5. Regeringens styrning av Samhall

Riksrevisionens övergripande bedömning är att regeringens styrning har varit för ensidig och i för liten utsträckning styrt mot hur det samlade samhällsuppdraget utförs. Regeringens styrning har främst varit inriktad på bolagets volym och ekonomiska mål och fokuserat för lite på delarna av samhällsuppdraget som handlar om hur bolaget arbetar med att stödja och utveckla de anställda. Uppdragsmål till Samhall har fastställts nyligen jämfört med ekonomiska mål. Uppdragsmålen till Samhall är dessutom få och är heller inte uttömmande nog för att kunna bedöma om Samhall uppfyller sitt samhällsuppdrag väl. De verksamhetsrelaterade uppdragsmålen som rör det arbetsmarknadspolitiska uppdraget har dessutom varit mer inriktade på att mäta uppdragets omfattning än uppdragets innehåll. Vidare bedömer Riksrevisionen att regeringen inte gett Samhall stabila finansiella förutsättningar för samhällsuppdragets genomförande.

Avsnitt

5.1 Bedömningsgrunder

Regeringen har riksdagens uppdrag att aktivt förvalta statligt ägda bolag så att den långsiktiga värdeutvecklingen blir den bästa möjliga och, i förekommande fall, att de särskilt beslutade samhällsuppdragen utförs väl.[291] Regeringens styrning av Samhall utgår i likhet med styrningen av andra statliga bolag från aktiebolagslagen, statens ägarpolicy och svensk kod för bolagsstyrning.[292]

Statens ägarpolicy anger regeringens uppdrag och mål, tillämpliga ramverk och viktiga principfrågor avseende styrningen av statligt ägda bolag. Av ägarpolicyn framgår att bolagsstyrningen ska följa OECD:s riktlinjer för hur statligt ägda bolag ska styras. Det övergripande syftet med OECD:s riktlinjer är att se till att statens roll som ägare tydligt avskiljs från statens övriga roller och att staten därmed varken blir för passiv eller för intervenerande i sin styrning.[293]

Statligt ägda bolag styrs även av bolagsordning med bolagsstämman, det vill säga ägaren, som högsta beslutade organ.[294] Samhalls bolagsordning anger ramarna och det övergripande syftet med verksamheten. Ägaranvisningen, som i huvudsak förekommer för bolag med särskilt beslutat samhällsuppdrag, innehåller mer detaljerade direktiv till bolagets styrelse om uppdragets omfattning och mål. För Samhall anger ägaranvisningen bland annat det årliga antalet lönetimmar som ska produceras genom skyddat arbete och LFU, antalet övergångar till den reguljära arbetsmarknaden, andelen anvisningar från prioriterade grupper och sedan 2021 även uppdragsmål.[295] Ägaranvisningen rymmer även andra målsättningar. Regeringen styr även Samhall genom merkostnadsersättningen som anger ägarens ersättning till bolaget för de merkostnader som uppstår till följd av samhällsuppdraget.

Regeringen styr också statliga bolag genom styrelserekrytering. Statens ägarpolicy anger att rekryteringen ska ske utifrån målet att styrelsen ska ha hög kompetens som är väl anpassad till bolagens respektive verksamhet, situation och framtida utmaningar.[296]

I bedömningen av regeringens styrning av Samhall har vi utgått från att styrningen ska stödja Samhalls samhällsuppdrag så att det utförs väl. Det innebär bland annat att:

• berörda departement bör samverka på ett ändamålsenligt sätt
• mål och målnivåer bör styra mot hela samhällsuppdraget och målen ska vara ambitiösa men realistiska
• ägaranvisningen för Samhall bör vara tydlig och relevant
• regeringen bör efterfråga och få den information som krävs för att kunna styra Samhall effektivt och i enlighet med riksdagens intentioner.

5.2 Ägarstyrningens organisering riskerar att för litet fokus riktas mot uppgiften att utveckla de anställda

Styrning och förvaltning av de statligt ägda bolagen utgår från Regeringskansliet. Vid Finansdepartementet finns en särskild förvaltningsorganisation för statligt ägda bolag (BSÄ) som förvaltar bolag med statligt ägande, inklusive Samhall.[297] Vid BSÄ arbetar bland annat bolagsförvaltare och specialister inom affärsjuridik och bolagsanalys. Ägarstyrningen från Finansdepartementet rör Samhalls ekonomiska mål, uppdragsmål och styrelsens tillsättning, samt att fastställa och följa upp utvecklingen av bolaget genom årliga ägardialoger.[298]

Finansdepartementet förvaltar Samhall men Arbetsmarknadsdepartementet har också vissa ansvarsområden i handläggningen av Samhall. Arbetsmarknadsdepartementets handläggning innefattar Samhalls verksamhetsrelaterade uppdragsmål kopplade till det arbetsmarknadspolitiska uppdraget (även kallade volymmål) och merkostnadsersättningen. Arbetsmarknadsdepartementets roll i handläggningen av Arbetsförmedlingen inverkar också på Samhalls uppdrag och måluppfyllelse.

