesroller på Samhall.[172] Om Samhall hade rekryterat personal på den öppna arbetsmarknaden till arbetsuppgifter motsvarande driftledarnas hade dock deras löner sannolikt legat på en högre nivå.

3.4.5 Inga krav på erfarenhet eller utbildning om funktionsnedsättning hos första linjens chefer

Trots att rollen som områdeschef är komplex och handlar om att främja både social och yrkesmässig utveckling så rekryteras inte områdeschefer utifrån utbildning eller erfarenhet av att arbeta med personer med funktionsnedsättning, eller personer som står långt ifrån arbetsmarknaden. I stället ligger stort fokus i rekryteringar på att cheferna är duktiga på försäljning och kundrelationer.

Riksrevisionen har gått igenom ett urval av platsannonser för tjänsten som områdeschef.[173] Genomgången visar att det krävs lägst gymnasiekompetens för att anställas som områdeschef på Samhall. I en del annonser saknas helt uppgift om utbildningskrav. Vår enkät till första linjens chefer visar att 41 procent av cheferna har gymnasial utbildning som högsta avslutade utbildning, medan 54 procent har någon form av eftergymnasial utbildning.[174]

Platsannonserna innehåller heller inga krav på eller önskemål om tidigare erfarenhet av att arbeta med eller arbetsleda personer med funktionsnedsättning. Däremot efterfrågas affärstänk, erfarenhet av goda sälj- och kundrelationer och branschkännedom. Ledarförmåga är centralt men granskningen visar att en majoritet av cheferna, 60 procent, saknar erfarenhet av att arbetsleda personer med funktionsnedsättning.

Enligt Samhall lägger bolaget i sin rekrytering av områdeschefer stort fokus på vilken typ av kunduppdrag som cheferna ska arbeta med, men även det personliga ledarskapet.[175] Samhall framhåller även att medarbetarutveckling är centralt i de underlag som används som stöd vid rekrytering av första linjens chefer. Samtidigt konstaterar Riksrevisionen att det inte är något som förmedlas i Samhalls platsannonser för områdeschefer.

Samhall erbjuder internutbildning i kundleveransprocess och medarbetarprocess under första året som chef och enligt Samhall kompetensutvecklas cheferna efter anställning.[176] I relation till alla de färdigheter som områdeschefer förväntas ha kan det ändå framstå som otillräckligt, enligt Riksrevisionen.

Samhall bedriver affärsmässig verksamhet men mycket av områdeschefernas arbete handlar också om människovårdande arbete, vilket framkommer i både intervjuer och fritextsvar i vår enkät.[177] Eftersom Samhall bygger sitt ledarskap på ett coachande förhållningssätt framstår även förståelse för de anställdas utmaningar som centralt för att kunna ge rätt stöd till de anställda. Det ställer höga krav på kunskaper om tillgängligt arbetsliv och att Samhall arbetar systematiskt med det på alla nivåer.[178] Att Samhall inte kräver någon tidigare erfarenhet av att arbetsleda personer med funktionsnedsättningar i rollen som områdeschef förklarar bolaget med att utbudet av arbetssökande personer med denna kompetens är låg i relation till Samhalls efterfrågan.[179]

Riksrevisionen konstaterar dock att Samhall för vissa tjänster, utanför det arbetsmarknadspolitiska uppdraget, ställer krav på erfarenhet av att arbeta med personer med funktionsnedsättning. Det gäller till exempel för tjänsten som samordnare för arbetsmarknadstjänster, vilket innebär ansvar för arbetsträning av personer med Arbetsförmedlingen som kund. För denna roll är även högskoleutbildning en önskvärd kvalifikation. Samhalls arbetsmarknadstjänster är en av Samhalls affärer och arbetsträningen sker i kunduppdrag som leds av områdescheferna.[180]

Enligt Samhall pågår ett arbete för att öka enhetligheten i rutiner vid rekrytering till bolaget. En översyn genomförs även av utbildningsprogrammet för första linjens chefer, i syfte att höja kompetensen och åstadkomma mer enhetliga arbetssätt.[181]

3.4.6 Samhall har begränsade möjligheter att följa upp sina anställda

För att Samhall ska kunna utveckla sina medarbetare behöver bolaget ha adekvat kunskap om sina anställda eftersom det är de anställdas individuella behov som ska styra utformningen av anpassningar och stöd. Granskningen visar dock att Samhall har begränsade möjligheter att följa de anställda på ett mer systematiskt och evidensbaserat sätt. Därmed blir det också svårare för Samhall att bedöma hur effektivt arbetet med medarbetarutveckling är, enligt Riksrevisionen.

I granskningen har Riksrevisionen efterfrågat vilken information som Samhall samlar in om anställdas yrkesmässiga utveckling. Vi kan bland annat konstatera att Samhall inte registrerar kronologiskt vilka yrken eller branscher som de anställda har arbetat i inom bolaget. Anledningen till att den typen av uppgifter inte samlas in är enligt Samhall att medarbetarna inte är anställda mot något specifikt yrke, utan ska utvecklas inom olika roller.[182] I Samhalls HR-system dokumenteras dock yrkeskunnande, vilket ger en uppfattning om vilka yrkesroller en medarbetare arbetat i.