Arbetsfördelningen departementen emellan innebär att Samhall ställer sina budgetunderlag till Arbetsmarknadsdepartementet men har ägardialog med Finansdepartementet om bolagets ekonomiska förutsättningar och mål, utfall och eventuella åtgärder för att nå målen.[299]

I enlighet med OECD:s riktlinjer för statlig bolagsstyrning, som den svenska regeringen varit delaktiga i att ta fram, skiljer ägaren på sin roll som ägare och på sin roll som reglerare.[300] Enligt Regeringskansliet är arbetet därför fördelat så att ansvaret för beredning av frågor om reglering inom de sektorer som bolagen arbetar inom, till exempel särskild sektorslagstiftning, typiskt sett är organisatoriskt skilt från förvaltningen av bolag inom samma område.[301] I Samhalls fall kommer detta bland annat till uttryck genom att Arbetsmarknadsdepartementet inte närvarar vid ägardialogen med bolaget. Det förekommer heller ingen återkommande formaliserad kontakt mellan Arbetsmarknadsdepartementet och Samhall, motsvarande ägardialog eller myndighetsdialog. Arbetsmarknadsdepartementet har heller inte fått ta del av mötesagendan inför ägardialogen.[302] Enligt Samhall tas kontakter om det arbetsmarknadspolitiska uppdraget huvudsakligen på Samhalls initiativ.[303]

Riksrevisionens genomgång av Arbetsmarknadsdepartementets myndighetsdialoger med Arbetsförmedlingen 2017–2022 visar att dessa endast till mycket liten del berör Samhall. Under 2020 och 2021 nämns inte Samhall alls i de analyspromemorior som ligger till grund för vad som behandlas i myndighetsdialogerna. Åren dessförinnan nämns Samhall i ett par meningar och då med fokus på anvisningar. År 2022 ligger fokus på Arbetsförmedlingens uppdrag i regleringsbrev och Samhall omnämns kort i relation till Arbetsförmedlingens sektorsuppdrag för handikappfrågor inom arbetsmarknadspolitiken.[304] Att Arbetsförmedlingens myndighetsdialog handlar så lite om Samhall förklarar Arbetsmarknadsdepartementet med att Arbetsförmedlingen har många andra uppdrag och insatser att hantera, och att tiden för myndighetsdialog är begränsad.[305]

Enligt Finansdepartementet sker samverkan om Samhalls styrning, uppdrag och mål mellan Finansdepartementet och Arbetsmarknadsdepartementet vid behov, i enlighet med vad som gäller för samrådsformer inom Regeringskansliet.[306] Beslut fattas gemensamt av regeringen men ärenden som faller inom flera departements verksamhetsområden ska, enligt Regeringskansliets samrådsformer, handläggas inom det departement dit ärendet huvudsakligen hör.[307]

Särskiljandet av ägarens olika roller är i linje med OECD:s riktlinjer för statlig bolagsstyrning men Riksrevisionen ser ändå en risk för att vissa delar av Samhalls samhällsuppdrag inte behandlas lika sammanhållet och strukturerat som andra. Fokus kan därför komma att hamna mer på vad som ryms inom Finansdepartementets ansvarsområden, inte minst finansiella mål. Riksrevisionen bedömer vidare att bolagsstyrningsmodellen, som skiljer på statens olika roller, inte skapar förutsättningar för ägaren att vara så aktiv i Samhalls verksamhet kring de anställdas utveckling. Samtidigt är det just i denna del som mycket av samhällsuppdraget ska förverkligas.[308] Riksrevisionen kan konstatera att särskiljandet av roller inte gäller styrningen av alla statliga bolag. Några statliga bolag med samhällsuppdrag förvaltas via fackdepartement och inte av Finansdepartementets förvaltningsorganisation. Hit hörde exempelvis Systembolaget som fram till regeringsskiftet 2022 förvaltades av Socialdepartementet.[309]

Riksrevisionen bedömer att Arbetsmarknadsdepartementet inte har en framskjuten roll i styrningen av Samhall men företrädare för Regeringskansliet uppger att målen för det arbetsmarknadspolitiska uppdraget följs upp på olika sätt.[310] Sedan 2009 innehåller ägaranvisningen för Samhall också en skrivning som anger att bolaget på anmodan av Arbetsmarknadsdepartementet ska lämna sådant underlag som bedöms nödvändigt för beslut om eventuella förändringar av bolagets uppdrag och ersättningsmodell.[311] Även om det innebär att Arbetsmarknadsdepartementet kan inhämta andra underlag än budgetunderlag från Samhall så konstaterar Riksrevisionen att det inte är en möjlighet som Arbetsmarknadsdepartementet hittills har nyttjat.[312]

5.3 Styrningen har varit för ensidig och haft för stort fokus på affärsmässighet och volym

Ekonomiska mål och i förekommande fall uppdragsmål för samhällsuppdraget är viktiga instrument i ägarens styrning av bolag med statligt ägande. Riksrevisionen konstaterar att Samhall fick siffersatta ekonomiska mål av ägaren 2006 medan det dröjde till 2020 innan uppdragsmål beslutades av bolagsstämman, och till 2022 innan målnivåer för uppdragsmålen fastställts. Eftersom det under en lång period har funnits ekonomiska mål, men inte uppdragsmål, bedömer Riksrevisionen att målstyrningen sammantaget har fått för stort fokus på affärsmässighet och bolagets ekonomiska utveckling. Dessutom bedömer Riksrevisionen att det är tveksamt om nivån på Samhalls avkastningskrav är ändamålsenlig. Parallellt med de ekonomiska målen har funnits verksamhetsrelaterade uppdragsmål men dessa anger framför allt omfattningen av uppdraget.

På senare tid har ägaren tagit en mer aktiv roll i styrningen av Samhall, exempelvis genom att införa nya uppdragsmål, hålla ägardialog oftare och revidera ägaranvisningen. Enligt Riksrevisionen är dock de nya uppdragsmålen till Samhall jämförelsevis få och för trubbiga för att ägaren på ett uttömmande sätt ska kunna följa upp hur Samhall utför sitt samhällsuppdrag.[313] Vissa målsättningar i ägaranvisningen ger heller inte så tydliga styrsignaler.

Enligt Riksrevisionen kommer dessutom dessa förändringar anmärkningsvärt sent.[314] Givet Samhalls uppdrag och storlek framstår förändringarna inte heller som tillräckligt långgående för att svara upp mot problemen som de förväntas lösa.[315]

5.3.1 Tveksamt om nivån på Samhalls avkastningsmål är ändamålsenlig

Ekonomiska mål till statligt ägda bolag fastställs för att säkerställa värdeskapande, effektivitet och ändamålsenlig styrning. Det innebär bland annat att målen som bolagen arbetar mot ska vara långsiktiga, ambitiösa och realistiska.[316] Ägaren har beslutat om tre ekonomiska mål för Samhall. Lönsamhetsmålet innebär att avkastningen på eget kapital sedan 2020 ska vara fem procent över en konjunkturcykel. Fram till dess var lönsamhetsmålet sju procent över en konjunkturcykel. Samhall har också ett kapitalstrukturmål som innebär att bolaget ska ha en soliditet på minst 30 procent. Därutöver har Samhall ett utdelningsmål som innebär att ägaren inte har rätt till utdelning.[317]

Aktiebolag som bolagsform utesluter inte att andra hänsyn tas än de ekonomiska i styrningen av bolag, vilket Samhalls utdelningsmål kan ses som ett exempel på.[318] Men samtidigt som syftet med Samhalls verksamhet är ett annat än att ge vinst för fördelning till ägaren driver regeringens styrning av bolaget, enligt Riksrevisionen, mot affärsfokus och höga krav på detta i verksamheten.

Lönsamhetsmål för statliga bolag syftar övergripande till att generera ekonomisk och operativ effektivitet.[319] Ägaren har tidigare framfört att ett skäl till att Samhall har avkastningskrav är att det är viktigt i relation till övrigt näringsliv och för att förhindra konkurrens på olika villkor.[320] Samtidigt kan Riksrevisionen konstatera att eventuell vinst ska stanna kvar i bolaget för att främja den fortsatta verksamheten.[321] Riksrevisionen noterar vidare att inte alla statliga bolag med samhällsuppdrag har siffersatta lönsamhetsmål samt att nivån på avkastningskravet varierar för bolag som har samhällsuppdrag.[322] Det finns även bolag utan samhällsuppdrag som saknar siffersatta ekonomiska lönsamhetsmål.[323]

Som framgår av diagram 7 nedan har Samhalls avkastning varierat markant det senaste decenniet. Resultaten för åren 2020 och 2021 utmärker sig med en avkastning som med råge överskrider målet. Avkastningen under dessa år beror dock nästan uteslutande på att bolaget fick statlig ersättning för sjuklönekostnader till följd av pandemin. År 2022 var avkastningen omkring noll procent. Under den granskade perioden har dock Samhall genomgående levt upp till kapitalstrukturmålet om soliditet på minst 30 procent (ej redovisat i diagram här).

Diagram 7 Samhalls avkastning på eget kapital 2011–2022

5.3.2 Samhalls uppdragsmål är för få och inte tillräckligt uttömmande

Uppdragsmål för statliga bolag med särskilt beslutade samhällsuppdrag fastställs för att kunna utvärdera och följa upp hur samhällsuppdragen utförs.[324] Det övergripande syftet är att säkerställa att de särskilt beslutade samhällsuppdragen utförs väl men uppdragsmål syftar även till att tydliggöra kostnaden för utförandet av de särskilt beslutade samhällsuppdragen, möjliggöra uppföljning och rapportering till riksdagen och andra intressenter samt klargöra förutsättningarna för de ekonomiska målen.[325] Riksrevisionen bedömning är att uppdragsmålen för Samhall inte är tillräckliga för att svara upp mot ovanstående syften.