Samhall uppger vidare att bolaget det senaste året har påbörjat ett arbete med att registrera anställdas arbetslivserfarenhet, såsom uppgifter om yrke, exempel på kunder de anställda har arbetat hos samt huvudsakliga arbetsuppgifter. Hittills omfattar dock registreringen endast en mindre del av de anställda.[183]

Enligt Samhall har bolaget över lag knappa data om sina anställda vilket kan göra det svårt att effektivt matcha till arbeten.[184] En viktig anledning, enligt Samhall, är att bolaget inte får tillräcklig information från Arbetsförmedlingen om de anställda i samband med anvisning (se kapitel 4). En annan anledning är att bolaget saknat ett tillräckligt bra systemstöd för dokumentation och uppföljning.[185] Av Samhalls årsredovisningar framgår att bolaget de senaste åren gjort investeringar i sin IT‑miljö för att öka digitaliseringen och bland annat skapa bättre systemstöd.

Mål- och utvecklingsdialogen är chefernas huvudsakliga verktyg för uppföljning av de anställda. I vår enkät till grupp- och områdeschefer anser tre av fyra chefer att dialogen är ett bra verktyg för att följa upp de anställdas mål och arbetsförmåga. 98 procent av de anställda har också genomfört en mål- och utvecklingsdialog 2022.[186]

Granskningen visar samtidigt på utmaningar med mål- och utvecklingsdialogerna, inte minst att de i regel bara genomförs en gång per år. Med tanke på de stora personalgrupperna, som försvårar återkoppling i det löpande arbetet, är det enligt Riksrevisionen inte tillräckligt ofta. I Samhalls egen medarbetarundersökning 2023 framkommer att bara 58 procent av de anställda har regelbunden uppföljning av sina mål med sin närmaste chef. Endast 61 procent uppger att deras närmaste chef ger dem återkoppling så att de kan utvecklas i sitt arbete.[187]

Det finns också problem med dokumentation och uppföljning av mål- och utvecklingsdialogen. Även om vissa uppgifter är obligatoriska för chefer att dokumentera så är det upp till respektive chef att avgöra hur mycket som ska dokumenteras. Fram till nyligen fanns heller inte ett gemensamt system att registrera uppgifterna i, utan dialogen följdes upp via manuella arbetssätt. Samhall uppger att bolaget nu arbetar på att öka användarvänligheten i systemstödet och därmed nyttjandegraden och effektiviteten.

I intervjuer med områdeschefer framkommer att vissa chefer gärna hade sett att underlaget för dialogen gav mer utrymme för fritext och reflektion, samt handlade mer om de anställdas förväntningar, ambitioner och mål för framtiden, inklusive övergång.[188]

3.5 Samhalls arbete med övergångar har brister

Ett viktigt mål för Samhall är att verka för att ett visst antal av deras anställda årligen övergår till arbete på den reguljära arbetsmarknaden. Enligt Riksrevisionen blir det därmed viktigt för Samhall att arbeta systematisk med detta. Granskningen visar att Samhall över lag når övergångsmålet men att övergångsarbetet inte framstår som särskilt enhetligt och att det inte är helt tydligt vad det är i Samhalls arbetssätt som ger effekt i arbetet med övergångar.

3.5.1 Målet om övergångar är centralt men svårt att nå

Samhall ska enligt ägaranvisningen se till att antalet personer som övergår till arbete till den reguljära arbetsmarknaden årligen motsvarar minst 1500 personer, uppdelat på anställda för skyddat arbete respektive LFU.[189] Varje år ska Samhall även lämna en särskild redovisning till Arbetsmarknadsdepartementet av vilka åtgärder som har vidtagits och planeras med anledning av bolagets uppdrag avseende övergångar.[190]

Diagram 3 nedan visar Samhalls måluppfyllelse av övergångsmålet under senaste tioårsperioden för både skyddat arbete och LFU. Av diagrammet framgår att Samhall i perioder haft svårt att nå målet. Under 2020 och 2021 påverkade pandemin bolagets möjlighet att nå målet men granskningen visar att det även finns andra faktorer som påverkar måluppfyllelsen, såsom bristande tid och resurser hos personalledande chefer, och att målet står i konflikt med andra av Samhalls mål. De anställdas arbetsförmåga och anställningsförhållanden spelar också roll, enligt första linjens chefer på Samhall.