Enligt statens ägarpolicy är tydliga mål viktiga för att bolagsstyrelsen ska kunna förhålla sig till ägarens förväntningar och uppdragsmålen ska fastställas med utgångspunkt i samhällsuppdraget och dess syfte.[326] Riksrevisionen konstaterar dock att antalet uppdragsmål till Samhall är få jämfört med flera andra statliga bolag som har mindre omfattande samhällsuppdrag än Samhall, att uppdragsmålen beslutades först nyligen samt att målen inte framstår som särskilt uttömmande i relation till samhällsuppdragets komplexitet.[327]

I en tidigare granskning pekar Riksrevisionen på att det finns en överhängande risk att bolagens finansiella mål prioriteras i ägarstyrningen, på bekostnad av samhällsuppdragen.[328] En förklaring kan vara att finansiella mål är enklare att precisera och följa upp, medan samhällsuppdrag som syftar till annat än ekonomisk avkastning kan framstå som otydliga i jämförelse.[329] Givet att Samhalls samhällsuppdrag är så pass omfattande blir det särskilt viktigt att statens målstyrning och uppföljning fångar olika aspekter av samhällsuppdraget, enligt Riksrevisionen.

Ägaren har fastställt tre uppdragsmål för Samhall i ägaranvisningen: sysselsättningsgrad, engagerade medarbetare och arbetsmiljö. Att siffersatta uppdragsmål till Samhall fastställdes först 2022 beror enligt Regeringskansliet på att det fram till årsskiftet 2017/18 pågick en granskning av Europeiska kommissionen, och att det under tiden som granskning pågick saknades förutsättningar för att kunna fastställa långsiktiga ekonomiska mål för bolaget.[330] Därmed saknades också, enligt Regeringskansliet, förutsättningar för att inleda ett målprojekt, inkluderande uppdragsmål, som normalt sätts tillsammans med ekonomiska mål, enligt den modell för att fastställa uppdragsmål för bolag med samhällsuppdrag som Regeringskansliet har arbetat fram.[331]

Kommissionens granskning avslutades med en skrivelse från kommissionen i december 2017 med förslag på åtgärder som regeringen godtog i januari 2018.[332] I enlighet med detta beslutade regeringen att utfärda förordningen om statlig ersättning till Samhall Aktiebolag för en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse, som trädde i kraft den 1 januari 2019. Målprojektet för nya ekonomiska mål och uppdragsmål inleddes därefter under våren 2019 med representanter för ägaren och bolaget. Uppdragsmål och reviderade ekonomiska mål beslutades vid Samhalls bolagsstämma 2020. Efter utvärdering under 2021 fastställdes sedan målnivåerna för uppdragsmålen för årsstämman 2022.[333]

Uppdragsmålen om engagerade medarbetare och arbetsmiljö mäts utifrån frågebatterier i Samhalls medarbetarundersökning till anställda i det arbetsmarknadspolitiska uppdraget och direktanställda tjänstemän.[334] Sysselsättningsgrad tas fram ur Samhalls planeringssystem och inbegriper arbetad tid och tid för utvecklingsinsatser. Utfallet för 2022 visar på att Samhall uppfyllde sitt uppdragsmål om en sysselsättningsgrad på 95 procent och var nära att uppfylla det långsiktiga målet för engagemangsindex på 70 och arbetsmiljöindex på 80.[335]

En generell utmaning med att mäta arbetsmiljöindex och engagemangsindex på basis av självrapportering i medarbetarundersökningar är att det kan finnas vissa oklarheter om vad det exempelvis är för engagemang hos de anställda som mäts. Även måttet för sysselsättningsgrad rymmer, enligt Riksrevisionen, viss osäkerhet då det bygger på ansvarig chefs schemaläggning. Det verksamhetsrelaterade volymmålen om lönetimmar och målet om sysselsättningsgrad är dessutom nära relaterade eftersom lönetimmar är en viktig faktor när sysselsättningsgraden beräknas.

I intervjuer och underlag har det framkommit att Samhalls målgrupp har förändrats på senare år, vilket medför delvis nya förutsättningar att genomföra samhällsuppdraget.[336] Andelen anvisade från prioriterade grupper har successivt höjts och fler anställda har enligt Samhall mycket svaga kunskaper i svenska. Enligt Samhall innebär detta nya utmaningar för bolaget att hantera. Till exempel kan intellektuella och psykiska funktionsnedsättningar hos de anställda, eller kombinationer av funktionsnedsättningar, vara svårare att bemöta på ett bra sätt, jämfört med fysiska funktionsnedsättningar. För att bedöma om dessa förändringar eventuellt påverkar måluppfyllelsen av bland annat uppdragsmålen behöver en närmare analys göras, enligt Riksrevisionen.

5.3.3 Styrningen mot bredd i arbetsuppgifter är inte tillräckligt stark

Riksrevisionen bedömer att ägaranvisningen till sitt innehåll hade kunnat vara tydligare gällande styrningen mot en mer varierad verksamhet. Detta mot bakgrund av att ett för ensidigt utbud av arbetsuppgifter försvårar anpassning och i förlängningen utveckling genom arbete.

Flera utredningar, däribland Statskontoret 2017 och Riksrevisionen 2008, har pekat på att Samhalls utbud av arbetsuppgifter är för smalt för att möjliggöra tillräcklig anpassning av arbetet för de anställda. Samhall har också lyft att ett för smalt utbud av kunduppdrag och yrkesroller på en del orter är problematiskt. Även om det är förenat med kostnader att bredda verksamheten och ägaren inte ska detaljstyra Samhalls operativa verksamhet, så bedömer Riksrevisionen att det borde funnits utrymme för ägaren att tidigare och tydligare styra Samhall i riktning mot mer varierad verksamhet.

När Samhall ombildades till aktiebolag för 30 år sedan framgick det av förarbetena att en bred verksamhet sågs som en förutsättning för att Samhall skulle klara av att erbjuda anpassat och i förlängningen utvecklande arbete.[337] Först i ägaranvisningen 2021 anger regeringen uttryckligen att Samhall över tid bör söka affärsmöjligheter inom ett flertal branscher i syfte att möjliggöra en bred tillgång på arbetsuppgifter anpassade för olika medarbetares behov (Riksrevisionens kursivering). Utvecklingen ska följas upp vid ägardialoger och av bolagsstyrelsen samt är en del i den nya bolagsstrategin som beslutades i september 2022.[338]

Riksrevisionen bedömer att den nya skrivningen i ägaranvisningen är viktig men att det är tveksamt om den innebär en tillräckligt stark styrsignal. Riksrevisionen konstaterar dessutom att ägaren är mer distinkt i sina anvisningar för hur Samhall ska uppnå affärsmässighet. I dessa delar av ägaranvisningen framgår att Samhall löpande ska söka nya affärsmöjligheter och bedriva verksamheten med affärsmässig effektivitet samt att bolaget även löpande ska verka för ökad omsättning (Riksrevisionens kursivering).[339]

5.3.4 Progression behöver mätas på flera sätt än antal övergångar

I förarbetena till Samhalls ombildning till aktiebolag framförs att Samhall är en utvecklingsinsats för att rusta anställda för arbete på den reguljära arbetsmarknaden, men också att Samhall kan vara en långsiktig sysselsättningsåtgärd. Riksdagen har uttalat att Samhall måste kunna fylla båda dessa funktioner eftersom alla anställda inte kan komma i fråga för arbete på den reguljära arbetsmarknaden.[340] Att omkring en tredjedel av de anställda i skyddat arbete har varit anställda på Samhall i över tio år åskådliggör också att Samhall, i praktiken, är en varaktig sysselsättning för många anställda.[341]

Såväl ägaren som Samhall har tydligt styrt mot övergångar och från Samhalls sida har framhållits att övergångar är ett tydligt mått på när bolaget bedriver en ändamålsenlig verksamhet. Även i Samhalls kollektivavtal betonas att en anställning på Samhall är en utvecklingsinsats.[342] Då många anställda arbetar på Samhall under en längre tid bedömer dock Riksrevisionen att det även hade behövts kompletterande mått för att mäta de anställdas utveckling och progression i arbetet. Det är särskilt viktigt då uppgiften att utveckla de anställda är en så central del i Samhalls grundläggande verksamhetsidé. Att det finns varaktiga skillnader i antal övergångar mellan kvinnor och män, samt mellan skyddat arbete och LFU, gör det än mer angeläget att ägaren i styrningen av Samhall tydligare beaktar progressionen i de anställdas arbetsförmåga, enligt Riksrevisionen.

Samhall har definierat arbete som att bland annat utveckla arbetsförmåga och yrkeskunnande, få arbetslivserfarenhet och stärka självkänslan. För att förverkliga detta krävs enligt Riksrevisionen en organisation där chefer har faktisk möjlighet att leda, återkoppla och prioritera på ett bra sätt. Som framgår av kapitel tre har inte alltid cheferna möjlighet till detta på grund av för stora personalgrupper och hög arbetsbelastning. Enligt Samhall pågår nu ett arbete internt för att se över och bredda definitionen av utvecklande arbete.[343]

5.3.5 Uppföljning i ägardialog har främst fokuserat på uppdragets omfattning och bolagets ekonomi

Genom ägardialogen med statliga bolag ska regeringen kunna följa upp de av ägaren satta målen och uppdragen. Vid ägardialogen deltar politisk ledning, bolagets styrelseordförande, vd och eventuellt ytterligare representant från bolaget samt representanter från bolagsförvaltningen på Finansdepartementet. I det fall aktuella frågor, uppdrag eller mål berör andra fackdepartement stäms frågorna enligt Regeringskansliet av på förhand.[344] Deltagarna från bolagsförvaltningen och i vissa fall även politisk ledning stämmer av mötesprotokoll från ägardialogen.[345]

Ägardialog används för uppföljning av bolagets ekonomiska mål, uppdragsmål och det strategiska hållbarhetsarbetet, samt aktuella frågor. Riskfrågor kan även diskuteras i samband med frågor som relaterar till målen, exempelvis omvärldsförändringar såsom pandemin. I Samhalls fall har ägardialogen ägt rum en gång per år under den granskade perioden.

I granskningen har vi gått igenom ägardialoger med tillhörande underlag mellan ägaren och Samhall för perioden 2016–2022.[346] Information om vad som har avhandlats i ägardialogerna återges i förhållandevis kortfattade minnesanteckningar med tillhörande Powerpoint-bilagor där bolaget ger sin bild av verksamheten.