Diagram 3 Mål och utfall för antal övergångar för skyddat arbete och LFU, 2011–2022

Övergångarna från LFU står för knappt 40 procent av alla övergångar trots att andelen anställda i LFU är mindre än 10 procent i det arbetsmarknadspolitiska uppdraget.[191] En viktig förklaring till att andelen övergångar är så mycket högre för anställda i LFU än i skyddat arbete är att LFU är en tidsbegränsad anställning för yngre personer medan skyddat arbete är en tillsvidareanställning för personer vars arbetsförmåga är så nedsatt att de inte kan få ett arbete eller stöd genom andra insatser. I vår enkät till första linjens chefer uppger 61 procent att mindre än hälften av deras medarbetare i skyddat arbete skulle kunna klara en varaktig övergång till den reguljära arbetsmarknaden. Av chefernas öppna svar framkommer en ganska samstämmig bild av att en stor andel av de anställda i skyddat arbete har så stora funktionsnedsättningar eller andra begränsningar att de inte klarar av ett arbete på den reguljära arbetsmarknaden.[192] Flera är också äldre; 58 procent av de anställda i skyddat arbete är över 50 år[193], något som ytterligare minskar möjligheten till övergång.

En återkommande synpunkt bland cheferna i enkätens fritextsvar och intervjuer är också att lön och övriga anställningsvillkor i skyddat arbete är så goda att det riskerar att skapa en inlåsningseffekt, som i förlängningen minskar viljan till övergång. Riksrevisionens analys av lönenivån för lokalvårdare visar dock att lönen vid Samhall ligger något lägre än lönen för motsvarande tjänst på den reguljära arbetsmarknaden.[194] Samtidigt kan löneläget, tillsammans med den långtgående anställningstryggheten och Samhalls lägre krav på produktivitet, ändå bidra till att viljan till övergång minskar. Statistik från Samhall visar att många anställda har varit länge på Samhall. År 2022 hade omkring en tredjedel av de anställda varit anställda på Samhall i mer än tio år.[195]

Övergångarna påverkas troligen också av chefernas höga arbetsbelastning. I vår enkät uppger två tredjedelar av cheferna att resurserna inte räcker till för att stödja medarbetare till arbete utanför Samhall. Samtidigt mäts cheferna i första linjen individuellt på hur många övergångar de gör och övergångar är ett av de viktigaste målen för cheferna att nå. Från intervjuer framgår att cheferna försöker ringa in potentiella kandidater för övergångar och stötta dem i att våga att ta steget, men att övergångsarbetet inte är så enhetligt strukturerat som medarbetarprocessen ger uttryck för. Områdeschefer med nätverk och förankring i det lokala näringslivet framhåller det som en stor fördel när det handlar om att hitta arbetsplatser dit anställda kan göra övergång.[196] I våra intervjuer har vi också stött på flera exempel där områdeschefer samarbetar i arbetet med arbetsgivarkontakter och kring övergångsmålet medan andra ser ett värde i att målet mäts individuellt.[197]

Cheferna kan också behöva göra avvägningar i övergångsarbetet, då anställda som coachas till jobb utanför Samhall kan antas ha en relativt hög arbetsförmåga och därför också är en resurs för att Samhall ska kunna leverera på sina kunduppdrag.[198] Det illustreras till exempel av att det skett jämförelsevis få övergångar från yrkesrollerna team- och driftledare trots att det är yrkesroller som indikerar en högre arbetsförmåga.[199] Övergångar kan även påverkas av ett snävt utbud av arbetsuppgifter och typ av kunduppdrag. I vår granskning framkommer att det kan vara svårt att få till övergångar inom lokalvård.[200] I det fall städning är den enda tjänsten som kunden valt att köpa in kan sannolikheten också vara lägre att kunden själv vill överta utförandet genom att anställa någon från Samhall.[201]

Av Statskontorets rapport från 2017 framgår att få övergångar sker till samma branscher som anställda varit verksamma inom på Samhall.[202] Det gäller särskilt lokalvård där endast 1 av 10 övergångar skedde till andra städföretag.[203] Sedan dess har andelen övergångar från lokalvård ökat något, enligt Samhall. Bolaget har bland annat antagit ett strategiskt mål att rekrytera långsiktiga kunder och utforma samarbeten där Samhall utbildar de anställda för kundens behov.[204]

3.5.2 Ett stort antal övergångar är inte varaktiga

Anställda i skyddat arbete som gjort en övergång till annat arbete har rätt att återgå till sin anställning på Samhall inom 12 månader.[205] Det är en rättighet som förhållandevis många anställda nyttjar. År 2022 kom närmare en tredjedel av de som lämnat Samhall (453 personer) tillbaka.[206] Enligt Samhall är återgångarna främst ett resultat av att anställda som gjort övergångar fått tidsbegränsade anställningar som sedan inte har förlängts, till exempel för säsongsarbete. Att anställda inte erbjuds heltidstjänster med motsvarande lön utanför Samhall kan också påverka övergångarna.[207]

En annan möjlig förklaring till återgångar kan vara att de anställda som gör övergångar inte är redo för arbete på den reguljära arbetsmarknaden. Flera arbetsförmedlare lyfter detta i intervjuer.[208]

I ägaranvisningen för Samhall framhåller regeringen att Samhall bör arbeta för att återgångarna minskar, men bolaget mäts inte på antal varaktiga övergångar utan på antalet övergångar som genomförs. Ägarens mål om övergångar är heller inte uppdelat på antal övergångar från LFU respektive skyddat arbete, även om respektive grupps övergångar redovisas separat.[209]