Innehållet i ägardialogen varierar beroende på aktuella frågor, såsom mediala omnämnanden, men vissa punkter återkommer. Utmaningar tas upp med fokus på bland annat affärsläge och vikten av stark affärstillväxt i syfte att åstadkomma jobbskapande och en positiv ekonomisk utveckling. I ägardialoger har även samverkan med Arbetsförmedlingen behandlats, liksom tillväxtområden och bolagets digitala transformation.[347] Samhalls ekonomiska förutsättningar lyfts återkommande, inte minst i ägardialogen 2016 då merkostnadsersättningen legat fast i åtta år.

Även om Samhall i ägardialog har redogjort för de verksamhetsrelaterade volymmålen och exempelvis pekat på hur bolaget ska arbeta med arbetsmiljöfrågor, så bedömer Riksrevisionen att bolagets konkreta arbete med medarbetarutveckling över lag haft en begränsad roll i dialogen med ägaren.[348] Den iakttagelsen ligger i linje med en tidigare granskning från Riksrevisionen av statliga bolag med samhällsuppdrag, där diskussionerna om hur samhällsuppdragen utförs framstod som mer begränsade för bolag som inte hade uttalade uppdragsmål.[349]

I bolag med samhällsuppdrag ligger det enligt ägaren inom bolagsstyrelsens ansvarsområden att göra avvägningar mellan samhällsuppdraget och de ekonomiska målen. Riksrevisionens genomgång av styrelsedokumentation visar att Samhalls styrelse regelbundet tar upp frågan om medarbetarna på sina möten men även då främst med utgångpunkt i nyckeltal för arbetsmiljö och hälsa.[350]

Sedan siffersatta uppdragsmål för att utvärdera samhällsuppdraget införts i ägaranvisningen 2022 följs frågan om medarbetarutveckling upp i ägardialog, där Samhall ska redovisa måluppfyllelse med hänsyn till uppdragsmålet ”engagerade medarbetare”.[351]

5.3.6 Ägaren har inte tillräckligt nyttjat möjligheten att utse styrelse med kompetens om Samhalls målgrupp

Styrelserekrytering och styrelsesammansättning är viktiga verktyg för att uppnå en effektiv styrning i bolag med statligt ägande, bland annat genom att främja mångsidighet och bredd.[352] För att komma i fråga för styrelseuppdrag i statligt ägda bolag framhåller ägaren vikten av hög kompetens inom bolagets affärsmässighet, affärsutveckling, branschkunskap, finansiella frågor och hållbart företagande eller kompetens inom andra relevanta områden.[353] Vad gäller det sistnämnda bedömer Riksrevisionen att regeringen inte tillräckligt nyttjat möjligheten att rekrytera specifik kompetens om funktionsnedsättning och tillgängligt arbetsliv till styrelsen för Samhall.[354]

5.4 Regeringen har inte gett Samhall stabila finansiella förutsättningar

Den statliga merkostnadsersättningen är en viktig del i regeringens styrning av Samhall. Riksrevisionens bedömning är att regeringens styrning av ersättningen har styrt Samhall mot ökad affärsmässighet och kostnadsbesparingar. Det kan ha varit motiverat utifrån effektivitetssynpunkt, men har samtidigt inneburit att Samhall inte getts stabila finansiella förutsättningar och begränsat möjligheten för bolaget att leva upp till samhällsuppdragets alla delar. På senare år har ersättningen höjts och därmed har också Samhalls subventionsgrad ökat. Enligt Riksrevisionen är subventionsgraden hög men inte orimligt hög, givet målgruppens behov.

5.4.1 Merkostnadsersättningen har sjunkit som andel av Samhalls lönekostnad

Samhall får årligen en merkostnadsersättning av staten som ska täcka de merkostnader som Samhall har till följd av att anställa personal med funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga. Granskningen visar att merkostnadsersättningen över tid har minskat, mätt som andel av Samhalls lönekostnad för anställda i det arbetsmarknadspolitiska uppdraget.

Enligt den förordning som reglerar beräkningen av ersättningen utgörs Samhalls merkostnad av bolagets totala personalmerkostnader, totala personalrelaterade merkostnader och kostnader för teknisk anpassning.[355]

Mellan åren 2009 och 2017 låg merkostnadsersättningen till Samhall oförändrad på 4 405 miljarder kronor per år. Under perioden 2018–2022 har dock merkostnadsersättningen justerats upp varje år och för 2023 beräknas ersättningen uppgå till 6,6 miljarder. Enligt den senaste budgetpropositionen beräknas anslaget ligga fast på den nivån till 2025.[356]

Merkostnadsersättningens höjning de senare åren är kopplad till de lönetimmar som Samhall ska skapa. När ägaren höjde ersättningen 2018 syftade det till att skapa fler övergångar till anställningar utanför Samhall och innebar dessutom att omfattningen av skyddat arbete ökade genom en högre målnivå för antal lönetimmar.[357] Från och med 2019 omfattas ersättning för anställning i LFU av merkostnadsersättningen vilket också har lett till en höjning.

Även om merkostnadsersättningen har höjts under de senare åren är den långsiktiga trenden att ersättningen har minskat, mätt som andel av lönekostnader för anställda i det arbetsmarknadspolitiska uppdraget, se diagram 8 nedan. Den största minskningen, procentuellt sett, skedde under Samhalls två första decennier. Då minskade merkostnadsersättningens andel av lönekostnaderna succesivt, från som högst drygt 150 procent i början av 1980-talet till omkring 90 procent 2000. Men även under de två senaste decennierna har trenden varit att ersättningen sjunkit som andel av Samhalls lönekostnader. På senare tid har dock ersättningens andel av lönekostnaderna ökat något.

Diagram 8 Merkostnadsersättningen som andel av Samhalls lönekostnader eller bolagets totala intäkter, 1980–2022

Diagrammet visar också att merkostnadsersättningens andel av Samhalls totala intäkter varierat. Riksrevisionens beräkningar visar att under perioden 2009–2017, när merkostnadsersättningen låg oförändrad, minskade ersättningens andel av Samhalls totala intäkter från 65 procent till 53 procent.[359] När merkostnads­ersättningen sedan 2018 har höjts i omgångar har också ersättningens andel av bolagets totala intäkter ökat.

Enligt Regeringskansliet är det en utmaning i styrningen av Samhall jämfört med andra bolag med samhällsuppdrag att merkostnadsersättningen utgör en så stor del av Samhalls intäkter. Eftersom merkostnadsersättningen inte räknas upp automatiskt varje år i takt med bolagets årliga löneökningar så påverkar det i nuläget bolagets förmåga att nå en ekonomi i balans.[360]

När merkostnadsersättningen inte förändras över en längre period innebär det också att bolagets självfinansieringsgrad behöver öka genom besparingar eller ökade intäkter från kunduppdrag.

Till skillnad från andra bolag saknar dock Samhall, på grund av sitt samhällsuppdrag, möjlighet att minska kostnaderna genom exempelvis uppsägningar av anvisad personal på grund av arbetsbrist eller nedläggningar av verksamheter på orter där arbetsmarknaden är svag.[361] Därutöver bestäms lönerna till de anställda i det arbetsmarknadspolitiska uppdraget av kollektivavtal och det innebär årliga löneökningar. Av kollektivavtalet framgår också att anställda inte kan omfattas av samma krav på eller vilja till omställning som arbetskraften i övrigt.

Kostnadsbesparingar får således ske på annat sätt, till exempel genom neddragning av direktanställd personal. Som framgår av kapitel tre har det över tid skett en kraftig minskning av antalet tjänstemän i Samhall, som bland annat bidragit till att första linjens chefer ansvarar för stora personalgrupper. Av kapitel tre framgår också att Samhall under den period som merkostnadsersättningen låg still ökade sitt fokus på affärsmässighet, och bolaget fick många nya och stora uppdrag inom lokalvård. Även om både besparingar och ökad affärsmässighet kan ha varit befogat har det enligt Riksrevisionen också påverkat bolagets möjlighet att ge stöd och anpassningar utifrån de anställdas behov.

I såväl ägardialog som budgetunderlag har Samhall återkommande yrkat på att merkostnadsersättningen behöver höjas och indexeras för att Samhall ska kunna upprätthålla verksamheten utifrån de mål som ägaren fastställt.[362] Även i närtid har Samhall framfört krav på en höjd merkostnadsersättning och en förändrad anslagskonstruktion, genom årliga uppräkningar av merkostnadsersättningen.[363]

5.4.2 Samhalls subventionsgrad är hög men inte orimlig givet målgruppens behov

Merkostnadsersättningens andel av Samhalls lönekostnader är ett mått på subventionsgraden för de anställda i det arbetsmarknadspolitiska uppdraget. Även om merkostnadsersättningens andel av Samhalls lönekostnader långsiktigt minskat sedan 1980-talet visar Riksrevisionens analys att subventionsgraden varierat betydligt under perioden 2011–2022.[364] På senare år har subventionsgraden ökat, men Riksrevisionens bedömning är att den inte är orimligt hög givet Samhalls målgrupp.

Diagram 9 visar merkostnadsersättningen och Samhalls subventionsgrad under perioden 2011–2022. Av diagrammet framgår att under perioden var Samhalls subventionsgrad som högst 2011 då den uppgick till 90 procent och som lägst 2017 då den uppgick till 77 procent. I takt med att merkostnadsersättningen har höjts sedan 2018 har också subventionsgraden ökat och den uppgick 2022 till 87 procent.[365]

Diagram 9 Subventionsgrad för skyddat arbete och LFU 2011–2022

Lönesubventionen till Samhall är generellt högre än för andra lönebidrag riktade till arbetsgivare som anställer personer med funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga. Det är förknippat med vissa svårigheter att jämföra Samhalls subventionsgrad med övriga lönebidrag eftersom konstruktion och regelverk ser olika ut. En sådan skillnad är att merkostnadsersättningen betalas ut som en samlad summa till Samhall. Eventuell vinst stannar dessutom kvar i bolaget vilket också påverkar subventionsgraden. Lönebidrag är däremot individuellt satta efter individens arbetsförmåga och kan som mest uppgå till 20 000 kronor per månad. En jämförelse kan ändå ge en uppfattning om Samhalls lönesubvention är rimlig. Vi har därför i granskningen bett Arbetsförmedlingen ta fram underlag som visar subventionsgrad för de personer som var anställda med något av de lönebidrag som regleras av förordningen om särskilda insatser för personer med funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga, för perioden 2018–2022.[366] Eftersom lönesubventionerna för dessa olika lönebidragsinsatser är individuellt satta utifrån individens arbetsförmåga visar sammanställningen att subventionerna varierar stort. För majoriteten av individerna ligger dock subventionsgraden i spannet 61–80 procent.[367] Arbetsgivare som anställer personer med dessa lönebidrag kan dock även ta del av andra ersättningar, exempelvis för hjälpmedel och utvecklingsbidrag[368], varför subventionsgraden i praktiken kan vara högre.

Riksrevisionen bedömer att det är svårt att fastställa vad som är en rimlig skillnad mellan subventionsgraden för Samhall och övriga lönebidrag, eftersom insatserna inte är direkt jämförbara. Som framgår av kapitel fyra har dock målgruppen för Samhall en svagare ställning på arbetsmarknaden och är i större behov av stöd jämfört med arbetssökande med lönebidrag. Enligt Riksrevisionen motiverar det en högre subventionsgrad för anställda hos Samhall.

Enligt Regeringskansliet fattas beslut om förändringar i resurstilldelningen till Samhall när regeringen bedömt att det har varit motiverat.[369] Variationen i subventionsgrad reser dock frågetecken om Samhall fått tillräckliga finansiella förutsättningar för att utföra sitt samhällsuppdrag, enligt Riksrevisionen.

5.4.3 Ersättningsmodellen är inte helt tydlig

Över tid har transparensen ökat i hur Samhalls merkostnadsersättning beräknas men Riksrevisionen bedömer att konstruktionen med lönetimmar och merkostnadsersättning är svårgenomtränglig, vilket också leder till återkommande diskussioner om vad staten kompenserar Samhall för i fråga om merkostnader.

Sedan 2019 regleras beräkningen av merkostnadsersättningen i förordning.[370] Förordningen tillkom efter att EU-kommissionen granskat statens dåvarande modell för finansiering av Samhall, och om den var förenlig med EU:s statsstödsregler.[371]

Enligt förordningen får ersättningen inte överstiga de merkostnader Samhall har jämfört med om verksamheten skulle ha bedrivits utan krav på att anställa personal med funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga.[372] För att säkerställa att ersättningen endast kompenserar Samhalls merkostnader finns en beräkningsmodell i förordningen för att räkna fram Samhalls olika personalkostnader. Kammarkollegiet ska enligt förordningen kontrollera att de lönetimmar som Samhall redovisar i sin årsredovisning inte understiger vad som angetts i ägaranvisningen och vid behov återkräva merkostnadsersättning av Samhall.[373]

Övergripande beräknas merkostnadsersättningen i proportion till det totala antalet lönetimmar som ägaren årligen bestämmer att Samhall ska nå. Förenklat kan därmed sägas att det är antalet medarbetare som styr Samhalls volym och ersättning. Även om det tydliggjorts i förordning hur merkostnadsersättningen ska beräknas för att motverka överkompensation, har det från övrigt näringsliv och ideell sektor riktats kritik mot att ersättningen riskerar att snedvrida konkurrensen, då den inte uppfattas som tillräckligt transparent.[374]

Jämfört med övriga lönebidrag, som beräknas individuellt utifrån individens arbetsförmåga, är merkostnadsersättningen till Samhall ett fast belopp för att täcka omkostnaderna för samhällsuppdraget. En orsak till konstruktionen med fast belopp är att anställda hos Samhall inte anvisas till ett specifikt arbete utan roterar mellan olika arbetsuppgifter och yrkesroller under anställningens gång. Samhalls metodik vilar dessutom på att arbete utförs i arbetslag bestående av flera anställda.[375]

Innan Samhall ombildades till aktiebolag angavs inte ersättningen i en klumpsumma utan som en viss procent av lönekostnaderna. Skälet till att konstruktionen övergavs under 1990-talet var bland annat att ägaren ville säkerställa att bolaget hade starka incitament att effektivisera verksamheten.[376]

Enligt Regeringskansliet har regeringen över tid följt upp frågan om anslaget genom olika uppdrag och utredningar.[377] Enligt ägaranvisningen för Samhall kan Regeringskansliet (Arbetsmarknadsdepartementet) därutöver anmoda Samhall att inkomma med underlag som bedöms nödvändigt för eventuella förändringar av ersättningsmodellen men det har inte Arbetsmarknadsdepartementet gjort, utöver budgetunderlag.[378]

Enligt Regeringskansliet följer Samhalls redovisning av merkostnadsersättningen kraven i förordningen om statlig ersättning till Samhall AB för en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse. Regeringen har inte efterfrågat eller ställt krav på ytterligare analys av hur bolaget redovisar merkostnadsersättningen.[379]